王芳

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度和中國基本經(jīng)濟(jì)制度的一件大事，也是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整和完善，要著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。

2016年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》。力爭用3年左右時(shí)間基本完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，5年左右時(shí)間基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，已由去年的100個(gè)增加到今年的300個(gè)。要深刻理解改革的重大意義，就要明白為什么要在農(nóng)村進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，改革的范圍和目的是什么？這項(xiàng)改革能給農(nóng)民帶來哪些收益？在政策實(shí)施中還面臨哪些難點(diǎn)？針對這些問題，《經(jīng)濟(jì)》記者采訪了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇。

改革重點(diǎn)是集體經(jīng)營性資產(chǎn)

《經(jīng)濟(jì)》：40年來，我國農(nóng)村圍繞土地制度改革已連續(xù)實(shí)現(xiàn)多年的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，在這個(gè)基礎(chǔ)上部署推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，您能介紹一下這次改革的實(shí)施背景和范圍嗎？

張紅宇：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展到今天，已經(jīng)進(jìn)入到深水區(qū)。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括三大類，一是資源性資產(chǎn)，主要是集體所有的耕地、森林、山嶺、荒地、草地、灘涂等。全國農(nóng)村集體土地總面積66.9億畝，其中農(nóng)用地55.3億畝（包括耕地18.1億畝）主要是農(nóng)民的承包地，建設(shè)用地3.1億畝；二是集體經(jīng)營性資產(chǎn)，主要包括用于生產(chǎn)經(jīng)營的廠房、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)器設(shè)備、工具器具、集體投資興辦的企業(yè)、無形資產(chǎn)等；三是非經(jīng)營性資產(chǎn)，主要指一些涉及公共服務(wù)的公益設(shè)施，包括體育設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)務(wù)室、圖書室等。

由于承包土地確權(quán)登記已經(jīng)將集體耕地進(jìn)行了“確權(quán)到戶”，而集體非經(jīng)營性資產(chǎn)屬于公共服務(wù)設(shè)施，不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，不涉及分紅，重點(diǎn)是如何管好用好。因此，改革的重點(diǎn)是針對集體經(jīng)營性資產(chǎn)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大，目前賬面資產(chǎn)總額3.1萬億元，村均555.4萬元。其中東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.36萬億元，占資產(chǎn)總額的76.1%，村均接近1000萬元，部分富裕村集體經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)以億計(jì)。

厘清關(guān)系，盤活資產(chǎn)

《經(jīng)濟(jì)》：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼家庭承包責(zé)任制之后，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一重大創(chuàng)新。您能談?wù)劄槭裁匆_展這項(xiàng)改革嗎？

張紅宇：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一篇大文章。為什么要搞這件事呢？是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會發(fā)展到了這個(gè)階段，要考慮新時(shí)期農(nóng)民如何增收，集體經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展的問題。用中央領(lǐng)導(dǎo)同志的話講，無論是鞏固基本經(jīng)營制度，還是壯大集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入，都需要通過改革搞清楚集體資產(chǎn)，搞清楚權(quán)屬關(guān)系，要盤活用好。

首先是產(chǎn)權(quán)保護(hù)的需要。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和動力來源。從正向看，要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，迫切需要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，管好用好集體資產(chǎn)，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值，形成歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制；從反面看，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，如果不盡早將其確權(quán)到戶，就會存在流失或者被侵占的危險(xiǎn)，這顯然不利于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。但要認(rèn)識到，無論怎么改，都不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了，改小了，改垮了，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了，改少了，改沒了，防止重蹈上世紀(jì)90年代一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制失敗的覆轍。

二是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的重要抓手。實(shí)現(xiàn)小康社會，農(nóng)民富不富是重要的依據(jù)。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，對于農(nóng)民增收意義重大。從權(quán)利看，農(nóng)民除享有家庭承包地帶來的土地權(quán)利之外，還享有集體所有資產(chǎn)帶來的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和收益。從收入看，農(nóng)民收入的四大構(gòu)成中，現(xiàn)階段財(cái)產(chǎn)性收入比例較少，僅為3%-4%，但增長的潛力和空間很大。一些地方的實(shí)踐證明，通過推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體資產(chǎn)確權(quán)到戶，集體收益按股份或按份額分紅，農(nóng)民就能嘗到甜頭。比如先行改革的廣東南海、上海閔行區(qū)，其在農(nóng)民收入構(gòu)成中，股份分紅的財(cái)產(chǎn)性收入已經(jīng)占到了農(nóng)民可支配收入的20%左右。

三是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然選擇。目前，我國“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營體制中，集體統(tǒng)一經(jīng)營的功能發(fā)揮得還不夠，模式和經(jīng)驗(yàn)還不多，需要對其有效實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行深入探索。當(dāng)前推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，則為探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式提供了一種新路徑。從以前的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，到現(xiàn)在的集體所有、股份合作經(jīng)營，不僅是一種經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，更是一種可以在更大范圍推廣的實(shí)現(xiàn)形式革新，是一項(xiàng)管長遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大制度創(chuàng)新?？梢哉f，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革真正體現(xiàn)了中國特色，是具有“四梁八柱”性質(zhì)的重大改革，對于完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

四是促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，避免農(nóng)村微腐敗的重要基礎(chǔ)。俗話說“手里沒把米，雞都喚不來”，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村收入高，有沒有集體經(jīng)濟(jì)組織很重要，不發(fā)達(dá)地區(qū)沒有集體經(jīng)濟(jì)肯定是不行的，全國三分之二是空殼村，從這個(gè)意義上講，也需要深化改革，探索農(nóng)民集體資產(chǎn)的占有、收益、抵押、擔(dān)保、繼承、退出六項(xiàng)權(quán)利。

穩(wěn)步推進(jìn)，成效明顯

《經(jīng)濟(jì)》：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在實(shí)施過程中是如何部署的？成效如何？各地有哪些創(chuàng)新形式？

張紅宇：改革的步驟一是用3年左右時(shí)間基本完成清產(chǎn)核資。這是改革開放以來，全國統(tǒng)一部署的第二次農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，也是最全面、規(guī)模最大的一次清產(chǎn)核資。即把所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體擁有的財(cái)產(chǎn)搞得明明白白，摸清家底。資源性資產(chǎn)清查有一定基礎(chǔ)，重點(diǎn)是做好數(shù)據(jù)銜接，充分利用已有成果，減少和避免重復(fù)勞動。非經(jīng)營性資產(chǎn)重點(diǎn)是明確歸屬，將政府撥款、減免稅費(fèi)形成的資產(chǎn)確權(quán)給成員集體，充分發(fā)揮公益性功能。經(jīng)營性資產(chǎn)構(gòu)成最復(fù)雜，要將實(shí)物與會計(jì)記錄逐一核對，做到賬實(shí)相符，逐步推進(jìn)股份合作制改革，以股份形式量化到人。

步驟二是用5年左右時(shí)間基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革是當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。對此，中央明確提出要由點(diǎn)及面、先易后難、不搞齊步走、不搞“一刀切”。概括講就是兩點(diǎn)要求，一個(gè)是區(qū)域要求，推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開展，從東部發(fā)達(dá)地區(qū)逐步向中西部地區(qū)延伸。另一個(gè)是路徑要求，要通過試點(diǎn)的方式，由點(diǎn)及面，有序推進(jìn)，逐步放大到全國范圍。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)村改革就是一個(gè)由點(diǎn)及面逐步放大的過程，是讓老百姓逐漸接受的過程，也是趟水探路的過程。

目前，各地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，成效明顯。通過清產(chǎn)核資摸清了集體家底，明確了產(chǎn)權(quán)歸屬，有效防止了集體資產(chǎn)被平調(diào)、侵占，農(nóng)民群眾吃上了“定心丸”。江蘇省目前有11個(gè)市、75個(gè)縣、近6000個(gè)村（居）啟動了清產(chǎn)核資工作。南京市在完成村組集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的過程中，開發(fā)建立了會計(jì)賬與測繪信息一體，影像與圖形、權(quán)屬一體的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了“以圖管資產(chǎn)”。河南濟(jì)源市王屋鎮(zhèn)柏木洼村共清查出集體賬面資產(chǎn)2000多萬元，村黨支部書記說，當(dāng)了幾十年村書記，通過這次改革，終于知道村里有多少錢、多少地、多少房子了。

抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革不打折扣

《經(jīng)濟(jì)》：這樣看來，集體經(jīng)濟(jì)有了新的內(nèi)涵，但這項(xiàng)改革涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)利益，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不平衡，所面臨的情況也比較復(fù)雜，在實(shí)踐過程中，要抓住哪些關(guān)鍵環(huán)節(jié)？

張紅宇：一是成員身份確認(rèn)。這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重中之重，也是改革最為復(fù)雜的一項(xiàng)工作。相比土地承包到戶的權(quán)利主體確認(rèn)，這次改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)更是一個(gè)難題。從調(diào)研來看，需要開展經(jīng)營性資產(chǎn)改革的地區(qū)，往往是經(jīng)營性資產(chǎn)積累比較多的村鎮(zhèn)，也恰恰是人員流動最頻繁、戶籍人口與常住人口最不一致的地區(qū)。為此，中央要求按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，做好成員身份確認(rèn)工作，既要維護(hù)多數(shù)人的利益，又要照顧少數(shù)人的權(quán)利。

二是股權(quán)設(shè)置。從各地實(shí)踐看，集體資產(chǎn)股權(quán)主要有成員股和集體股兩種類型。根據(jù)調(diào)研了解，一些村干部希望改革后保留一塊集體股，以解決可能存在的集體債務(wù)和公共支出；而多數(shù)群眾希望改革不留尾巴，不再保留集體股，以免今后圍繞這塊蛋糕產(chǎn)生新的矛盾。因此，中央明確提出，股權(quán)設(shè)置要由集體成員民主討論決定，但總的原則是以成員股為主。

三是股權(quán)管理。股權(quán)管理問題的核心在于，是實(shí)行隨人口變動而調(diào)整股權(quán)的動態(tài)管理，還是實(shí)行不隨人口變動調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理。從地方實(shí)踐看，大部分完成改革的地區(qū)實(shí)行的是靜態(tài)管理，也就是說，生不增、死不減、入不增、出不減。如廣東南海提出了“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的股權(quán)管理辦法，明確今后新增人員只能分享戶內(nèi)股權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織總股權(quán)數(shù)不隨人員增減而變動。從制度設(shè)計(jì)看，各類集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度安排應(yīng)當(dāng)相互銜接，由于農(nóng)民的土地承包關(guān)系要求保持長久不變，那么集體資產(chǎn)股權(quán)關(guān)系也應(yīng)當(dāng)實(shí)行長久不變。正是基于以上考慮，中央提倡實(shí)行不隨人口增減變動而調(diào)整的股權(quán)管理方式，但具體是選擇動態(tài)還是靜態(tài)，要由集體成員民主決定。

四是股權(quán)流轉(zhuǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，堅(jiān)持成員集體所有，實(shí)行封閉型管理，是這次改革的典型特征。為了維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的社區(qū)性，防止外部資本侵占集體資產(chǎn)，中央明確了兩點(diǎn)要求，即改革的范圍嚴(yán)格限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部；股權(quán)的流轉(zhuǎn)不能突破集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍。這兩點(diǎn)要求是符合現(xiàn)階段農(nóng)村實(shí)際的，改革中一定要堅(jiān)定不移地執(zhí)行。

《經(jīng)濟(jì)》：從改革試點(diǎn)看，目前還存在哪些難點(diǎn)？下一步有什么計(jì)劃？

張紅宇：目前看，大部分試點(diǎn)地區(qū)高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)試點(diǎn)工作扎實(shí)得力，進(jìn)展順利，但少部分試點(diǎn)地區(qū)改革進(jìn)展緩慢。有的地方改革實(shí)施意見還沒有印發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會議制度還沒有成立，個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)程序不規(guī)范，宣傳力度還需加強(qiáng)。從主觀分析，一方面與領(lǐng)導(dǎo)重視程度有關(guān)，另一方面是改革觸動既得利益，有些基層干部尤其是村兩委干部不愿意改革，怕改革，有畏難情緒和自己的小算盤?？陀^上，是由于各地發(fā)展程度不同，開展改革的積極性和進(jìn)展速度也不一致。此外，相關(guān)法律法規(guī)不完善，隊(duì)伍力量不足，基層經(jīng)管體系不健全，經(jīng)費(fèi)不足也是其中的原因。

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農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容

保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的重要基礎(chǔ)。重點(diǎn)是探索界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的具體辦法；建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制；依法保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，落實(shí)好農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)活動的民主管理權(quán)利。

積極發(fā)展農(nóng)民股份合作是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的重要目的。對于土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式。對于經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，探索發(fā)展農(nóng)民股份合作。對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索集體統(tǒng)一運(yùn)營管理的有效機(jī)制，更好地為集體經(jīng)濟(jì)組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。鼓勵(lì)在試點(diǎn)中從實(shí)際出發(fā)，探索發(fā)展股份合作的不同形式和途徑。