王向陽(yáng)

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

華中村治研究團(tuán)隊(duì)于2017年4月20日至5月10日，在蘇州市相城區(qū)漕湖街道做了為期20天的駐村調(diào)研。調(diào)研期間，時(shí)值當(dāng)?shù)卮笠?guī)模征拆中晚期，與其他地區(qū)大規(guī)模征拆過(guò)程中干群關(guān)系緊張、一戶一策、人人爭(zhēng)當(dāng)釘子戶、暴力拆遷［1］、釘子戶上訪［2］等現(xiàn)象頻發(fā)不同，蘇州當(dāng)?shù)卣鞑鸸ぷ鬟M(jìn)展順利且有序，引發(fā)了筆者強(qiáng)烈的興趣。在考察當(dāng)?shù)卮甯木尤^(guò)程后，筆者對(duì)當(dāng)?shù)卣鞑鸸ぷ髦械淖龇ā⒔?jīng)驗(yàn)與啟示做了一番梳理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：相比全國(guó)同水平城市，蘇州市環(huán)漕湖區(qū)域十年拆遷史，不僅征拆成本低，關(guān)鍵是效率特別高，當(dāng)?shù)胤Q之為“低拆遷、低安置”，而且征拆前后竟然沒(méi)有出現(xiàn)農(nóng)民私搭亂建、上訪上告、暴力拆遷、群體性事件等不和諧現(xiàn)象，筆者將這種情況稱之為和諧拆遷。接下來(lái)，筆者擬對(duì)其基本情況、征拆成效、經(jīng)驗(yàn)做法及啟示做出梳理。

一、基本情況

（一）概況

蘇州市相城區(qū)，于2001年前后從原吳縣拆分建區(qū)；于2002年成立相城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)；在地方政府引導(dǎo)下，于2006年二次創(chuàng)業(yè)，成立漕湖產(chǎn)業(yè)園。筆者調(diào)研所在的環(huán)漕湖區(qū)域（目前為漕湖街道）便劃入了建設(shè)控制區(qū)域，分批征拆工作正式拉開序幕；2010年，蘇州工業(yè)園區(qū)和相城區(qū)攜手合作，成立蘇相合作經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)；并于2014年升格為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，同時(shí)，將原屬相城區(qū)的澄陽(yáng)街道、北橋街道和漕湖街道（由原屬黃埭鎮(zhèn)的衛(wèi)星村、下堡村、永昌村等7行政村組成）劃歸開發(fā)區(qū)管轄。至此，開發(fā)區(qū)作為與相城區(qū)平行的單位，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，而下轄的漕湖街道等派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，共同服務(wù)于國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的發(fā)展。

筆者調(diào)研所在的漕湖街道于2014年8月份成立，位于蘇州市相城區(qū)西北角，區(qū)域面積47.6平方公里，與相城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)—相城區(qū)合作經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（簡(jiǎn)稱蘇相合作區(qū)）規(guī)劃四址一致，目前實(shí)際管轄面積約35平方公里，下轄漕湖花園一社區(qū)、漕湖花園二社區(qū)、衛(wèi)星村、湯浜村、下堡村、永昌涇社區(qū)和觀塘社區(qū)7個(gè)村（社區(qū)）。其中，一社區(qū)、二社區(qū)、永昌涇社區(qū)為拆遷安置小區(qū)，居民主要來(lái)自原屬漕湖街道下轄的衛(wèi)星、下堡、永昌、湯浜等7村。觀塘社區(qū)為商品房小區(qū)。下堡村、湯浜村和衛(wèi)星村為待拆村或原址安置村。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，街道現(xiàn)有戶籍人口21 536人，常住外來(lái)人口26 355人，合計(jì)4.8萬(wàn)人。轄區(qū)內(nèi)企業(yè)158家，其中規(guī)模以上企業(yè)40家，主要以先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主，擁有以樓氏電子、科陽(yáng)光電、尚牙電子等企業(yè)為代表的電子信息產(chǎn)業(yè)，以福沃克汽車、太航常青、申達(dá)汽車為代表的汽車零部件制造產(chǎn)業(yè)和以江源精密、力源液壓為代表的高端裝備制造產(chǎn)業(yè)，屬于典型的大工業(yè)經(jīng)濟(jì)。

（二）征拆實(shí)況

筆者調(diào)研所在的漕湖街道，原下轄衛(wèi)星村、下堡村、永昌村、湯浜村、湖林村、上浜村、倪匯村等七個(gè)行政村，共有約8 000農(nóng)戶、2.1萬(wàn)人口。據(jù)悉，當(dāng)?shù)卣鞑鸸ぷ鲝?006年開始，2009年達(dá)到高潮，分批次、有步驟推進(jìn)當(dāng)?shù)夭疬w安置工作，目前已經(jīng)進(jìn)入末期收尾階段。當(dāng)前，根據(jù)漕湖街道拆遷辦干部提供的最新數(shù)據(jù)，整個(gè)街道目前遺留戶共計(jì)640戶左右，各村遺留戶情況具體如下：衛(wèi)星村尚有180戶左右、湯浜村尚有60戶左右、下堡村（原吳縣第一大村，約1 000戶、3 800多人）尚有380戶左右、上浜村尚有10戶左右、永昌村尚有10戶左右，湖林村和倪匯村已經(jīng)全部征拆完畢。

二、征拆成效

（一）“低拆遷、低安置”

據(jù)當(dāng)?shù)夭疬w辦干部介紹，當(dāng)?shù)夭捎昧恕暗筒疬w、低安置”的征拆安置方式。計(jì)算下來(lái)，每戶拆遷安置成本在50萬(wàn)元左右。具體是如何計(jì)算的呢？以當(dāng)?shù)赜啦逡晃黄胀☉魹槔?。該農(nóng)戶家中有父母二人、夫妻二人和兩個(gè)孩子，原房屋為三上三下的樓房，該戶家庭人口結(jié)構(gòu)和房屋結(jié)構(gòu)均屬于當(dāng)?shù)氐钠毡榍闆r，具有個(gè)案意義上的典型代表性。根據(jù)當(dāng)?shù)夭疬w安置補(bǔ)償細(xì)則，該農(nóng)戶可享受宅基地補(bǔ)償6萬(wàn)元一戶；一人一年過(guò)渡費(fèi)在5 000元左右，過(guò)渡期一般為三四年，10萬(wàn)元左右；房屋補(bǔ)償有市場(chǎng)化的房屋評(píng)估公司做專門評(píng)估，一套三上三下200平方米左右的房屋，評(píng)估價(jià)約為40萬(wàn)元左右。換言之，該農(nóng)戶的安置補(bǔ)償成本約為56萬(wàn)元左右。這56萬(wàn)元，一部分用來(lái)支付過(guò)渡期間的生活開支；一部分用來(lái)支付安置房成本，一般為一大一小共180平方米的房屋（大戶型110平方米、小戶型70平方米），均價(jià)850元一平方米；一部分用來(lái)支付房屋裝修成本。一加一減之間，基本是“小有結(jié)余”。以二社區(qū)警務(wù)室楊春華輔警家為例。2009年拆遷時(shí)，家中有三上三下的老房子。按照政策，宅基地一律按照一戶一宅6萬(wàn)元補(bǔ)償，加上房屋補(bǔ)償?shù)燃釉谝黄鸸惭a(bǔ)40多萬(wàn)元。這40多萬(wàn)元是如何用的呢？據(jù)悉，其安置房共180平方米，一大一小就用去20萬(wàn)元，每平950元左右，裝修支出20萬(wàn)元，問(wèn)及是否賺錢時(shí)，他坦言道：“賺什么錢呀，只不過(guò)給你換個(gè)地方住住，在我們這里，拆遷是不可能發(fā)財(cái)?shù)?！”因此，低拆遷、低安征拆安置框架下，當(dāng)?shù)夭⒉淮嬖谏钲凇V州一帶拆遷致富的故事。

（二）征拆效率高

2006年漕湖產(chǎn)業(yè)園成立后，環(huán)漕湖區(qū)域便劃入了控制建設(shè)區(qū)域，未經(jīng)批準(zhǔn)，農(nóng)戶便不得擅自拆舊建新或翻修房屋。從2006年開始，當(dāng)?shù)匾脖汩_啟了持續(xù)十年有余的征拆歷程。在地方政府的精心、周到、縝密的組織下，就其征拆實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)?shù)卣鞑鹦蔬h(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)其他地區(qū)同水平城市。以筆者駐村調(diào)研的永昌村和下堡村為例。永昌村共計(jì)約800農(nóng)戶，分2006年和2009年兩個(gè)批次進(jìn)行征拆，其中僅2009年一年，拆掉了400戶左右，目前僅遺留10戶，均屬于應(yīng)拆未拆戶，有家庭內(nèi)部來(lái)回扯皮者，有等四世同堂者，還有外出上門女婿回來(lái)要安置房者，等等，但地方政府并沒(méi)有強(qiáng)制拆遷，在政策上堅(jiān)持同一批次、統(tǒng)一政策。同時(shí)，據(jù)二社區(qū)陶主任介紹，她所在的下堡村為原吳縣（1995年撤銷）第一大村，下轄35個(gè)村民小組，共計(jì)約1 000戶、3 800多人，從2013年開始拆遷工作，目前遺留380戶左右，目前正在有序推進(jìn)中。其所在的村民小組，征拆工作從2013年的10月份開始宣傳動(dòng)員，12月份已經(jīng)全部簽署拆遷協(xié)議。

（三）惡性事件為零

十年拆遷，和諧轉(zhuǎn)移。在和當(dāng)?shù)夭疬w辦工作人員、村社干部、普通村民等訪談中，筆者試圖從多個(gè)角度反復(fù)問(wèn)及當(dāng)?shù)卣鞑疬^(guò)程中是否有惡性事件發(fā)生，答復(fù)均為否。據(jù)悉，漕湖街道前前后后將約8 000戶、2.1萬(wàn)人大規(guī)模轉(zhuǎn)移到社區(qū)集中居住，竟然沒(méi)有發(fā)生大規(guī)模群體性事件或上訪上告情況，這種和諧征拆的情況，與屢見報(bào)端的暴力拆遷形成鮮明對(duì)比，實(shí)在是令人匪夷所思，不禁想要一探究竟。

此外，當(dāng)?shù)夭粌H沒(méi)有暴力拆遷，而且出現(xiàn)了難得一見的“排隊(duì)簽約等拆遷”現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)卮迕竦挠^念中，拆遷是好事，且一視同仁，大勢(shì)所趨，不可能不拆的。在訪談中，一位村民這樣向筆者介紹當(dāng)?shù)氐牟疬w安置：“土地是國(guó)家的，我們只有承包權(quán)，所以以前要交稅，后來(lái)國(guó)家免掉了；現(xiàn)在，國(guó)家要把多余的土地收回去搞建設(shè)，搞配套，要投不少錢呢；園區(qū)建起來(lái)了，企業(yè)進(jìn)來(lái)了，我們就可以工作了，而且物業(yè)費(fèi)也不用交；你是愿意住在破落的農(nóng)村呢，還是愿意住在干凈整潔的小區(qū)？”（訪談?dòng)涗洠?0170504WXY）。

有基于此，我們可以發(fā)現(xiàn)，在相城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)十年征拆工作中，村民土地公有觀念強(qiáng)烈，國(guó)家認(rèn)同度高，不僅征拆成本較低，相比同類型城市征拆工作，關(guān)鍵是效率可觀且群眾較為滿意。同時(shí)，更為難得的一點(diǎn)是，在保障農(nóng)戶合法、合理、公平的土地權(quán)益的同時(shí)，當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)權(quán)始終掌握在政府手中，依托于此，當(dāng)?shù)亻_啟了蘇南模式的二次創(chuàng)業(yè)——開發(fā)區(qū)模式。

三、征拆五步曲

縱觀當(dāng)?shù)卣鞑鹑^(guò)程，可以劃分為以下五個(gè)步驟，具體如下：

（一）規(guī)劃先行，預(yù)征預(yù)拆

規(guī)劃先行，預(yù)征預(yù)拆，是蘇州當(dāng)?shù)卣鞑鸸ぷ鞯牡谝徊?。?jù)當(dāng)?shù)夭疬w辦干部介紹，拆遷之前，地方政府已經(jīng)提前幾年做好了土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、未雨綢繆。據(jù)悉，按照規(guī)劃，漕湖街道目前下轄的7個(gè)村莊中，衛(wèi)星村和倪匯村為住宅區(qū)，永昌村和湖林村為工業(yè)區(qū)，其余多為學(xué)校等公益用地，正因?yàn)橐?guī)劃在先，因此留給拆遷辦工作人員的工作時(shí)間相當(dāng)充足，可以根據(jù)項(xiàng)目輕重緩急靈活安排征拆進(jìn)度，有足夠的時(shí)間來(lái)按照當(dāng)?shù)夭疬w細(xì)則細(xì)致地做每家每戶的工作，是典型的以“規(guī)劃時(shí)間”換取充足的“工作空間”。

據(jù)了解，當(dāng)?shù)?006年開始的拆遷工作，依據(jù)的是2000年前后的相城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和2003年的蘇州市及相城區(qū)拆遷安置補(bǔ)償條例的相關(guān)規(guī)定。如此，當(dāng)?shù)夭疬w辦干部和村社干部就有充分的時(shí)間去做農(nóng)戶工作。此外，當(dāng)?shù)夭捎昧祟A(yù)征預(yù)拆的方式，實(shí)際工作中筆者經(jīng)常聽到當(dāng)?shù)馗刹咳罕娞岬健邦A(yù)拆遷”一詞，主要是指沒(méi)有劃進(jìn)拆遷批次的農(nóng)戶，可以根據(jù)自身家庭需要申請(qǐng)預(yù)拆遷，簽署協(xié)議后可以獲得優(yōu)先安置的資格。預(yù)征預(yù)拆的拆遷方式，也進(jìn)一步分離了農(nóng)戶個(gè)體與未來(lái)土地用途的具體聯(lián)系，以公平合理的補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)了人地分離，將土地開發(fā)權(quán)順利地轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)卣种小?/p>

（二）政策到位，廣泛宣傳

當(dāng)?shù)卣鞑鸢仓谜吖?、合理、周到，關(guān)鍵是一視同仁，在地方干部的廣泛宣傳動(dòng)員下，村莊內(nèi)部具有廣泛共識(shí)，也進(jìn)一步消解了釘子戶的利益預(yù)期。具體而言，當(dāng)?shù)卣鞑鸢仓谜咧饕幸韵聨讉€(gè)方面：

一是宅基地補(bǔ)償。不論面積大小、塊數(shù)多少，一律按照6萬(wàn)一戶的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。這與其他地區(qū)按照宅基地面積大小、塊數(shù)多少進(jìn)行差異化補(bǔ)償?shù)姆绞藉漠?。統(tǒng)一規(guī)范的宅基地管理及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效形塑了當(dāng)?shù)卣亻_發(fā)利用秩序，杜絕了農(nóng)戶的多占多建等違建行為。

二是房屋補(bǔ)償。據(jù)介紹，在房屋評(píng)估方面，最開始采用人工測(cè)量評(píng)估，2010年開始引入專業(yè)的房屋評(píng)估公司，并現(xiàn)場(chǎng)出具初評(píng)報(bào)告，交由村民簽字確認(rèn)。同時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹恳矃f(xié)助評(píng)估公司做了登記造冊(cè)、現(xiàn)場(chǎng)攝影、攝像、核對(duì)工作，以避免日后農(nóng)戶就房屋結(jié)構(gòu)和附屬設(shè)施等問(wèn)題與地方政府進(jìn)行扯皮，因此，工作做得非常細(xì)致、周到。房屋質(zhì)量相當(dāng)，測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，因此，農(nóng)戶房屋補(bǔ)償相互之間是經(jīng)得起比較的。

三是人員安置。在拆遷范圍內(nèi)的被拆遷戶一律實(shí)行自行過(guò)渡方式，搬遷過(guò)渡費(fèi)每人每月250元（現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)）。對(duì)于家庭成員，采用土地?fù)Q社保的方式予以安置，據(jù)悉有兩種方式，一種是將勞動(dòng)力安置費(fèi)用自動(dòng)折算為11.4年，自己補(bǔ)足15年的繳費(fèi)年限即可，實(shí)行多交多得、少交少得；另一種是60歲之前，每月領(lǐng)取260元，60歲之后，每月按870元計(jì)算，80歲以上每月可領(lǐng)取960元。在土地?fù)Q社保的操作中，可謂以社會(huì)保障置換土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，解決農(nóng)民的社會(huì)保障兜底角色。

四是安置房?jī)r(jià)格。據(jù)介紹，當(dāng)?shù)夭捎谩暗筒疬w、低安置”的方式，總體計(jì)算下來(lái)，正如農(nóng)戶所言，蘇州當(dāng)?shù)夭淮嬖诓疬w致富的故事，只是相當(dāng)于換個(gè)房子居住。按照規(guī)定，當(dāng)?shù)匕仓梅慷鄬泳鶅r(jià)800元每平方米，定銷房每平方米1 350元。小高層和高層均價(jià)900元每平方米，定銷房均價(jià)每平方米1 450元。按照政策設(shè)計(jì)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶拆遷所得的補(bǔ)償款基本可以支付一大一小安置房的購(gòu)置款和裝修款，收支平衡且小有結(jié)余。

由此可見，當(dāng)?shù)夭疬w安置政策制定得周全而細(xì)致，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公平合理，拆遷程序透明公開，加之村社干部的宣傳動(dòng)員，大部分群眾對(duì)當(dāng)?shù)氐牟疬w安置政策具有穩(wěn)定的預(yù)期。

（三）市場(chǎng)評(píng)估，公平補(bǔ)償

在政策宣講之后，拆遷辦工作人員和專業(yè)的房屋評(píng)估公司便開始走村入戶進(jìn)行房屋評(píng)估工作，主要評(píng)估房屋面積及地面附屬設(shè)施情況，現(xiàn)場(chǎng)出具初評(píng)報(bào)告，經(jīng)農(nóng)戶簽字確認(rèn)。據(jù)介紹，2010年采用市場(chǎng)評(píng)估之前，當(dāng)?shù)胤课菰u(píng)估工作是由拆遷辦工作人員手工測(cè)量操作，為了避免不必要的誤差和人為因素影響，當(dāng)?shù)卦?010年前后引入了專業(yè)的評(píng)估公司。據(jù)悉，初評(píng)報(bào)告并不出具具體補(bǔ)償價(jià)格，只顯示房屋面積和附屬設(shè)施等是否符合實(shí)際情況，具體補(bǔ)償價(jià)格是在之后的拆遷辦工作人員和當(dāng)事人的洽談簽約中進(jìn)行最終框定。根據(jù)專業(yè)評(píng)估公司的初評(píng)報(bào)告，每家每戶的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，宅基地、房屋及附屬設(shè)施情況、人口信息等一目了然，清爽明白，且補(bǔ)償依據(jù)和補(bǔ)償內(nèi)容公平公正，可有效保障農(nóng)戶補(bǔ)償安置的合理利益。

（四）多方協(xié)商，適度均衡

在拆遷安置實(shí)踐中，房屋面積及附屬設(shè)施情況等補(bǔ)償內(nèi)容的確定，并沒(méi)有完全交由市場(chǎng)化、程序化的房屋評(píng)估公司決定，而是在其出具初評(píng)報(bào)告后，還有一個(gè)多方代表靈活調(diào)控的過(guò)程，據(jù)此保證拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶家庭真實(shí)情況、農(nóng)戶主觀訴求三者的高度統(tǒng)一，有效解決征拆實(shí)踐中的復(fù)雜問(wèn)題。據(jù)介紹，在房屋評(píng)估公司出具初評(píng)報(bào)告后，拆遷辦工作人員、村干部、了解情況的村民組長(zhǎng)等若干成員會(huì)專門召開一個(gè)內(nèi)部會(huì)議，根據(jù)農(nóng)戶家庭實(shí)際情況，討論決定每家每戶的調(diào)控空間，一般書記具有五千到一萬(wàn)的調(diào)控權(quán)，拆遷辦領(lǐng)導(dǎo)具有一萬(wàn)到兩萬(wàn)的調(diào)控權(quán)。在了解農(nóng)戶家庭情況基礎(chǔ)上，通過(guò)多方協(xié)商，力圖實(shí)現(xiàn)拆遷安置的適度均衡。這一補(bǔ)償價(jià)格調(diào)控區(qū)間，金額不大，作用不小，關(guān)鍵是可以助力談判簽約進(jìn)程。具體表現(xiàn)在接下來(lái)的洽談簽約環(huán)節(jié)。

（五）抽簽洽談，優(yōu)選優(yōu)得

據(jù)介紹，當(dāng)?shù)睾灱s方式也發(fā)生了諸多變化：由最開始的排隊(duì)簽約，發(fā)展到抽簽簽約。據(jù)悉，2009年上半年，當(dāng)?shù)匾恢辈捎门抨?duì)簽約的方式，后來(lái)工作越做越順，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶竟然一度像買火車票一樣提前排隊(duì)等洽談簽約，為此還經(jīng)常發(fā)生矛盾。到了2009年下半年，當(dāng)?shù)夭疬w辦研究決定調(diào)整簽約方式，改排隊(duì)簽約為抽簽簽約，也就是“先抽簽、后洽談、再簽約”。大體流程如下：同一批次拆遷的農(nóng)戶，統(tǒng)一抽簽，按照順序一一洽談，每戶20分鐘左右。如果談不攏，就自動(dòng)輪到下一戶洽談。實(shí)行“先簽約、先選房”，這一排隊(duì)抽簽、限時(shí)簽約方式，大大刺激了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的洽談簽約熱情。據(jù)漕湖街道拆遷辦負(fù)責(zé)人介紹：“2009年是我們這里的簽約高峰。期間，整個(gè)拆遷辦18個(gè)人，分為5個(gè)簽約組。每組一天可洽談簽約50家，100戶人家，兩三天就簽完，簽約率可以達(dá)到95%以上，余下的遺留戶就需要對(duì)癥下藥。”（訪談?dòng)涗洠?0170505DFM）。

表1 蘇州市相城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)拆遷五步曲

簡(jiǎn)而言之，通過(guò)以上“規(guī)劃先行、政策到位、公正評(píng)估、內(nèi)部均衡和限時(shí)簽約”五步曲（見表1），截止到2017年5月份，當(dāng)?shù)丶s8 000戶、2.1萬(wàn)人的大規(guī)模拆遷便得以平穩(wěn)推進(jìn)，目前遺留640戶左右。當(dāng)?shù)卮笠?guī)模拆遷，有步驟、分批次進(jìn)行，且地方政府調(diào)控能力強(qiáng)，基層組織干部及工作人員操作規(guī)范，涉及拆遷群眾滿意，國(guó)家認(rèn)同強(qiáng)烈，尤其是沒(méi)有出現(xiàn)暴力拆遷、上訪上告等問(wèn)題［3］，其中的經(jīng)驗(yàn)做法，值得我們認(rèn)真提煉總結(jié)。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

縱觀蘇州當(dāng)?shù)卣鞑鹑^(guò)程（2007-2017年），筆者認(rèn)為，以下四點(diǎn)是全國(guó)其他同類型地區(qū)可以重點(diǎn)參考并借鑒的，具體如下：

（一）堅(jiān)持“四公”原則，兼顧政策的統(tǒng)一性與回應(yīng)性

所謂四公原則，即信息公開、補(bǔ)償公正、標(biāo)準(zhǔn)公平、適時(shí)公示。蘇州當(dāng)?shù)卮笠?guī)模村改居之所以進(jìn)展順利，與當(dāng)?shù)卮迕穹€(wěn)定的政策預(yù)期是分不開的；而穩(wěn)定的政策預(yù)期，是在公平、合理、公正的具體政策實(shí)踐中建立起來(lái)的。以拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，一直以來(lái)，當(dāng)?shù)貒?yán)格按照相城區(qū)人民政府相政發(fā)（2003）32號(hào)文件《蘇州市相城區(qū)城區(qū)農(nóng)村房屋拆遷管理實(shí)施辦法（試行）》、蘇州市相城區(qū)建設(shè)局、物價(jià)局聯(lián)合下發(fā)的蘇相建辦（2003）13號(hào)、相價(jià)（2003）7號(hào)文件《關(guān)于確定相城區(qū)城區(qū)農(nóng)村房屋評(píng)估價(jià)格及有關(guān)附屬設(shè)施、裝修的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》這兩份文件精神進(jìn)行規(guī)范操作，政策統(tǒng)一規(guī)定，地方干部及工作人員嚴(yán)格執(zhí)行，一視同仁，合理補(bǔ)償，基本符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶家庭的利益預(yù)期，因此，農(nóng)戶個(gè)體并無(wú)太多利益博弈空間［4］，強(qiáng)行博弈，反而會(huì)讓自身陷入“釘子戶都是腦子不正常的人”的輿論境地。

此外，當(dāng)?shù)鼐唧w征拆過(guò)程中，在堅(jiān)持政策統(tǒng)一性的同時(shí)，也會(huì)適時(shí)調(diào)整具體政策規(guī)定以適應(yīng)具體工作需要，更好地回應(yīng)群眾訴求和工作變化。以針對(duì)離婚戶的安置標(biāo)準(zhǔn)為例。2006年動(dòng)拆時(shí)，當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定是，拆遷范圍內(nèi)的農(nóng)戶離婚凡滿3年，即可以安置價(jià)購(gòu)置一套70平方米的小戶型安置房。這一政策，本意是為了照顧離婚后的弱勢(shì)的女性群體，不曾想在接下來(lái)的三年中，以部分村組部分農(nóng)戶為代表的村民，竟然以假離婚來(lái)試圖鉆政策漏洞。了解到這一情況后，當(dāng)?shù)夭疬w干部和村社干部及時(shí)向上級(jí)政府反映，上級(jí)政府迅速做出了回應(yīng)，在該批農(nóng)戶進(jìn)行具體安置工作之前，便出臺(tái)了調(diào)整后補(bǔ)充條款，調(diào)整后的規(guī)定如下：一是離婚滿5年及以上；二是需要所在村村民代表90%以上簽字同意；三是經(jīng)查確系已分開生活。在符合以上三項(xiàng)規(guī)定的情況下，才會(huì)被鑒定為真離婚。如此及時(shí)的政策回應(yīng)，有效杜絕了征拆中的不良現(xiàn)象。類似的政策，在蘇州當(dāng)?shù)鼐唧w工作中非常常見，反映出的是地方政府行政的回應(yīng)能力，值得學(xué)習(xí)。

（二）打造一支組織化的拆遷隊(duì)伍

當(dāng)?shù)夭疬w工作的順利進(jìn)行，除了地方政府合理有效的政策供給能力，與具體政策具體執(zhí)行過(guò)程中的拆遷隊(duì)伍也密不可分。據(jù)介紹，漕湖街道拆遷辦是2006年成立，2008年、2009年兩年為征拆工作高峰期，工作人員最多時(shí)有18人；從2012年開始，工作難度下降、工作量減少，工作人員逐漸分流到各村、社區(qū)從事基層工作，僅保留8位工作人員。據(jù)當(dāng)?shù)夭疬w辦工作人員介紹，他們基本都是退伍軍人轉(zhuǎn)業(yè)而來(lái)，組織紀(jì)律性極強(qiáng)，由漕湖街道統(tǒng)一招聘，以合同制的形式開展工作。拆遷辦工作，在當(dāng)?shù)厥且环莘浅＞哂惺袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的工作，工資待遇相當(dāng)于村社干部，年薪6、7萬(wàn)元，非?？捎^，社會(huì)地位僅次于政府公務(wù)員、事業(yè)編制人員，尊嚴(yán)感較強(qiáng)。同時(shí)，職業(yè)流動(dòng)機(jī)制暢通，如工作認(rèn)真、負(fù)責(zé)、出色，下可到村社做副書記、副主任，上可到街道社會(huì)管理科等部門做聘任制干部。如此，在產(chǎn)業(yè)工人與政府公務(wù)員、事業(yè)編制人員之間，存在這樣一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性、稀缺性、高福利、類白領(lǐng)的優(yōu)質(zhì)工作崗位，吸引了當(dāng)?shù)卮罅績(jī)?yōu)秀的青年才俊前來(lái)競(jìng)爭(zhēng)上崗，這是組織化拆遷隊(duì)伍的起點(diǎn)。

建立起高素質(zhì)的組織化拆遷隊(duì)伍后，當(dāng)?shù)夭](méi)有采用其他地方服務(wù)外包或包干制的方式將征拆任務(wù)外包給市場(chǎng)化的公司或當(dāng)?shù)卮迳绺刹浚?］，而是在征拆的前后兩端利用這支隊(duì)伍嚴(yán)格把控——拆遷辦負(fù)責(zé)主導(dǎo)房屋評(píng)估和洽談簽約，房屋評(píng)估公司和村社干部具體操作或協(xié)助工作。如此，好的政策便有了硬的執(zhí)行，便不會(huì)出現(xiàn)黑惡勢(shì)力介入進(jìn)而導(dǎo)致的暴力拆遷或“一把鑰匙開一把鎖”的差異化暗箱操作亂象。

（三）引入市場(chǎng)化評(píng)估，剝離私人利益勾連，穩(wěn)定農(nóng)戶利益預(yù)期

與農(nóng)戶切身利益直接掛鉤的便是房屋評(píng)估工作，為公平起見，當(dāng)?shù)匾肓耸袌?chǎng)化評(píng)估機(jī)制。據(jù)介紹，2010年之前，房屋評(píng)估工作由當(dāng)?shù)夭疬w辦工作人員在村干部的協(xié)助下手工測(cè)量、手工登記，結(jié)果出現(xiàn)了一些不必要的工作矛盾。為了避免不必要的誤差和消除人為因素影響［4］，在2012年，當(dāng)?shù)卣揭胧袌?chǎng)化運(yùn)作的房屋評(píng)估公司，專職負(fù)責(zé)征地拆遷前的房屋面積、裝修情況、附屬設(shè)施等評(píng)估工作，同時(shí)進(jìn)行登記造冊(cè)、攝影攝像等取證留底，當(dāng)場(chǎng)出具初評(píng)報(bào)告，且只出評(píng)估內(nèi)容。如此以來(lái)，作為第三方的房屋評(píng)估公司便成為獨(dú)立的評(píng)估方，進(jìn)一步剝離了拆遷辦工作人員、村社干部和被拆遷對(duì)象的具體社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，以客觀公正合理的補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效穩(wěn)定了農(nóng)戶的利益預(yù)期。同時(shí)，在此期間，如有任何農(nóng)戶對(duì)評(píng)估內(nèi)容有任何異議，均可以向拆遷辦、村干部和評(píng)估公司提出疑問(wèn)并要求答復(fù)，相關(guān)材料也對(duì)農(nóng)戶無(wú)條件公開，接受農(nóng)戶監(jiān)督。在一視同仁的市場(chǎng)化評(píng)估中，農(nóng)戶利益預(yù)期穩(wěn)定，基礎(chǔ)工作進(jìn)展順利。

（四）饑餓拆遷：抽簽洽談，限時(shí)簽約

征拆工作的順利推進(jìn)，離不開具體而有效的征拆實(shí)踐中的流程設(shè)計(jì)與技術(shù)支持。據(jù)悉，當(dāng)?shù)睾灱s方式在2009年有一個(gè)基本轉(zhuǎn)變：2009年上半年及以前，征拆工作進(jìn)展平緩，主動(dòng)簽約的農(nóng)戶較少，一個(gè)動(dòng)遷對(duì)象往往要做上幾天工作，費(fèi)時(shí)費(fèi)力；隨著工作的不斷推進(jìn)，同時(shí)安置房分配采用“先簽約、先選房”的方式，到了2009年上半年便出現(xiàn)了農(nóng)戶排隊(duì)等簽約的局面，一度發(fā)展到“明天正式簽約、今天有人提前排隊(duì)”的緊張局面，排隊(duì)中也出現(xiàn)了很多群眾矛盾。這樣情況下，當(dāng)?shù)夭疬w辦便研究決定改用“抽簽洽談、限時(shí)簽約”的方式，也就是同一拆遷批次的農(nóng)戶統(tǒng)一抽簽，決定洽談順序，每家有20分鐘談判時(shí)間，如果談不攏，自動(dòng)過(guò)渡到下一家進(jìn)行談判。在此過(guò)程中，先簽約先選房，而房源是有限的且具有商品層次差異的。因此，據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶介紹，大多數(shù)人都不會(huì)為了幾千元的爭(zhēng)執(zhí)而白白浪費(fèi)了選房的大好機(jī)會(huì)，否則稍一猶豫，自己看中的房屋就可能會(huì)被其他人選走。因此，這一簽約方式的改變，一穩(wěn)定了洽談秩序，二激發(fā)農(nóng)戶簽約熱情，三加快了工作進(jìn)度，可謂一舉多得。

（五）“管錢”又“管房”，完善補(bǔ)償方式

除了上文提到的“土地?fù)Q社?！?，當(dāng)?shù)卣趯?duì)拆遷農(nóng)戶的補(bǔ)償款和安置房上，也顯得尤其上心，可謂“管房”又“管錢”。按照當(dāng)?shù)夭疬w安置補(bǔ)償條例規(guī)定，漕湖產(chǎn)業(yè)園拆遷主要采用“貨幣安置”和“公寓房安置”。其中，貨幣安置以主房建筑面積補(bǔ)償金額為基礎(chǔ)，另加30%的安置費(fèi)，一普通農(nóng)戶普通兩上兩下結(jié)構(gòu)房屋，一般可獲得貨幣補(bǔ)償40萬(wàn)元左右，為了防止部分農(nóng)戶揮霍補(bǔ)償款而導(dǎo)致后期無(wú)錢購(gòu)買安置房，確保安置工作順利進(jìn)行，當(dāng)?shù)卣捎昧艘粋€(gè)別出心裁的做法：在核定安置房基本面積和價(jià)格基礎(chǔ)上，以“存款得利”的方式引導(dǎo)農(nóng)戶留足安置房購(gòu)置款部分，余額部分將根據(jù)拆遷戶需求，在騰空房屋、交出舊房鑰匙后30天內(nèi)發(fā)放到戶。具體做法是：拆遷補(bǔ)償留存款由開發(fā)區(qū)財(cái)政局建立個(gè)人專用賬戶，按照月息千分之五的方式引導(dǎo)農(nóng)戶將貨幣補(bǔ)償款存進(jìn)專設(shè)賬戶，時(shí)間從交出舊房鑰匙之日起，到安置戶收到購(gòu)房通知截止日止，不足一月按照一個(gè)月計(jì)算，安置后扣除購(gòu)房款有余額的，如農(nóng)戶本人愿意，繼續(xù)存在開發(fā)區(qū)財(cái)政局，月息仍按千分之五的利率給予補(bǔ)貼。同時(shí)明確規(guī)定，所有拆遷安置補(bǔ)償款一律不得采用現(xiàn)金支付方式。

此外，公寓房安置建設(shè)以多層（四至五層）和高層（十一層）兩種房型為準(zhǔn)，安置房主要用于拆遷戶安置，而非用于出租或賣賣，因此，為了防止當(dāng)?shù)夭糠钟脩舨萋寿u房導(dǎo)致無(wú)房可住，當(dāng)?shù)卣邔?duì)安置房轉(zhuǎn)讓做出進(jìn)一步規(guī)定：符合轉(zhuǎn)讓條件的安置房（當(dāng)?shù)卣跒榘仓梅哭k證，轉(zhuǎn)為商品房），如農(nóng)戶確需轉(zhuǎn)賣，需提供自身住房證明，目的正在于當(dāng)事人確實(shí)不會(huì)因?yàn)榉课葙I賣而導(dǎo)致無(wú)房可住，否則不予辦理。

簡(jiǎn)而言之，從“管錢”到“管房”，當(dāng)?shù)卣行ПＵ狭水?dāng)?shù)夭疬w農(nóng)戶的住房秩序，消除了潛在的矛盾糾紛，為征拆工作平穩(wěn)推進(jìn)創(chuàng)造了有利條件。

五、結(jié) 語(yǔ)

拆遷天下第一難，蘇州拆遷并不難。雖說(shuō)蘇州當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)拆遷的工作人員向筆者講述其具體工作時(shí)，直言拆遷工作困難，但細(xì)問(wèn)之下，卻發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卦诰唧w工作中群眾較為配合、工作推進(jìn)較為順利、上訪上告等事件極少發(fā)生。之所以說(shuō)困難，主要是就拆遷過(guò)程中的繁瑣的政策宣講、上門動(dòng)員、信息公開、解疑答惑等技術(shù)性細(xì)節(jié)而言的，相比全國(guó)同類型其他地區(qū)城市，蘇州當(dāng)?shù)氐恼鞑鸸ぷ?，進(jìn)展不可謂不順利，效率也不可謂不高。模式的適用性來(lái)自于條件的適用性。在具體操作中，其他地區(qū)顯然不可能照搬蘇州做法。除了蘇州地方政府較為充足的財(cái)政實(shí)力和地方社會(huì)清晰的利益邊界不可復(fù)制外，通過(guò)梳理，筆者認(rèn)為其公正、合理、透明且兼具統(tǒng)一性和回應(yīng)性的拆遷安置補(bǔ)償政策、組織化的拆遷隊(duì)伍、引入第三方評(píng)估、饑餓拆遷、管錢又管房等經(jīng)驗(yàn)做法，值得其他地區(qū)認(rèn)真學(xué)習(xí)。

當(dāng)下，中國(guó)土地制度改革到了十字關(guān)口，但究竟向何處去，到底是向不斷制造土地食利階層的珠三角看齊，還是應(yīng)該向群眾得利益、地方有發(fā)展、國(guó)家得認(rèn)同且有著強(qiáng)大再分配能力的新蘇南模式學(xué)習(xí)，是一個(gè)值得好好挖掘的命題。

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