楊建順

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦的職責(zé)整合，重新組建司法部，不再保留國(guó)務(wù)院法制辦，并規(guī)定其主要職責(zé)是“指導(dǎo)行政復(fù)議應(yīng)訴”等改革舉措。司法部這一新職能為行政主體、行政法的法源乃至行政行為、行政復(fù)議管轄和行政訴訟被告等方面的行政法治實(shí)踐和行政法學(xué)理論研究，提出了一系列重大課題。

“行政復(fù)議應(yīng)訴”需要相關(guān)法規(guī)予以確認(rèn)。重新組建司法部涉及原司法部和國(guó)務(wù)院法制辦的職責(zé)整合。因此，原國(guó)務(wù)院法制辦的主要職責(zé)，包括承辦申請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件，指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)的行政復(fù)議工作，等等，都應(yīng)當(dāng)成為新司法部的職責(zé)。可見(jiàn)，這里應(yīng)當(dāng)以《行政復(fù)議法》確認(rèn)“對(duì)行政復(fù)議和應(yīng)訴進(jìn)行指導(dǎo)”的職責(zé)，并以《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等法規(guī)確認(rèn)其具體內(nèi)涵和外延。

申請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件需要法規(guī)確定承辦主體。《行政復(fù)議法》第十四條明確規(guī)定：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！贝饲?，作為國(guó)務(wù)院的辦事機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院法制辦承辦申請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件，指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)的行政復(fù)議工作。重組后的司法部的主要職責(zé)之一是指導(dǎo)行政復(fù)議應(yīng)訴。那么問(wèn)題來(lái)了：即便將“指導(dǎo)行政復(fù)議應(yīng)訴”作廣義解釋?zhuān)斫鉃椤皩?duì)行政復(fù)議和應(yīng)訴進(jìn)行指導(dǎo)”，其與“指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)的行政復(fù)議工作”之間依然存在范圍寬狹之別。重組前及重組后的司法部，其定位都是“國(guó)務(wù)院組成部門(mén)”，是否適合承辦申請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件？在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，司法部既可能是行政復(fù)議的被申請(qǐng)部門(mén)，也可能是承辦申請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件的部門(mén)。因此，需要法規(guī)來(lái)確定承辦主體，應(yīng)當(dāng)在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中予以明確。

以司法部為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議需要法律來(lái)確立機(jī)制。作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的司法部，如何承擔(dān)以其自身為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議職責(zé)，亦需要法律授權(quán)。在現(xiàn)行法制下，其他國(guó)務(wù)院組成部門(mén)也可以成為自己案件的復(fù)議機(jī)關(guān)，為什么司法部就需要法律特別授權(quán)？這是因?yàn)橹匦陆M建的司法部還承擔(dān)了“統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、法律事務(wù)管理和普法宣傳”等職責(zé)，其中涉及合法性審查等問(wèn)題。“任何人不得成為自己案件的法官”，這是程序正義的第一原則，但近現(xiàn)代各國(guó)行政復(fù)議制度的建立和發(fā)展已修正了這一原則。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議“司法”化。應(yīng)當(dāng)以行政復(fù)議自身的價(jià)值追求為依歸，在行政系統(tǒng)內(nèi)部架構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立性的運(yùn)作機(jī)制。在重新組建司法部的背景下，可以考慮建構(gòu)這樣一套制度：以司法部為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議，由在司法部專(zhuān)門(mén)設(shè)立的具有相對(duì)獨(dú)立性的復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管轄，輔以行政復(fù)議委員會(huì)乃至專(zhuān)家證人制度等。簡(jiǎn)言之，法的問(wèn)題歸法，政策的問(wèn)題歸政策，立法政策的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法來(lái)加以落實(shí)。

修改制定相關(guān)法規(guī)是底線保障。在處理改革和法規(guī)依據(jù)的關(guān)系方面，必須將“依據(jù)合法”作為衡量法治政府的最低要求：依據(jù)合法的，付諸實(shí)施；依據(jù)不合法的，修改后再實(shí)施；沒(méi)有依據(jù)的，提供依據(jù)后再實(shí)施；無(wú)法提供依據(jù)的，不付諸實(shí)施。正如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》所指出的：要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。目前看來(lái)，修改《行政復(fù)議法》及相關(guān)法規(guī)，給新司法部履行“指導(dǎo)行政復(fù)議應(yīng)訴”等新職責(zé)提供法律依據(jù)，是一項(xiàng)亟待解決的重要課題。