彭輝 王天品

目前，中國經(jīng)濟領域最為引人關注的改革無疑是供給側(cè)結(jié)構性改革，其對我國經(jīng)濟保持長期健康穩(wěn)定發(fā)展指明了道路，也對政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了一系列挑戰(zhàn)。在供給側(cè)改革背景下，上海政府職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)為：不斷優(yōu)化行政審批改革、推進事中事后監(jiān)管、完善行政執(zhí)法體制機制。與此同時，改革也遭遇了不少問題和障礙。

上海經(jīng)濟社會發(fā)展的特點是“大政府，小社會”，歷來強調(diào)政府的宏觀調(diào)控“這只手”，在一定程度上忽略了市場的主體地位，以致經(jīng)濟健康發(fā)展的風險和不確定性日益增多。從這個角度而言，供給側(cè)改革就是要求政府開展刀口向內(nèi)的自我革命，通過行政審批、政府監(jiān)管、行政執(zhí)法等系列改革，約束政府的“有形之手”，減輕政府對微觀經(jīng)濟行為的過度干預。

在此，以行政審批為例，管中窺豹，來透視上海政府職能轉(zhuǎn)變遇到的困難，并提出一些對策建議。

供給側(cè)視角下行政審批僵局

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)在具體工作實踐中，當改革舉措與責任風險并存時，審批部門和審批者更多的是考慮自身責任問題，擔心率先提出改革建議或?qū)嵤└母镌O想，如果出現(xiàn)問題，會被追究“亂作為”的責任，形成一種對不合理的行政審批規(guī)定“不敢改”的心態(tài)。正是這種心態(tài)，弱化了行政審批主體在行政審批制度改革中的主動性和進取性，導致行政審批制度改革缺乏必要的內(nèi)在動力。

“局部利益”問題在行政審批中也在一定范圍內(nèi)存在。由于行政審批所涉及的面較廣，需要多個政府部門，協(xié)調(diào)溝通合力推進。調(diào)研中，局部利益或者部門利益對推進行政審批制度改革形成障礙，已經(jīng)成為一個帶有普遍性的問題。一些政府機構緊握手中權力不愿放手，使得實踐中通過審批方式來進行資源分配依舊較為普遍：“彈簧門”“玻璃門”現(xiàn)象在一些領域依舊客觀存在，通過許可制度、核發(fā)資料、注冊登記等方式限制新企業(yè)的準入或束縛企業(yè)資質(zhì)升級。

法律的具體規(guī)定往往滯后于動態(tài)改革的進程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在行政審批制度改革的具體實踐中，政府及職能部門遇到了應該改、想改、卻又無法改的“天花板”困境。相關法律規(guī)定的缺失，相關法律規(guī)定沒有及時調(diào)整，或者相關法律規(guī)定之間不協(xié)調(diào)，都會成為阻絆行政審批制度改革工作的“攔路虎”。

優(yōu)化行政審批流程，提高行政效能的對策

整合和加強行政審批平臺建設，利用網(wǎng)絡平臺方便百姓辦事。積極推進行政審批跨部門協(xié)作平臺建設，加強數(shù)據(jù)的共建共享，優(yōu)化業(yè)務處理的流程，提高辦事效率。一是明確平臺建設各方的職責，完善政務信息資源交換平臺的建設方案，比如對于數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)運用等達成一致意見；二是積極推進網(wǎng)上審批。在大數(shù)據(jù)背景下，亟待加快信息化建設步伐，除了涉及國家秘密、商業(yè)機密及個人隱私，其余事項的行政審批工作的主陣地由線下逐步轉(zhuǎn)移至線上，加快行政審批線上直接受理、審批、進度查詢及結(jié)果告知等；對于不適合網(wǎng)上行政審批事項，應當由審改辦及行政審批部門共同審定，并制作行政審批網(wǎng)上辦理的負面清單，對外公布。三是逐步開展移動審批平臺建設，利用移動平臺提供查詢、預約服務。審批部門在收到電子材料后應在一個工作日啟動審核工作，對于不便使用信息化平臺的特殊人群提供輔導服務工作，做到服務對象全覆蓋。四是實施全過程記錄，推行審批效能評估。行政審批部門應當實現(xiàn)行政過程全記錄，并形成紙質(zhì)或電子材料存檔備查。并通過大數(shù)據(jù)挖掘技術，實施審批效能評估分析統(tǒng)計，并于每年向全社會定期公布評估報告。

加快行政服務中心建設，推進審批事項標準化。公共服務功能擴大化的發(fā)展趨勢勢不可擋，建設便捷、高效、集中化的“一門式”行政服務中心，已成為服務政府建設的一大舉措。一是按照“應進則進”的原則，進一步推進審批事項相對集中。進一步加大事項進駐證照服務中心力度，凡是與企業(yè)相關的行政審批事項，除特殊對象和特殊事項之外，都進入行政服務中心辦理。除了行政審批事項以外，行政服務中心還應當承辦部分涉及市民個人的行政服務事項，相關事業(yè)單位也可以入駐中心。雙重管理部門和垂直管理部門的行政審批和公共服務事項，按照“便于工作、加強服務”的原則，適合依托行政服務中心集中辦理的，也應當逐步予以納入。對于垂直管理部門和雙重管理部門所涉及的行政審批事項，按照“工作便利、提升服務”的準則，也應將其逐步納入行政服務中心辦理。二是探索審批力量逐步下沉，優(yōu)化配套服務便利措施。對于區(qū)和街道共同行使行政審批權的事項，或街道初審，區(qū)級終審的行政審批事項，區(qū)級行政審批機構可會同審改辦研究將行政審批終審權下放鎮(zhèn)、街道辦理。

明確評估指標和方法，建立審批機關的效能評估和效能考核制度。提高行政效能，必須建立行之有效的效能評估和考核機制。一是效能評估的指標。應當圍繞“能、效、績”進行，可以從審批能力建設、制度建設與執(zhí)行、審批效果、審批成本等四個方面設定效能評估指標。在行政審批過程中，行政審批機關和審批工作人員的能力、態(tài)度、工作作風無疑會對行政審批的效率、行政效能產(chǎn)生重大影響，因此，效能評估要把服務質(zhì)量提到重要地位。二是效能評估的方法?？梢允蔷C合評估，結(jié)合網(wǎng)上評議、市民服務熱線、群眾投訴、監(jiān)察部門評價、行政部門自身評價等，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的交叉采集和驗證。也可以引入第三方專業(yè)評估機構進行評估，確保評估過程公開、透明。三是效能評估的程序。效能建設管理部門或者第三方機構開展政府效能評估，一般包括以下幾個步驟：收集與分析被評估對象的相關資料；定性或者定量分析被評估對象的各項評估指標完成情況；開展效能總體評估，提出改進對策和建議。四是運用效能評估結(jié)果。將評估結(jié)果作為對相關單位進行考核的依據(jù)，也可以作為對干部任免的重要依據(jù)，切實提高政府行政效能。五是效能考核制度。效能建設管理部門負責對政府工作部門進行效能考核。公務員管理部門負責對相關政府工作部門的公務員進行效能考核，效能考核應當作為公務員崗位目標責任考核的重要內(nèi)容。