陳蘭舟，張振勇

（1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002；2.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 工商管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

近年來隨著房地產(chǎn)行業(yè)高速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)也更加繁榮，但有相當(dāng)一部分城市房價(jià)過高且漲幅過快。房地產(chǎn)行業(yè)的負(fù)面因素已影響到國家的金融安全并嚴(yán)重沖擊了實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2016年7月，中央決策層提出要防范資產(chǎn)泡沫，9月30日起各地陸續(xù)推出限貸、限購、限價(jià)、限售以及定向加息等調(diào)控政策。2016年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，既抑制房地產(chǎn)泡沫、又防止大起大落[1]。長效機(jī)制的建立需要采取多種手段，筆者通過分析房地產(chǎn)泡沫形成的過程及內(nèi)在原因，提出相應(yīng)對策，以期能促使房地產(chǎn)市場走上穩(wěn)定健康發(fā)展的軌道。

一、房價(jià)過快上漲的供給側(cè)成因

造成房價(jià)上漲的因素很多，如整體經(jīng)濟(jì)增長、土地供應(yīng)短缺、貨幣超發(fā)、銀行信貸寬松、投機(jī)資本炒作、房價(jià)上漲心理預(yù)期等。其中，土地供應(yīng)決定了住房的供給，供不應(yīng)求推高房價(jià)，是造成房價(jià)過快上漲的基礎(chǔ)因素。而銀行信貸寬松、投資和投機(jī)資本炒作等影響了住房的投資需求，加劇了供求關(guān)系矛盾，加速了局部城市房價(jià)快速上漲，致使房地產(chǎn)市場泡沫化。

房地產(chǎn)作為中國的支柱產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長和地方政府創(chuàng)收方面有著獨(dú)特作用，為促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展，政府出臺“招拍掛”土地使用權(quán)出讓機(jī)制，拍賣直接推高地價(jià)。同時(shí)，城市更新拆遷循環(huán)、一二線城市政府控制住宅用地的供應(yīng)量使土地供應(yīng)短缺，造成地價(jià)上漲，地價(jià)漲了房價(jià)跟著漲[2]。

（一）地方政府“GDP主義”和“土地財(cái)政”，推動(dòng)房價(jià)上漲

“地方官員不僅要推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時(shí)也關(guān)心城市的GDP和財(cái)稅增長，后者是決定官員晉升的重要指標(biāo)（KPI）。”[3]在這種現(xiàn)狀下，地方政府為追求政績不斷追求GDP的增長，而房地產(chǎn)則以其巨大的收益率被政府視為經(jīng)濟(jì)增長的重要工具。在GDP主義思想的引導(dǎo)下，房地產(chǎn)成為建設(shè)性投資，而不是社會(huì)性投資，其唯一考量是利潤，而非社會(huì)生活的其他方面[4]。

圖2 涉房收入/全國財(cái)政收入

據(jù)統(tǒng)計(jì)，國有土地使用權(quán)出讓收入不斷增長（見圖1），2006年政府的土地出讓金收入僅1650億元，2014年已達(dá)到4.29萬億元，2016年仍有3.75萬億元。而涉及房地產(chǎn)的各種稅收和土地出讓金收入總和在2013年全國財(cái)政收入中占比高達(dá)45%，2016年占比仍保持在30%以上（見圖2）。可見，土地財(cái)政對于中國經(jīng)濟(jì)增長起到了重要作用的同時(shí)，也對房價(jià)不斷上漲起到了推波助瀾的作用[5]。

在利益的驅(qū)使下，地方政府往往不重視住房的社會(huì)功能，而只強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)政收入，形成片面的根深蒂固的“土地財(cái)政”思想。盛松成等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在房價(jià)的構(gòu)成中，政府所得占房價(jià)的六成左右。不少地方政府的財(cái)政收入中土地出讓金所占比例都接近50%，有的城市甚至高達(dá)60%以上[6]。地方政府對土地財(cái)政和房地產(chǎn)的過度依賴，使房價(jià)上升不但得不到有效抑制，而且被不斷推高。

（二）城市土地資源配置不科學(xué)

中央多年前就決定要讓市場在資源配置中起決定性作用，然而，在實(shí)際土地資源配置中并未依照市場需求，導(dǎo)致區(qū)域間土地資源配置失當(dāng)，城市建設(shè)用地占比偏低，建設(shè)用地之中工業(yè)用地和商業(yè)用地占比過大，住宅用地占比過小，形成土地資源配置和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配的現(xiàn)象。政府這種通過假定大城市人口上限并依據(jù)此上限來控制土地供給量的行為，在某種程度上屬于人為控制了土地供給，違反了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，導(dǎo)致房價(jià)不斷上升[7]。

1.區(qū)域間土地資源配置失當(dāng)，人口凈流入城市，土地供應(yīng)明顯不足

有部分官員認(rèn)為全國土地供應(yīng)總量充足，進(jìn)而他們認(rèn)為區(qū)域間土地資源配置與住房價(jià)格并沒有必然的關(guān)系。圖3顯示，基于不同城市的居住用地面積年均增速與房價(jià)累計(jì)漲幅擬合優(yōu)度僅為7%，表明居住用地面積增速與房價(jià)漲幅間的關(guān)系并不緊密。但是我們集中研究部分大城市的土地資源配置，可以發(fā)現(xiàn)其擬合優(yōu)度顯著提升（見圖4），居住用地面積增速與房價(jià)漲幅間存在較明顯負(fù)相關(guān)關(guān)系。因此可以得出結(jié)論，我國的土地供應(yīng)問題并不在于供應(yīng)總量，而在于區(qū)域間配置失當(dāng)[8]。

圖3 33個(gè)城市的居住用地面積增速和房價(jià)漲幅（%）

圖4 人均三產(chǎn)GDP前10的城市的居住用地面積增速和房價(jià)漲幅（%）

由于住房的不可移動(dòng)性，從全國角度探討土地資源的供需沒有意義，應(yīng)從典型城市入手進(jìn)行分析。據(jù)研究機(jī)構(gòu)公布的數(shù)據(jù)，2011年到2016年五年間我國三十五個(gè)主要城市流入人口3700多萬，其中有75%進(jìn)入京津冀、長三角、珠三角的八個(gè)大城市和五個(gè)樞紐城市（見表1）。

表1 2011—2016年主要城市人口凈數(shù)量 （單位：萬人）

人口凈流入決定了建設(shè)用地的需求。住建部、國土資源部對于我國的城市建設(shè)用地一直有著計(jì)劃框架，城市人口數(shù)量和建設(shè)用地面積的關(guān)系應(yīng)為每新增1萬居民，可得到1平方公里的建設(shè)用地。根據(jù)表1數(shù)據(jù)，北京、深圳、上海、廣州和武漢5年間應(yīng)新增建設(shè)用地分別為15430、14410、7220、12930和7460公頃。

表2 2012—2016年北京、上海、深圳計(jì)劃新增建設(shè)用地（單位：公頃）

由表2可以看出，北京市2012—2016年累計(jì)計(jì)劃新增建設(shè)用地12020公頃，并未達(dá)到建設(shè)用地需求標(biāo)準(zhǔn)，且北京存在大量存量建設(shè)用地，實(shí)際落實(shí)建設(shè)用地更是不足。上海5年間累計(jì)計(jì)劃新增建設(shè)用地7850公頃，而實(shí)際上并沒落實(shí)到位。深圳5年間計(jì)劃新增建設(shè)用地2680公頃，遠(yuǎn)沒有達(dá)標(biāo)。數(shù)據(jù)表明，人口凈流入城市的建設(shè)用地供應(yīng)明顯不足。而國家《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》要求：“對超大和特大城市中心城區(qū)原則上不安排新增建設(shè)用地計(jì)劃，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，造成三四線城市不需要土地，卻有大量供應(yīng)，區(qū)域間土地資源配置失當(dāng)。

正如全國房地產(chǎn)商會(huì)聯(lián)盟主席顧云昌所說，反思近兩年的房地產(chǎn)泡沫根源，我們可以看到，在房地產(chǎn)周期、貨幣供應(yīng)量雙重背景下，土地資源錯(cuò)配是其根本原因。在全國660多個(gè)城市中，真正出現(xiàn)泡沫的也就二三十個(gè)城市，這些城市土地供應(yīng)基本上都是供不應(yīng)求[9]。

2.建設(shè)用地結(jié)構(gòu)配置不合理，工業(yè)商業(yè)用地和住宅用地比例失衡

近年來我國主要城市建設(shè)用地供應(yīng)面積呈逐年下降趨勢，土地供應(yīng)明顯不足。而土地供應(yīng)的不合理性不單存在于總量方面，土地結(jié)構(gòu)配置不合理現(xiàn)象更是突出。

國際上大城市的工業(yè)用地占城市建設(shè)用地面積的比例一般都在5%左右，如紐約和東京工業(yè)用地占城市建設(shè)用地面積的比例僅為3.9%和5.1%，而居住用地占城市建設(shè)用地的比例分別為44%和73%。而我國大城市的用地面積與其相比差別很大，我國大城市的工業(yè)用地面積占城市建設(shè)用地面積的比例基本上都超過25%。如北京、廣州和深圳工業(yè)用地面積占城市建設(shè)用地面積的比例分別為22%、32%、36%；而居住用地面積占城市建設(shè)用地面積的比例分別是28%、29%和26%[10]。

這與地方政府從經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入上的考量有關(guān)。由于目前個(gè)人住房沒有房地產(chǎn)稅，地方政府在GDP考核、土地財(cái)政、稅收制度的多重壓力下，會(huì)傾向于將土地供應(yīng)給商業(yè)和工業(yè)而非住宅[11]。政府將更多的土地供給商業(yè)和工業(yè)，不僅可以增加當(dāng)下的土地出讓收入，且有助于帶來長期可持續(xù)的稅收收入。建設(shè)用地結(jié)構(gòu)配置失衡，住宅用地市場長期供不應(yīng)求，必然推動(dòng)房價(jià)上漲。

二、解決房價(jià)過快上漲的供給側(cè)對策

十幾年市場起伏變化表明，我國房地產(chǎn)市場的調(diào)控屢次失靈是因?yàn)楣┣笫Ш馑?，而其?shí)質(zhì)不在于需求側(cè)，而在供給側(cè)。因此，從供給側(cè)調(diào)控有利于從更基礎(chǔ)的層面改善我國房地產(chǎn)市場的運(yùn)行，即從根本上進(jìn)行調(diào)整是構(gòu)建和加快形成促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制的必由之路。可以從以下幾方面進(jìn)行供給側(cè)改革：

（一）加大大型和特大型城市的住房用地供應(yīng)

房價(jià)持續(xù)大幅上漲不是全局性的，而是部分大城市房價(jià)快速上漲，帶動(dòng)“城市圈”內(nèi)少部分三四線城市房價(jià)上漲。因此加大大型和特大型城市的住房用地供應(yīng)是抑制房價(jià)上漲的根本方法。以重慶為例，2017年前，重慶的房價(jià)較低且較為平穩(wěn)，其關(guān)鍵原因就在于土地供給的保障。近年來重慶每年新增的商品房面積在全國一直名列前茅，年平均保持在2000萬平方米左右。且將土地供給與房價(jià)上漲掛鉤，對市場有清晰的土地供給計(jì)劃，此計(jì)劃對市場起到了預(yù)警作用，通過影響預(yù)期，起到了抑制投資投機(jī)性需求的作用。因?yàn)橥顿Y和投機(jī)者不會(huì)去冒著房價(jià)下跌的風(fēng)險(xiǎn)去炒作，市場上漲預(yù)期就不易被激發(fā)。

2017年4月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》，要求各地政府編制并向社會(huì)公布住宅用地五年規(guī)劃和三年計(jì)劃。通知提出了量化要求：土地消化周期在6～12個(gè)月的，要增加供地；6個(gè)月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏。當(dāng)遇到增量土地供應(yīng)空間有限、供需失衡的情況下，則要盤活存量土地，將存量土地資源的潛力充分挖掘并合理利用。

合理配置區(qū)域間土地資源，因城施策，順應(yīng)城市化的發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)人口向大城市集聚的客觀規(guī)律。從供給側(cè)入手調(diào)控，適時(shí)增加對商品房上漲過快的城市的土地供應(yīng)，平衡市場供求關(guān)系，抑制地價(jià)上漲，這具有很好的市場預(yù)期管理效應(yīng)，是抑制房價(jià)大起大落，建立房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制的努力方向之一。

（二）改革土地出讓機(jī)制

在“招拍掛”土地使用權(quán)出讓機(jī)制下，競拍過程執(zhí)行價(jià)高者得的原則。房地產(chǎn)公司為了競得土地，獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，都會(huì)進(jìn)行全力角逐。資金實(shí)力雄厚的大型地產(chǎn)集團(tuán)，特別是一些國有企業(yè)在全國各地紛紛舉牌，加劇土地市場競爭態(tài)勢，各地“地王”頻出。導(dǎo)致土地價(jià)格快速攀升，引發(fā)市場對未來房價(jià)進(jìn)一步上漲的強(qiáng)烈預(yù)期，加劇了恐慌性購房等非理性行為。投資和投機(jī)資本介入，加大房地產(chǎn)泡沫及金融風(fēng)險(xiǎn)。因此控制房價(jià)就應(yīng)考慮改革土地拍賣機(jī)制，使開發(fā)商不再為競得土地不斷舉牌無限抬升土地價(jià)格。

深圳市首創(chuàng)了新型出讓模式——“競?cè)瞬抛》棵娣e”。即當(dāng)競拍過程中土地溢價(jià)超過一定比例時(shí)不再提高價(jià)格，而在其基礎(chǔ)上競配人才住房和保障性住房的面積，這樣加大了地產(chǎn)商開發(fā)成本，降低了商品房的利潤，使開發(fā)商必須更加精細(xì)、冷靜、理性的進(jìn)行競拍，從而對地價(jià)過高且上漲過快的現(xiàn)象起到抑制作用。且項(xiàng)目建成后，競得人須將項(xiàng)目配建的人才住房無償移交給市人才安居集團(tuán)公司，用于解決本市人才住房需求。不僅有利于抑制地價(jià)過快上漲，也有利于人才安居工程的建設(shè)，也促進(jìn)了保障型安居工程的建設(shè)。

改革“招拍掛”土地出讓機(jī)制，地方政府應(yīng)因地制宜，靈活確定土地競價(jià)方式，如“限地價(jià)、競房價(jià)”“限房價(jià)、競地價(jià)”“限地價(jià)、競?cè)瞬抛》棵娣e”“限地價(jià)、競長期自持面積”等，以杜絕再度出現(xiàn)“地王”現(xiàn)象，防止單宗土地總價(jià)或樓面單價(jià)均出現(xiàn)新高，起到糾正房價(jià)預(yù)期看漲的作用。

堅(jiān)定中央“房子是用來住的，不是用來抄的”定位，地方政府應(yīng)改變過去單一追求GDP的思想，不僅要從財(cái)政收入上看土地資源的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，還要從城市長期發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的角度看它的社會(huì)效應(yīng)。即通過改革土地使用權(quán)出讓機(jī)制，凸現(xiàn)土地競拍社會(huì)效應(yīng)，糾正片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度的一貫做法，更加重視民生改善、資源環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)效益。

（三）增加公共租賃住房用地供應(yīng)，扶持住房租賃市場快速發(fā)展

增加公共租賃住房用地供應(yīng)，解決大城市中低收入者的居住需求，能有效緩解房地產(chǎn)市場的供需矛盾。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，新加坡超過80%的人口住在政府建的組屋（類似于中國的經(jīng)濟(jì)適用房）里；德國二戰(zhàn)后建設(shè)的公共租賃住房能夠覆蓋全國人口的37%。我國公共租賃住房仍存在覆蓋率較低、用地供應(yīng)量較小且分布不均衡的現(xiàn)狀，尚未發(fā)揮穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的作用。因此，加大公共租賃住房的社會(huì)覆蓋率極為必要。

應(yīng)建立公共租賃住房建設(shè)保障系統(tǒng)，在財(cái)政支持、土地供應(yīng)上對公共租賃住房發(fā)展予以明確保障。以國企為主體，建立多主體供給、多渠道保障的租賃住房供應(yīng)體系，形成廣泛的公租房社會(huì)覆蓋率，真正做到讓全體人民住有所居。

積極開展在農(nóng)民集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房，加快規(guī)?；沧赓U房的建設(shè)進(jìn)度；允許將商業(yè)用房和工業(yè)用房的存量房按規(guī)定“商改租”或“工改租”，轉(zhuǎn)換土地用途，實(shí)現(xiàn)租賃房源“增量”；在特大城市主城區(qū)，實(shí)施老舊住宅小區(qū)城市更新中的新建房屋除了安置原業(yè)主回遷房屋以外的房屋全部實(shí)行“只租不售”，作為租賃住房。同時(shí)，在充分供應(yīng)租賃住房用地基礎(chǔ)上，土地出讓價(jià)格要執(zhí)行特定優(yōu)惠政策，或?qū)⑼恋刂苯觿潛芙o租賃住房項(xiàng)目，必須強(qiáng)調(diào)其保障型屬性，以免高土地成本推高公租房租價(jià)，把成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，讓租賃房市場發(fā)展受阻。

（四）適當(dāng)提高容積率，降低樓面地價(jià)，抑制房價(jià)上漲

影響樓面地價(jià)的一個(gè)很關(guān)鍵的因素是容積率（FAR），它是衡量建設(shè)用地使用強(qiáng)度的一項(xiàng)重要指標(biāo)。容積率=地上建筑總面積÷規(guī)劃用地面積。住宅小區(qū)容積率越低，樓面地價(jià)越高。

適當(dāng)提高容積率，是提高土地集約化利用程度、減少土地資源浪費(fèi)的有效方法，是降低樓面地價(jià)，抑制房價(jià)上漲的有效途徑。因此，筆者建議：第一，適當(dāng)加大城市中心區(qū)住宅小區(qū)的容積率，建設(shè)適合普通收入家庭剛性需求的住房。結(jié)合這些區(qū)域活動(dòng)人群的勞動(dòng)和生活特點(diǎn)，規(guī)劃容積率較高的小戶型普通商品房、保障性住房或人才性安居房?？芍攸c(diǎn)通過老城區(qū)城市更新、棚戶區(qū)改造工程來實(shí)施；第二，適當(dāng)限制容積率低的住宅建設(shè)項(xiàng)目的審批總量，拉動(dòng)城市總?cè)莘e率提高，降低整體樓面地價(jià)；第三，將容積率低的住宅建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃在城市郊區(qū)、市內(nèi)山區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部及尚未充分開發(fā)的區(qū)域。這樣既能滿足高收入人群對住宅小區(qū)的自然環(huán)境、交通、房屋面積等客觀需求，也能減少占用城市中心區(qū)的土地。通過這些區(qū)域的低容積率高端定位的商品住宅供應(yīng)，不僅能發(fā)揮節(jié)約土地資源的作用，也有利于城市經(jīng)濟(jì)增長及政府財(cái)政收入增收，有利于社會(huì)再分配。

三、結(jié)語

“需求調(diào)控主要側(cè)重于短期，供給調(diào)控則更加側(cè)重中長期。”[6]加快形成促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制，抑制房價(jià)過快上漲，事關(guān)國家金融安全及社會(huì)和諧穩(wěn)定。但土地作為生產(chǎn)要素投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，建造的房子不能完全沒有金融屬性。在我國房地產(chǎn)發(fā)展中，土地作為政府營收的工具在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)還有其必要性。對于長效機(jī)制，需求側(cè)調(diào)控最重要的是房地產(chǎn)稅，供給側(cè)調(diào)控最重要的是土地資源配置[12]。房地產(chǎn)稅中央政府正在設(shè)計(jì)之中，而土地資源配置，仍然要堅(jiān)持“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！逼渲?，“更好發(fā)揮政府作用”就是貫徹十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！?/p>

[1]中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在京舉行 習(xí)近平李克強(qiáng)作重要講話[EB/OL].（2016-12-16）[2017-10-12].http：//www.gov.c n/xinwen/2016-12/16/content_5149018.htm.

[2]黃奇帆：關(guān)于建立房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制的若干思考[EB/OL].（2017-05-29）[2017-10-12].http：//www.guancha.cn/HuangQiFan/2017_05_31_410919_4.shtml.

[3]周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007（7）：37-48.

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