高海波

（華東理工大學，廣東 廣州 200237）

一、從粗放式管理到精細化治理的時代背景

改革開放以來，大批新型社會組織和新的社會階層不斷涌現(xiàn)，黨和政府對社會治理也從粗放式管理轉(zhuǎn)變到精細化治理。在新的歷史條件下，黨的十八屆五中全會提出要：“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會精細化治理”，這就意味著中國的社會發(fā)展已經(jīng)邁入了更高的階段，黨和國家領導人也因時轉(zhuǎn)變社會治理方式，向社會精細化治理邁出了堅實的一步。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！倍嗣駥Α懊篮蒙钚枰钡南蛲矁?nèi)含著人民對社會精細化治理的期待，這也就意味著加強社會精細化治理是滿足人民日益增長的美好需要不可或缺的一部分。本文認為要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和人民對“美好生活需要”的向往，就必須結(jié)合具體歷史語境，分析當代中國的社會治理狀況，梳理我國社會治理發(fā)展的歷史脈絡，將多元主體納入社會精細化治理的過程。本文以歷史脈絡為出發(fā)點，分析中國社會精細化治理的困境與難題，提出相應的社會精細化治理的策略。

（一）從粗放式管理到社會治理的首次飛躍

改革開放以來，我們黨和政府在加大社會建設和社會管理的發(fā)展過程中，不斷調(diào)整社會治理政策來適應日益變化的經(jīng)濟建設需要，實現(xiàn)了從粗放式管理到社會治理的首次飛躍。

黨的十四屆三中全會指出政府經(jīng)濟管理部門要在社會管理上下功夫，加強政府經(jīng)濟管理部門的“社會管理職能”，加大社會管理。1999年中共中央和國務院也明確提出要把政府的職能轉(zhuǎn)變到“社會管理”等方面，“把社會可以自我調(diào)節(jié)與管理的職能交給社會中介組織”，因而強調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，著力在加強社會管理和社會服務上“補短板”。黨的十六大報告也將“社會管理”作為政府的四大職能之一；將和諧社會建設納入到現(xiàn)代化建設的總布局。黨的十六屆六中全會中首次指出：“創(chuàng)新社會管理體制，健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，強調(diào)在黨和政府的領導下，不能忽視社會多元主體的作用，要將社會多元主體納入到社會“管理者”體系，切實加強管理體系的基礎性力量。黨的十七大以后，黨和國家正式將社會建設擺在和諧社會建設的突出地位，將社會建設作為和諧社會建設的一部分，并強調(diào)在社會多元主體共同參與下實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化。黨的十八大報告指出：“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的新型社會管理體制”，因此加強社會治理得到了法律的保障，這無疑是質(zhì)的飛躍。隨后在黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次強調(diào)在黨委領導和政府主導下“創(chuàng)新社會治理體制”的重要性，并“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。

從粗放式管理到社會治理的發(fā)展歷程是從頂層設計到社會精細化布局的戰(zhàn)略實施過程，體現(xiàn)出我黨在改革過程中不斷提高社會組織及個人參與社會治理的正反路徑探索的過程。在此基礎上，黨和政府也意識到，光靠黨和政府的力量不能完成社會精細化治理的目標，因此要更加注重激發(fā)基層組織活力、動員基層組織力量、調(diào)動廣大人民的積極性參與到社會精細化治理的過程中，從而實現(xiàn)了從粗放式管理到社會治理的首次飛躍。

（二）從社會治理到社會精細化治理的第二次飛躍

社會治理的主體是政府、民眾和社會組織，要實現(xiàn)社會治理就必須將其置于全社會全方位參與之下。但改革開放以來，黨和政府將經(jīng)濟發(fā)展作為頭等大事，以經(jīng)濟發(fā)展來解決社會主義初級階段的主要矛盾，但也正是在經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)了新的社會問題：即政府作為單一的社會主體處理社會問題，導致政府工作壓力不斷增大以及社會治理成本越來越高，然而社會治理效果卻不理想。

因而“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會精細化治理”便成為歷史與現(xiàn)實擺在黨和人民面前的重要任務，在實現(xiàn)這一任務的過程中，我國也實現(xiàn)了從社會治理到社會精細化治理的第二次飛躍。精細化來源于企業(yè)管理，它要求企業(yè)的每一組織、每一結(jié)構(gòu)、每一環(huán)節(jié)都要以精細化為目標，以接近完美的管理系統(tǒng)進而提高企業(yè)效率。實現(xiàn)政府管理的精細化就是將企業(yè)管理系統(tǒng)的精細化引入到社會管理領域，即在政府主導下發(fā)揮民眾、社會組織等多元主體的主動性和積極性，形成政府與民眾、社會組織的相互補充、相互協(xié)作治理整體，進而在政府、民眾、社會組織能動性被激發(fā)的情況下，以實際社會問題和社會需求為導向，建立高效的現(xiàn)代政府和高效準確的社會問題解決體系，追求治理結(jié)果的精準化為目標的治理模式。當然，人民群眾才是顯現(xiàn)社會精細化治理的主體和終極變量，因此在黨和政府的主導下必須要激發(fā)人民群眾廣泛的參與到社會精細化治理的過程中，因而要高度重視民意，充分尊重社會多元主體的多樣化需求，以精細治理實現(xiàn)現(xiàn)代化建設的客觀要求。

二、從粗放式管理到精細化治理的深層困境

中國工業(yè)化的推進導致大量的人口進入城市，因此，在中國從農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國轉(zhuǎn)變的過程中伴隨著規(guī)模龐大的流動人口，大量的流動人口城市化引發(fā)的公共服務資源緊張等社會問題給我國社會治理帶來了空前的壓力，這是導致從粗放式管理到精細化治理的深層困境之一。其次，以資本內(nèi)在增值為途徑加大基礎建設，為資本權(quán)力勾兌行政權(quán)力，利用資本發(fā)展導致社會貧富差距加大、生態(tài)破壞等問題在社會領域“生動展現(xiàn)”，因而，資本內(nèi)在增殖邏輯所造成的“貧富差距、生態(tài)破環(huán)以及腐敗問題”便成為社會精細化治理的客觀挑戰(zhàn)。最后，“政府——單位制”雙重社會治理模式逐漸瓦解造成社會管理主體單位與個人的關(guān)聯(lián)程度弱化，因此這種雙重社會治理模式很難作為承擔社會精細化治理的主體，從而造成社會精細化治理的主體困境。

（一）社會精細化治理的客觀挑戰(zhàn)

1.大量流動人口導致社會精細化治理步履維艱。從1982年以來，隨著我國改革開放和工業(yè)化程度不斷提高，出現(xiàn)了市場經(jīng)濟以及工業(yè)化帶動國民經(jīng)濟高速發(fā)展的繁榮景象，但同時也產(chǎn)生了大量的流動人口規(guī)模，社會流動人口規(guī)模年均增長率不斷提升，使我國從小規(guī)模流動人口社會轉(zhuǎn)變到大規(guī)模流動人口社會，并且在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及城市中由于大規(guī)模的流動人口也出現(xiàn)了大量的問題。

如圖所示，我國從1987年、1990年、1995年、2000年、2005年到2010年，社會流動人口規(guī)模分別為 1810萬、2135萬、7073萬、10229萬、14735萬和22143萬；流動人口分別增加了325萬、4938萬、3156萬、4506萬、7408萬，并且中國的流動人口規(guī)模還在不斷上升，在中國的歷史上有如此巨大的流動人口也是首次出現(xiàn)，而我國人口流動的基本特征是：從農(nóng)村到城市，從西部到東部，從落后地區(qū)到發(fā)達地區(qū)，從邊緣區(qū)到半邊緣區(qū)及中心區(qū)。因此，社會精細化治理首先要面臨的是：人口流動帶來的農(nóng)村青壯年人力資源不足的問題和流入地公共服務緊張等問題，而在這兩類問題中，流入地所表現(xiàn)出來的矛盾則比流出地的矛盾更加尖銳。

（資料來源：根據(jù)歷次全國人口普查和全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)估算）

大規(guī)模的人口流動給社會精細化治理帶來了不確定性和不穩(wěn)定性，在流動人口中處理好社會精細化治理的重任已經(jīng)是迫在眉睫的重大挑戰(zhàn)。社會精細化治理包括“城市——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——農(nóng)村”三元結(jié)構(gòu)，大量的流動人口在這一“三元結(jié)構(gòu)”中呈現(xiàn)的矛盾是極不相同的：在農(nóng)村，主要表現(xiàn)為青壯年人口流失帶來的留守老人養(yǎng)老和留守兒童教育問題，農(nóng)村在這一問題下極不穩(wěn)定，社會精細化治理在此環(huán)境中極難施行。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，社會流動人口規(guī)模則更為巨大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城市和農(nóng)村之間的緩沖地帶，常住人口甚至還沒有農(nóng)村多，在不穩(wěn)定性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，社會精細化治理也困難重重。在城市，社會流動人口規(guī)模則是最大的并呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢，規(guī)模巨大的流動人口也使城市的精細化治理面臨阻礙，從而滋生“城市病”，如：交通問題、醫(yī)療問題、教育問題以及住房問題等。

大規(guī)模的人口流動造成了傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代觀念之間的沖突，給社會精細化治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。帶有傳統(tǒng)觀念的農(nóng)村人口大量流入城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們的生活方式、行為方式和思維方式都不同于城市文明，因此他們很難融入到城市文明之中，造成農(nóng)村人口處于既不能完全放棄傳統(tǒng)觀念，又不能完全接受現(xiàn)代觀念的尷尬境地。并且來自農(nóng)村的城市人口由于聚居程度、生活習慣、生活方式及文化素養(yǎng)等原因，很難形成表達自己利益訴求的社會組織，同時由于戶籍、工作等原因，導致城市中的農(nóng)民無法有效的參與社區(qū)治理，使他們的現(xiàn)實問題、生活需要及利益訴求很難被精準識別并精準解決。

2.資本內(nèi)在增殖邏輯成為社會精細化治理的阻力。改革開放以來，我國將資本納入到經(jīng)濟體系的過程中經(jīng)歷了有計劃的商品經(jīng)濟階段、市場在資源配置中起基礎性作用的階段及市場在資源配置中起決定性作用的階段。從而中國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟也經(jīng)過了兩次飛躍：即從無要素市場到商品要素市場的飛躍、從商品要素市場到全要素商品市場的飛躍。因此，將人力資源、社會資源及自然資源納入到資本體系日益成為激活我國經(jīng)濟發(fā)展的鑰匙。但利用資本發(fā)展是建立在吸吮“人的自然力”“自然界的自然力”和“社會勞動自然力”之上的，很可能造成“經(jīng)濟危機”“生態(tài)能源危機”和“人的發(fā)展危機”，在此基礎上，社會不穩(wěn)定因素激增；相反社會精細化治理的前提就是社會穩(wěn)定，因此在資本內(nèi)在增值困境無疑成為社會精細化治理的又一挑戰(zhàn)。

從馬克思主義理論告訴我們：在物質(zhì)文明極大豐富及生產(chǎn)力水平高度發(fā)展的情況下，世界各國可以不經(jīng)歷資本主義的卡夫丁峽谷從而建立社會主義國家。但商品經(jīng)濟形態(tài)即利用資本發(fā)展物質(zhì)文明和生產(chǎn)力水平的階段則是不可跨越的，同樣，中國在生產(chǎn)力還不太發(fā)達的情況下，則必須利用資本發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，從而在中國這個階段也是不可跨越的。但利用資本發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟卻帶來了一系列問題，即貧富差距、生態(tài)問題及資本與權(quán)力勾兌帶來的社會腐敗問題。造成貧富差距的原因在于資本積累，即資本家通過盡可能壓低勞動者的收入實現(xiàn)自身財富的增值，造成社會貧富差距不斷拉大。而生態(tài)問題則是在資本內(nèi)在增值的邏輯下資本家為了節(jié)約成本把不經(jīng)處理的廢棄物不斷排放到自然環(huán)境中，無限度的將生態(tài)空間納入到資本增值的體系內(nèi)，近年來全國各地的霧霾就是最好的證明。資本與權(quán)力勾兌為資本積累提供拓展空間所帶來的腐敗行為也是客觀存在的，周永康、郭伯雄、徐才厚、令計劃等貪官相繼落網(wǎng)，據(jù)統(tǒng)計黨的十八大以來，一年處理18.2萬人并且平均每兩天就有一名廳級干部被處分。因此，在以資本發(fā)展帶來的諸多問題構(gòu)成了社會精細化治理所面臨的客觀挑戰(zhàn)。

（二）“政府——單位制”社會治理模式瓦解造成社會精細化治理的主體困境

我國在1952年下半年開始對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)及資本主義工商業(yè)進行改造，并在此基礎上形成了“政府——單位”的社會治理雙重模式，即單位在政府指導下實現(xiàn)對社會的管理，單位直接對個人分配公共資源實現(xiàn)社會治理，并形成政府——單位——個人三級組織架構(gòu)。

中國特色社會主義市場經(jīng)濟不斷繁榮和發(fā)展的關(guān)鍵在于改革開放，但“政府——單位”社會治理模式在改革開放的過程中卻出現(xiàn)了單位的經(jīng)濟職能上升和社會管理職能不斷弱化之間的悖論。從而“政府——單位”雙重社會治理結(jié)構(gòu)逐步瓦解，單位社會治理主體地位降低，以往通過單位實現(xiàn)人們利益平衡的機制無法滿足人民的需求，許多矛盾無法及時解決，不公正因素開始積累。一是新社會組織、社會新經(jīng)濟組織等多元組織單位和流動人口大量涌現(xiàn)，進入非體制內(nèi)工作；二是人口流動速度加快也影響到不同經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展，人口不斷流動，使穩(wěn)定區(qū)域變?yōu)椴环€(wěn)定區(qū)域，從而通過單位與政府的連接的個體越來越少。因此，個人與單位分離，單位制不再是人們實現(xiàn)利益訴求的唯一通道，造成個人的利益訴求不能被及時傳達，網(wǎng)絡等便成為失去單位組織身份的個體向政府表達自己的利益訴求主要渠道。于是，個人通過網(wǎng)絡開始直接面對政府，個人事件極易轉(zhuǎn)變成群體事件，法律事件容易轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍珯?quán)力的事件，因此社會治理壓力倍增。

在此基礎上探索社會精細化治理，通過社會組織、社會團體、基層群眾及黨員共同參與，協(xié)調(diào)各方利益，追求社會精細化治理。但是目前來看，市場經(jīng)濟環(huán)境下政府能力有限，無法解決所有社會問題，仍需要培育出新的社會組織及社會團體。

三、黨建引領社會治理的路徑選擇

隨著經(jīng)濟發(fā)展，雖然新經(jīng)濟組織和新社會組織等多元治理主體不斷產(chǎn)生，但新的社會問題和社會事件也開始不斷涌現(xiàn)，并且社會管理職能和城鄉(xiāng)戶籍制度的管理職能卻被嚴重削弱已成為現(xiàn)實問題。在此基礎上，擴大基層黨建推動社會精細化治理，便成為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化的客觀要求和必然選擇，在此進程中，結(jié)合社會精細化治理面臨的難題和挑戰(zhàn)，以基層黨建創(chuàng)新促進社會多元主體參與的社會治理體系、加強社會基層組織法制建設、引領人才發(fā)展和創(chuàng)造社會精細化治理的文化土壤應是實現(xiàn)社會精細化治理的合理路徑。

（一）以基層黨建創(chuàng)新促進社會多元主體參與的社會治理體系

當今中國市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，政府無法統(tǒng)攬一切事務，這就要求政府在政治引領上起主導作用，構(gòu)建以基層黨建創(chuàng)新為基礎，以基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位和其他各類社會多元主體共同參與的社會治理體系，從而調(diào)動基層多元社會主體的積極性參與到社會精細化治理實踐過程中。以政府主導的社會精細化治理并不一定是給于基層政府工作負擔，而是通過基層黨建來實現(xiàn)。很多地方的基層黨建工作確實起到了理想的效果，因此擴大基層黨組織的張力，引領多元主體參與社會治理，是在政府主導下實現(xiàn)社會精細化治理的有效路徑，而政府主導的多元參與的社會治理體系核心在于轉(zhuǎn)變地方政府職能，注重基層黨建在社會治理中的作用。

其次，構(gòu)建基層黨建體系的主要目的在于：以基層黨建創(chuàng)新促進社會多元主體共同參與的社會治理，切實實現(xiàn)社會多元主體的治理潛能。一是在加強社會精細化治理的過程中，要使政府的調(diào)控職能、社會組織的網(wǎng)絡能力與企事業(yè)單位的主體作用這三個方面彼此補充、相互配合，協(xié)同促進社會發(fā)展。二是解決社會問題、實現(xiàn)社會精細化治理的最終途徑也只有通過人民的生活實踐。因此，在黨和政府主導下要善于發(fā)掘人民的智慧，要鼓勵和重點培育有利于社會精細化治理的社會組織，將其納入到社會精細化治理中來，特別是科技類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類、公益慈善類組織和行業(yè)協(xié)會商會等等。因此，在黨的領導下，在以基層黨建創(chuàng)新促進社會多元主體共同的參與下，進一步實現(xiàn)社會精細化治理。

（二）加強社會基層組織法治建設

黨的十八大以來，我國法制建設更加完善，依法治國理念深入人心，遵紀守法、按法律辦事逐步成為社會的共同準則。在依法治國的境遇下，一切利益沖突的解決都要法律層面的規(guī)范和調(diào)整，加強社會基層組織法制建設就是在政府主導下各方主體參與到社會治理中，充分發(fā)揮法律的規(guī)范作用協(xié)調(diào)各方利益沖突。

社會精細化治理涉及到多方主體和客體協(xié)調(diào)，因此社會精細化治理并不是一種垂直式的線性管理，而是一種非線性網(wǎng)格式管理的活動過程。而政府對非線性網(wǎng)格式社會實現(xiàn)社會精細化治理也就更為復雜，因此，只有加強社會基層法治建設才是社會精細化治理的核心保障。在一定程度上講，加強基層法治建設是推進國家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步，同時也是多元主體參與社會治理新格局和國家從法律層面上做出相應的規(guī)定。因此，加強社會基層法治建設是社會精細化治理的基礎，但很多地方政府制定的標準并不科學，往往從宏觀上把握，不具有操作性。因此，基層組織法制建設應該注重操作性與實效性，精細化治理需要的就是“精而細”的法律法規(guī)，因地制宜合理設置基層法律法規(guī)。在基層政府、社會組織和廣大群眾的多元主導下，加強社會基層組織法治建設，就要求社會基層組織要用法律法規(guī)處理社會問題及社會治理問題，這些社會基層組織具體包括：社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、公益組織團隊、基層社會工作志愿者和義工群體等。

（三）促進社會精細化治理要引領人才發(fā)展

在《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》和《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》中，黨和政府明確要加大社會治理領域人才隊伍建設，完善社會工作人員的管理和培養(yǎng)，健全社會治理領域各類人才的福利待遇。引領人才發(fā)展是實現(xiàn)社會各方面發(fā)展的基礎，同時也是實現(xiàn)社會精細化治理的基礎，因此，加強和促進社會精細化治理的關(guān)鍵還是要落實到引領人才發(fā)展這一點上，要發(fā)揮基層社會組織的主動性、能動性及創(chuàng)造性，就必須要將大批優(yōu)秀人才納入到社會精細化治理體系，不僅包括引領黨內(nèi)人才發(fā)展，還要將黨外及體制外的優(yōu)秀人才引入到社會精細化治理中。在黨內(nèi)，要為黨員人才晉升開辟通道，還要為黨員參與基層社區(qū)服務做好規(guī)劃，要實現(xiàn)社會精細化治理，基層黨員隊伍建設是不可缺少的一環(huán)，因此，要加大基層黨員隊伍建設；在黨外，要將大批優(yōu)秀應屆畢業(yè)研究生、大學生、大中專生，專業(yè)人才及青年工人納入到黨內(nèi)基層組織，引導和鼓勵這些優(yōu)秀人才投入基層黨組織的建設，通過多層次、多門類的繼續(xù)教育與專業(yè)培訓提高各類人才的專業(yè)水準與業(yè)務水平。無論是黨內(nèi)基層組織人才的發(fā)展還是黨外基層組織人才的引進，都必須要把握住“合作”“互動”機制，要著眼于及時化解人民內(nèi)部的沖突，保障群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)社會精細化治理的目標。

（四）創(chuàng)造社會精細化治理的文化土壤

實現(xiàn)社會精細化治理的內(nèi)在要求是社會多元主體自發(fā)和自覺的共同參與，外在要求則是要創(chuàng)造出適宜社會精細化治理的文化土壤與文化環(huán)境。文化從內(nèi)在規(guī)定性上決定了社會精細化治理應遵循的原則、目標以及價值取向，同時，文化環(huán)境也從外在規(guī)定了社會精細化治理的氛圍。那么，打造社會精細化治理的文化土壤不僅需要政府、企業(yè)和市場的參與，還需要基層組織、文化團體及人民群眾的共同參與。文化土壤是社會精細化治理的源頭活水，只有將有利于社會精細化治理的文化氛圍、文化基因和文化血脈牢牢的植入到社會精細化治理中去，才能充分發(fā)揮黨建引領下的基層組織的作用，從而實現(xiàn)社會精細化治理這一目標。創(chuàng)新性的創(chuàng)造社會精細化治理文化，才能使社會治理有創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化為社會精細化治理和創(chuàng)造性的發(fā)展為社會現(xiàn)代化的治理，以社會精細化治理的文化土壤實現(xiàn)人們的思維方式與行為方式、價值判斷與目標追求的改變，從而實現(xiàn)社會精細化治理的目標。

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