摘要：人口總量和密度并不是城市病的原因， 人口密度高是更高的城市運(yùn)行能力和城市功能有效運(yùn)行的表現(xiàn)。城市病問(wèn)題的根本在于人口發(fā)展過(guò)程中城市管理和服務(wù)能力的滯后，有效應(yīng)對(duì)城市病關(guān)鍵在于在城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市人口增長(zhǎng)和管理服務(wù)提高之間維持良好協(xié)調(diào)的關(guān)系。我國(guó)城市人口政策一直在人口綜合管控和人口管理服務(wù)政策中搖擺、波動(dòng)。應(yīng)對(duì)城市病的公共政策，歸根結(jié)底應(yīng)以增強(qiáng)人口的管理和服務(wù)為根本。依托對(duì)特大城市去功能化來(lái)進(jìn)行人口綜合管理存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)夯鞘胁?。?duì)高密度特大城市實(shí)現(xiàn)有效治理應(yīng)該基于人口狀況和變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的管理。

關(guān)鍵詞：城市?。桓呙芏瘸鞘?；精細(xì)化管理

中圖分類號(hào)：C912.81文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833（2018）05-0076-07

城市化過(guò)程中的城市病問(wèn)題近年來(lái)得到較多關(guān)注。城市成長(zhǎng)中出現(xiàn)社區(qū)貧困、交通擁擠、住房困難、環(huán)境污染、犯罪增加等公共問(wèn)題，使得城市有機(jī)體的良好運(yùn)行受到損害①。城市病表現(xiàn)出城市人口增長(zhǎng)和城市管理服務(wù)出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)關(guān)系②。在城市成長(zhǎng)過(guò)程中，這種不協(xié)調(diào)和協(xié)調(diào)的關(guān)系是動(dòng)態(tài)變化的，反映出了城市的成長(zhǎng)。在世界不同城市中，有的城市在人口增長(zhǎng)和城市發(fā)展中表現(xiàn)出良好的治理，有些城市則面臨嚴(yán)竣的挑戰(zhàn)，也為城市發(fā)展和治理帶來(lái)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。本文討論以下幾個(gè)問(wèn)題：一是論述城市人口增長(zhǎng)中的城市病問(wèn)題的根本原因和根本出路；二是討論城市政府的人口管理服務(wù)和人口綜合調(diào)控問(wèn)題；三是分析疏解城市功能來(lái)應(yīng)對(duì)城市病存在的風(fēng)險(xiǎn)；最后，分析如何基于人口狀況和變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)高密度城市的精細(xì)化管理以積極應(yīng)對(duì)城市病的挑戰(zhàn)。

城市病的根本原因和根本出路

城市病表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)和城市管理服務(wù)的不協(xié)調(diào)關(guān)系。需要意識(shí)到，人口總量和密度并不是城市病的原因。類似東京和香港等高密度城市治理的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，高密度城市避免城市病、實(shí)現(xiàn)城市有效運(yùn)行是可能的。而且紐約和倫敦等高密度城市仍然在繼續(xù)高密度化。人口集聚和城市人口密度的提高與城市病是沒(méi)有關(guān)系的。交通擁擠的原因主要在于人均道路面積較少和道路路網(wǎng)的不合理陸銘：《大國(guó)大城：當(dāng)代中國(guó)的統(tǒng)一、發(fā)展和平衡》，上海人民出版社2016年版。。城市公共安全實(shí)際上也與人口集聚和人口密度沒(méi)有關(guān)系，而更為主要在于教育程度更低、失業(yè)、青年、社區(qū)設(shè)施的貧困 Tan， Jing， Yuan Ren，“Will Migration Worsen Urban Safety？ Empirical Studies in Shanghai”，Kinder Institute for Urban Research， 5，2015.。實(shí)際上，以上海為例來(lái)看，城市病較為嚴(yán)重地區(qū)的城鄉(xiāng)接合部，其人口密度實(shí)際上是并不高的，人口密度更高的中心城區(qū)恰恰是繁榮繁華和公共服務(wù)水平更高的。因此，真實(shí)的關(guān)系是更高水準(zhǔn)的城市生活吸納人口遷移，從而提高了人口密度，人口密度高實(shí)際上是更高的城市運(yùn)行能力和城市功能有效運(yùn)行的表現(xiàn)。

城市病問(wèn)題的主要原因是在人口發(fā)展過(guò)程中城市管理和服務(wù)能力的滯后。而對(duì)人口的管理和服務(wù)加以限制，不僅不利于解決城市病，甚至?xí)夯@一問(wèn)題。因此，有效應(yīng)對(duì)城市病，關(guān)鍵在于在城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市人口增長(zhǎng)和管理服務(wù)提高之間維持良好協(xié)調(diào)的關(guān)系。 在這種關(guān)系中，如果意識(shí)到城市的目的是為生活在其中的人口提供支持和服務(wù)，那么城市病的根本出路顯然在于不斷提高管理和服務(wù)的能力。技術(shù)應(yīng)用能夠極大地提高城市管理和服務(wù)的能力，技術(shù)進(jìn)步對(duì)城市管理和服務(wù)的提升能力也總是快于人口增長(zhǎng)的速度。

多數(shù)城市（例如上海）的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)也表明，在主要指標(biāo)上，隨著城市人口增長(zhǎng)，人均道路、綠地、住房的服務(wù)供給是在提高的。這也說(shuō)明，很多城市病問(wèn)題的集聚，實(shí)際上并非是人口問(wèn)題，而是公共服務(wù)的資源分配不平等的問(wèn)題。這不僅包括人口群體間的不平等，也包括管理和服務(wù)在空間上的不平等。例如，在郊區(qū)的兒童就學(xué)困難和就醫(yī)困難，不是人口過(guò)多帶來(lái)了服務(wù)需求壓力，實(shí)際上是郊區(qū)在教育、衛(wèi)生等公共財(cái)政開(kāi)支和公共服務(wù)配置上的相對(duì)單薄。在這個(gè)意義上，促進(jìn)城市發(fā)展的平等和城市的正義，是有利于解決城市病的。如果為了解決城市病進(jìn)一步加劇了對(duì)遷移人口和貧困人口的排斥，實(shí)際上進(jìn)一步加劇了城市的不平等，是進(jìn)一步惡化城市病。

人口管理服務(wù)與人口綜合管控的政策波動(dòng)性

城鎮(zhèn)化意味著越來(lái)越多的人口進(jìn)入城市，這帶動(dòng)了大城市尤其是特大城市的人口增長(zhǎng)。應(yīng)對(duì)城市病的挑戰(zhàn)意味著協(xié)調(diào)人口增長(zhǎng)和提升管理服務(wù)的相對(duì)關(guān)系。相對(duì)于根據(jù)人口增長(zhǎng)和需求增強(qiáng)管理服務(wù)能力，城市管理者另一個(gè)自然的想法則是對(duì)人口增長(zhǎng)進(jìn)行綜合管控。如果說(shuō)提升人口管理服務(wù)水平是積極的公共政策，那么人口綜合管控則是一種相對(duì)消極的公共政策。

在協(xié)調(diào)人口增長(zhǎng)和提升管理服務(wù)的公共管理中有兩個(gè)極端。一種極端性的政策是“沒(méi)有市場(chǎng)的政府”：通過(guò)行政化的、直接管控的方式進(jìn)行城市人口公共管理。例如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，通過(guò)遷移證的行政許可，再比如，曾經(jīng)施行的流動(dòng)人口收容遣返制度，或者行政性地拆遷破壞流動(dòng)人口的居住和驅(qū)逐人口，這些行政性管控和行政性強(qiáng)制，是和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用格格不入的。人口行政管控，不僅有違于人口自由遷徙的憲法要求， 而且與服務(wù)于“人的城鎮(zhèn)化”、服務(wù)于“城鎮(zhèn)化中的人”的發(fā)展目標(biāo)背道而馳。遷移是遷移者和遷移者家庭為了提高自身福利的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的。對(duì)于遷移進(jìn)行管控和限制，實(shí)際上也就是限制了遷移者的福利增進(jìn)。 同時(shí)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制下，由于城市人口增長(zhǎng)本身具有內(nèi)在的規(guī)律性， 在一個(gè)充分市場(chǎng)的條件下控制人口的辦法往往被證明是無(wú)效的。實(shí)際經(jīng)驗(yàn)證明，如果忽視市場(chǎng)的規(guī)律性，單純依靠行政性的控制人口的辦法，往往進(jìn)一步逼迫人口進(jìn)入非正規(guī)市場(chǎng)和非正規(guī)居住，因此會(huì)加深城市的分化和割裂。行政性驅(qū)離也往往是將人口從城市的某個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地區(qū)，對(duì)于城市總體來(lái)說(shuō)也沒(méi)有根本改變?nèi)丝跀?shù)量和城市發(fā)展的壓力。但是在這種行政化驅(qū)離過(guò)程中，卻損害了移民社區(qū)的內(nèi)在機(jī)理，損害了遷移者的社會(huì)資本，實(shí)際上破壞了城市的有效運(yùn)行。

協(xié)調(diào)人口增長(zhǎng)和提升管理服務(wù)關(guān)系的另一個(gè)極端是“沒(méi)有政府的市場(chǎng)”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為人的遷移流動(dòng)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中會(huì)實(shí)現(xiàn)自發(fā)有序，忽視了政府責(zé)任和政府公共管理的參與。因此遷移流動(dòng)得不到公共部門(mén)的支持和管理，遷移流動(dòng)人口的住房、教育、保障、就業(yè)等等不被納入公共管理體系。如果流動(dòng)人口的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏公共管理，那么就會(huì)出現(xiàn)“黑攤販”；如果流動(dòng)人口聚居地區(qū)缺乏足夠的公共安全管理，就會(huì)相應(yīng)出現(xiàn)“黑社會(huì)”等自我組織形式；如果流動(dòng)人口住房居住缺乏公共管理，就會(huì)出現(xiàn)違章搭建和棚戶區(qū)等地下住房市場(chǎng)。

應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口增長(zhǎng)，“沒(méi)有政府的市場(chǎng)”和“沒(méi)有市場(chǎng)的政府”都是極端的狀態(tài)，實(shí)際上都不利于城市的有效治理。良好的公共管理需要尊重市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用、利用市場(chǎng)機(jī)制的公共管理，以及通過(guò)加強(qiáng)公共管理和制度建設(shè)來(lái)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行加以保障和規(guī)范。但是，實(shí)際上在城市的人口增長(zhǎng)和人口管理服務(wù)中，政府的公共政策往往陷入這兩個(gè)極端，而在這兩個(gè)極端上分別強(qiáng)化城市病。

如上文如言，應(yīng)對(duì)城市病的挑戰(zhàn)，需要在人口增長(zhǎng)中促進(jìn)良好的城市管理服務(wù)。積極的公共政策是在城市人口增長(zhǎng)中相對(duì)重視對(duì)人口的管理和服務(wù)的側(cè)面，消極的公共政策是通過(guò)綜合措施相對(duì)重視干預(yù)和協(xié)調(diào)人口數(shù)量和分布的綜合管控的側(cè)面。在具體的公共管理實(shí)施中，這種協(xié)調(diào)關(guān)系的平衡點(diǎn)是動(dòng)態(tài)性的。如果我們對(duì)我國(guó)城市人口公共管理開(kāi)展一個(gè)較長(zhǎng)歷史時(shí)期的考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)政府部門(mén)實(shí)際上一直在人口綜合管控和人口管理服務(wù)政策中搖擺、波動(dòng)。

以上海為例，在20世紀(jì)90年代初期曾經(jīng)實(shí)行積極的遷移政策，然后到了90年代后期開(kāi)始提出人口調(diào)控，但實(shí)際證明并沒(méi)有什么作用。2000年代，上海對(duì)城市人口開(kāi)展積極的管理服務(wù)促進(jìn)，特別是2009年開(kāi)始實(shí)施戶籍新政，2012年通過(guò)居住證制度提高了人口管理服務(wù)水平，是一種相對(duì)友好的遷移政策。2014年以后，則開(kāi)始相對(duì)消極的人口綜合管控，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善公共政策、拆除違法建筑、整治群租等綜合措施嚴(yán)格控制人口規(guī)模。這種政策波動(dòng)，可以明顯地通過(guò)歷年的黨代會(huì)報(bào)告、政府工作報(bào)告中對(duì)人口事務(wù)公共管理的政策定位看出來(lái)。

如何理解政府公共政策的波動(dòng)性？相對(duì)消極的人口綜合管控和相對(duì)積極的人口管理服務(wù)，實(shí)際上是根據(jù)城市的人口增長(zhǎng)速度和預(yù)期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和預(yù)期、就業(yè)和失業(yè)狀況、公共財(cái)政能力、本地居民和外來(lái)遷移者的矛盾沖突等具體環(huán)境下的適應(yīng)性調(diào)整。例如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)很好，對(duì)于未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有良好的預(yù)期的情況下，城市企業(yè)部門(mén)會(huì)增加對(duì)于人口的需求，往往會(huì)推動(dòng)更加積極的人口公共管理政策；而當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下降的情況下，失業(yè)壓力隨之上升，可能會(huì)帶來(lái)相對(duì)消極的公共政策。

在相對(duì)積極的人口管理服務(wù)政策下，有可能會(huì)帶動(dòng)人口增長(zhǎng)，改變了城市的人口環(huán)境，對(duì)城市運(yùn)行的其他方面帶來(lái)壓力，這些可能又會(huì)增加消極的人口綜合管控政策的需求。同時(shí)，消極的人口綜合調(diào)控執(zhí)行中可能會(huì)產(chǎn)生出新的社會(huì)問(wèn)題，削弱人口的生活福祉，從而會(huì)轉(zhuǎn)向積極的人口管理服務(wù)。例如對(duì)人口遷移的限制和排斥會(huì)削弱城市的創(chuàng)新性和發(fā)展性，強(qiáng)化城市內(nèi)部的不平等，并導(dǎo)致?lián)p害城市居民的福利， 因此也會(huì)在城市發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力下增加積極的人口管理服務(wù)的作用。需要說(shuō)明的是，公共政策的變化過(guò)程中的很多“理由”客觀上可能未必是城市運(yùn)行問(wèn)題的真實(shí)原因，例如本地人口和外來(lái)人口關(guān)于福利的沖突實(shí)際上不是由于外來(lái)人口數(shù)量，而是由于城市發(fā)展能力的下降任遠(yuǎn)、陳丹、徐楊：《重構(gòu)土客關(guān)系：城市發(fā)展與流動(dòng)人口的社會(huì)融合》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第2期。。但是客觀上民粹主義的力量會(huì)引導(dǎo)相對(duì)消極的公共政策，而更加理性、精英主義的公共管理未必獲得民眾的支持。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，民粹主義和精英主義的反復(fù)博弈也同樣造成了公共政策的調(diào)整和波動(dòng)性。

應(yīng)對(duì)城市病的公共政策，歸根到底應(yīng)以增強(qiáng)人口的管理和服務(wù)為根本。長(zhǎng)期強(qiáng)化消極的人口綜合管控會(huì)削弱城市的發(fā)展性和競(jìng)爭(zhēng)力。而且城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，也在于不斷提高城市的發(fā)展性、提高城市管理和服務(wù)的能力。因此人口的綜合管控至多只能成為具體條件下對(duì)城市病的臨時(shí)應(yīng)對(duì)，是一種行政管理的智慧，是一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的無(wú)奈，而不應(yīng)該成為長(zhǎng)期執(zhí)行的人口管理公共政策。對(duì)城市病的應(yīng)對(duì)來(lái)說(shuō)，根本上應(yīng)適應(yīng)人口增長(zhǎng)而增強(qiáng)管理和服務(wù)的供給、提高人口管理和服務(wù)的效率，以及提高管理和服務(wù)的公平性。

在人口綜合管控和人口管理服務(wù)的公共政策波動(dòng)性中，從長(zhǎng)期而言，城市部門(mén)應(yīng)該不斷增強(qiáng)人口管理和服務(wù)、適應(yīng)人口的集聚和吸納。城市公共管理得以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)城市病的彈性，不斷提高城市品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)良好的城市發(fā)展和治理。

通過(guò)城市“去功能化”來(lái)實(shí)現(xiàn)人口減量并不可取

對(duì)于城市運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理來(lái)說(shuō)，城市功能在市場(chǎng)體系下得到充分發(fā)育和擴(kuò)展從而集聚人口，并在城市發(fā)展過(guò)程中具備了強(qiáng)大的公共服務(wù)能力，可以為城市的有效運(yùn)行和人口福利提供保障。在這個(gè)框架中，解決城市病另外一個(gè)執(zhí)行中的策略是希望通過(guò)城市的去功能化，從而減少城市人口的集聚，通過(guò)產(chǎn)業(yè)疏解和功能疏解帶動(dòng)人口疏解趙弘：《北京大城市病治理與京津冀協(xié)同發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2014年第3期；楊開(kāi)忠：《京津冀大戰(zhàn)略與首都未來(lái)構(gòu)想——調(diào)整疏解北京城市功能的幾個(gè)基本問(wèn)題》，《人民論壇》2015年第2期。。例如現(xiàn)在正在實(shí)施的疏解北京的非首都功能，或者是疏解上海城市的非核心功能，以此來(lái)協(xié)調(diào)人口增長(zhǎng)和人口管理服務(wù)的關(guān)系、緩解城市病，都是本著相類似的思路。但是依托對(duì)于特大城市的“去功能化”來(lái)進(jìn)行人口綜合管控，也存在著一定風(fēng)險(xiǎn)，可能出現(xiàn)一定偏差。

去服務(wù)化

去功能化的第一個(gè)危險(xiǎn)是“去服務(wù)化”。緩解城市病，需要適應(yīng)人口的增長(zhǎng)同時(shí)增強(qiáng)公共服務(wù)能力和管理能力，而將醫(yī)院、大學(xué)、住房等部門(mén)轉(zhuǎn)移到城市之外和其他城市的做法，很有可能是削弱了城市公共服務(wù)能力。其結(jié)果將會(huì)弱化城市的能級(jí)，進(jìn)一步加深城市病，而不是減弱這一問(wèn)題。在這個(gè)意義上來(lái)看，“去服務(wù)化”的對(duì)策對(duì)城市發(fā)展甚至是有害的。

特大城市相對(duì)更高的公共服務(wù)水平構(gòu)成人口集聚的吸引力，特別是特大城市和周邊地區(qū)以及國(guó)內(nèi)其他地區(qū)存在很大的福利落差的情況下，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)能力構(gòu)成了集聚人口的吸納力量。在這種不平衡關(guān)系中，需要的不是通過(guò)降低公共服務(wù)的吸引力從而減少人口集聚，而是要在公共服務(wù)供給相對(duì)不足的地區(qū)增強(qiáng)公共服務(wù)。同時(shí)，面對(duì)日益擴(kuò)大的區(qū)域間的公共服務(wù)差距，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)公共服務(wù)的區(qū)域內(nèi)的平衡，從而減少由于公共服務(wù)發(fā)展不平衡對(duì)人口轉(zhuǎn)移所帶來(lái)的驅(qū)動(dòng)。

只有使特大城市以外的中小城市地區(qū)的公共服務(wù)發(fā)展得更快，才能有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的地區(qū)平衡。因此對(duì)于特大城市來(lái)說(shuō)，需要通過(guò)區(qū)域化的公共服務(wù)平衡和城市群的構(gòu)建來(lái)更好解決城市病。這樣的公共服務(wù)地區(qū)平衡，并不是通過(guò)特大城市的“去服務(wù)化”來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是應(yīng)該在特大城市繼續(xù)加強(qiáng)公共服務(wù)的前提下，促進(jìn)周邊城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)得到更快的提高，如此才能一方面緩解城市病，一方面緩解由于公共服務(wù)不平衡對(duì)人口空間轉(zhuǎn)移的壓力。

功能的內(nèi)生性

作為一個(gè)功能有機(jī)整體，城市功能的建立和發(fā)展具有內(nèi)生性，盲目“去功能”也是去不掉的。城市的功能是其在發(fā)展演化中根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)和資源稟賦自然形成的，因此有些城市是資源型城市，有的城市是科技創(chuàng)新的中心，有的城市是金融中心，有的城市是文化中心。功能是城市自身成長(zhǎng)的客觀結(jié)果。由于比較優(yōu)勢(shì)變化，會(huì)使城市的功能出現(xiàn)一定的變動(dòng)，例如東部地區(qū)勞動(dòng)力成本上升，就會(huì)相應(yīng)減弱其作為制造業(yè)生產(chǎn)中心的比較優(yōu)勢(shì)，而勞動(dòng)力成本相對(duì)更低和交通基礎(chǔ)設(shè)施水平提高提升了中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，這種城市間的功能變化和轉(zhuǎn)型調(diào)整是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和運(yùn)行的內(nèi)生結(jié)果。如果忽視了城市發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，在一個(gè)沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)、沒(méi)有相應(yīng)高質(zhì)量的勞動(dòng)力、沒(méi)有大量中產(chǎn)階級(jí)人口的地區(qū)，憑空地發(fā)展出一個(gè)功能城市是困難的。例如前一段時(shí)間國(guó)家希望在山東打造一個(gè)國(guó)家級(jí)文化中心，從而分流北京的文化中心功能，但實(shí)際上結(jié)果并不理想。

從城市生態(tài)學(xué)的看法，城市的各種功能也是相互支持的，構(gòu)成一個(gè)功能網(wǎng)絡(luò)，某個(gè)方面的功能發(fā)展不足則會(huì)出現(xiàn)功能失調(diào)。不僅核心功能與非核心功能是相互支撐的，而且作為功能整體的功能A與功能B也是相互支撐的。過(guò)于簡(jiǎn)單地“去功能化”可能帶來(lái)功能體系的破壞，并會(huì)帶來(lái)功能失調(diào)的危險(xiǎn)。一個(gè)突出的例子是，假如將人口的居住功能轉(zhuǎn)移到了郊區(qū)和新城，但是城市的工作機(jī)會(huì)仍然集聚在城市中心的空間，加劇的職住分離將會(huì)帶來(lái)更嚴(yán)重的通勤擁擠和效率損失。

功能的擴(kuò)展，而非功能的疏解

城市的管理和服務(wù)能力支撐著城市的功能和運(yùn)行。城市的管理服務(wù)不僅服務(wù)于人口的生活需求，同時(shí)也對(duì)城市的功能性運(yùn)行提供服務(wù)支撐。例如環(huán)保設(shè)施、能源供應(yīng)、道路設(shè)施等等。過(guò)度強(qiáng)調(diào)去功能化，也會(huì)限制城市的公共服務(wù)能力所發(fā)揮的效應(yīng)，實(shí)際上降低了城市公共服務(wù)的服務(wù)效率和服務(wù)效益。

新城建設(shè)往往被作為是城市功能的疏解。實(shí)際上，從空間的角度來(lái)看，城市發(fā)展經(jīng)歷著在城市產(chǎn)業(yè)和城市功能擴(kuò)張過(guò)程中的區(qū)域重構(gòu)，是通過(guò)擴(kuò)大的空間來(lái)容納和重新配置城市功能。新城建設(shè)不是對(duì)中心城市功能的疏解和轉(zhuǎn)移，而是城市功能擴(kuò)展的結(jié)果。通過(guò)擴(kuò)展的空間以及空間運(yùn)行效率的提高，支持城市整體的發(fā)展和功能目標(biāo)，并支持在城市發(fā)展和功能提升過(guò)程中的人口需求。這使得城市從單中心擴(kuò)展至更大的空間范圍，形成多中心城市以及城市群的整體形態(tài)。城市是在功能擴(kuò)展的要求下增加了對(duì)于空間的需求，從而實(shí)現(xiàn)了城市自身的不斷發(fā)展。

總而言之，城市會(huì)因?yàn)楸容^優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)功能的調(diào)整和變化，簡(jiǎn)單地去功能化并不合理。盲目地去功能，由于違背了市場(chǎng)規(guī)律和城市運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理，反而可能破壞城市的功能。對(duì)于超大城市的成長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，建設(shè)周邊地區(qū)的新城是必要的，新城建設(shè)是城市功能強(qiáng)化的結(jié)果，是城市功能擴(kuò)展的結(jié)果，而不能將其作為城市功能的衰退和轉(zhuǎn)移。應(yīng)該通過(guò)新城建設(shè)實(shí)現(xiàn)擴(kuò)展的城市空間，特別是提高城市空間的運(yùn)行效率，來(lái)支持城市的功能性運(yùn)行以應(yīng)對(duì)城市病，而不是通過(guò)去功能化來(lái)應(yīng)對(duì)城市病。也就是說(shuō)，需要用“增量應(yīng)對(duì)”而不是“減量收縮”來(lái)解決城市病。

人口因素與高密度城市的精細(xì)化管理

人口數(shù)量的增長(zhǎng)和人口的高密度并非一定就會(huì)帶來(lái)城市病。從人口的角度看，城市病的本質(zhì)在于人口的快速增長(zhǎng)與城市的管理和服務(wù)能力不足之間的矛盾。因此，對(duì)高密度的超大城市實(shí)現(xiàn)有效治理，需要加強(qiáng)城市公共服務(wù)供給的水平，需要提升城市的管理能力。高密度城市的城市管理和服務(wù)應(yīng)該實(shí)行一種精細(xì)化的管理。

擴(kuò)展人口信息化的能力

人口是城市管理和服務(wù)的基礎(chǔ)，高密度城市的精細(xì)化管理需要切實(shí)認(rèn)識(shí)人口，把握人口狀況和變動(dòng)，基于人口的現(xiàn)實(shí)需求提供多樣性和適應(yīng)性的管理服務(wù)。因此精細(xì)化管理首先要獲得人口數(shù)量結(jié)構(gòu)分布和動(dòng)態(tài)的精細(xì)化信息，基于人口的多樣性提供有針對(duì)性的管理服務(wù)。

城市管理和服務(wù)首先需要做到“心中有數(shù)”，因?yàn)槿丝跀?shù)量是公共服務(wù)配置的基礎(chǔ)。對(duì)人口總量和多樣化的人口狀況的準(zhǔn)確把握，是城市管理和服務(wù)首先需要獲得的資料。例如，上海有著90萬(wàn)的流動(dòng)兒童，有著460萬(wàn)的戶籍老年人口，或者是接近500萬(wàn)的常住老年人口。這些城市的人口學(xué)特征決定了城市管理和服務(wù)的基本任務(wù)。我們可以看到城市郊區(qū)的入學(xué)難，實(shí)際上不是由于人口多造成的，而是由于教育資源的配置和人口數(shù)量相脫節(jié)造成的，這些都說(shuō)明把握好人口數(shù)量的基本信息對(duì)精細(xì)化城市管理的重要性。

在加強(qiáng)城市管理服務(wù)的過(guò)程中，尤其需要重視人口的結(jié)構(gòu)性和人口分布。在兩個(gè)人口數(shù)量接近的社區(qū)，如果一個(gè)老齡化程度較高，而另外一個(gè)少年兒童人口的比重高，這種差別性就會(huì)塑造出社區(qū)的不同特點(diǎn)，所需要的公共設(shè)施配置也完全不同。對(duì)于超大城市來(lái)說(shuō)，由于人口密度的提高帶來(lái)人口的多樣性，不同的人口有著不同的具體需求，這些需求包括從懷孕、生育和圍產(chǎn)期服務(wù)，從0-3歲的托育托幼到學(xué)齡人口的入學(xué)，從成年到老年和死亡整個(gè)人口生命過(guò)程。不同教育程度、不同性別、不同收入的人口的需求也有所不同。有針對(duì)性地把握人口特點(diǎn)，針對(duì)人口的具體需求才能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的管理。

與此同時(shí)，超大城市的人口不斷發(fā)生變動(dòng)。城市中的人口遷移流動(dòng)具有動(dòng)態(tài)性，城市中不斷有人口進(jìn)入和沉淀下來(lái)，并且發(fā)生著多期、動(dòng)態(tài)的家庭型遷移，遷移流動(dòng)人口也逐步地離開(kāi)城市。而在城市不同空間的人的活動(dòng)又有著相當(dāng)?shù)膶?shí)時(shí)性，職業(yè)和居住的分離決定了人口的空間動(dòng)態(tài)，構(gòu)成了城市的脈動(dòng)。城市人口的就業(yè)通勤、休閑娛樂(lè)、生活消費(fèi)和健康服務(wù)等等生活需求，所引發(fā)的空間動(dòng)態(tài)性決定了城市各種公共設(shè)施的規(guī)劃配置和服務(wù)效率。因此，在不同空間范圍內(nèi)針對(duì)人口的基本生活需求決定居民生活圈的社會(huì)服務(wù)配置是必要的，而根據(jù)服務(wù)可及性也有助于配置交通、實(shí)現(xiàn)區(qū)域和更大范圍內(nèi)公共設(shè)施的服務(wù)效率。人口的空間變動(dòng)也內(nèi)生出城市運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，例如在節(jié)慶日夜晚，人口娛樂(lè)性地聚集是一種空間變化的臨時(shí)性動(dòng)態(tài)，而這種人口動(dòng)態(tài)也要求實(shí)施相適應(yīng)的、及時(shí)的城市管理。城市管理如果不能適應(yīng)人口的動(dòng)態(tài)性、不能及時(shí)把握未來(lái)趨勢(shì)和及時(shí)地預(yù)警，就可能對(duì)城市的生活帶來(lái)?yè)p害。對(duì)高密度城市進(jìn)行有效治理，要求及時(shí)把握人口的動(dòng)態(tài)性，及時(shí)判斷由于人口動(dòng)態(tài)性所產(chǎn)生的需求和社會(huì)問(wèn)題，從而提供相應(yīng)的應(yīng)對(duì)。

正是因?yàn)槿丝跀?shù)據(jù)的基礎(chǔ)性意義，不斷擴(kuò)展人口信息化的能力構(gòu)成超大城市精細(xì)化管理的重要基礎(chǔ)。實(shí)有人口信息和實(shí)有住房信息等等數(shù)據(jù)的整合對(duì)于城市的精細(xì)化管理非常必要。實(shí)際上，就人口信息化與城市管理服務(wù)來(lái)說(shuō)，依靠十年一次的大普查或者五年一次的小普查，其數(shù)據(jù)固然相對(duì)準(zhǔn)確（當(dāng)然普查數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確仍然值得評(píng)估），但對(duì)于精細(xì)化的城市管理卻未必足夠。城市人口信息系統(tǒng)需要提高動(dòng)態(tài)性和及時(shí)性，將人口信息系統(tǒng)和相關(guān)公共管理信息系統(tǒng)、社會(huì)信用信息系統(tǒng)、住房系統(tǒng)、交通監(jiān)控信息系統(tǒng)等等匹配、銜接，實(shí)現(xiàn)各種信息系統(tǒng)的信息共享和信息服務(wù)水平的提高，這些對(duì)于城市精細(xì)化管理至關(guān)重要。在人口信息化建設(shè)的過(guò)程中，除了要繼續(xù)發(fā)展政府部門(mén)的登記信息系統(tǒng)的信息服務(wù)能力，使其更加精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化，還要開(kāi)展人口大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，包括加強(qiáng)基于人口大數(shù)據(jù)的人工智能的研發(fā)，從而加強(qiáng)管理和服務(wù)能力。在少子老齡化以及人口結(jié)構(gòu)和空間優(yōu)化過(guò)程中，人口信息化應(yīng)用的擴(kuò)展對(duì)于強(qiáng)化城市管理和服務(wù)的潛力是空前巨大的。這也進(jìn)一步說(shuō)明了技術(shù)在城市治理中的突出作用，技術(shù)進(jìn)步使得高密度城市實(shí)現(xiàn)更高效率的管理和服務(wù)是可能而且可行的文軍、高藝多：《技術(shù)變革與我國(guó)城市治理邏輯的轉(zhuǎn)變及其反思》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。。在人類活動(dòng)的過(guò)程中產(chǎn)生大量數(shù)字化的印跡，這些數(shù)字性的記錄對(duì)于城市管理和服務(wù)能力而言是重要的資源。進(jìn)行基于人口信息化的智慧城市建設(shè)，對(duì)接人口的需求和城市管理，不斷精細(xì)化的城市管理才有可能實(shí)現(xiàn)。

人口對(duì)城市管理服務(wù)的參與

城市實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的關(guān)鍵在于不能將人口僅僅作為管理和服務(wù)的對(duì)象，而是要使其通過(guò)自身的參與，表達(dá)其利益和需求。不同人口群體的多樣性衍生出豐富的需求，難以通過(guò)整齊劃一的基于人口數(shù)量的供給得到解決。實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，需要基于城市人口的主體地位，通過(guò)他們需求的充分展現(xiàn)，通過(guò)他們?cè)诔鞘猩畹某浞终归_(kāi)，從中發(fā)現(xiàn)科學(xué)、系統(tǒng)的管理和服務(wù)的對(duì)策方案。只有讓城市中不同個(gè)體的需求得到充分的表達(dá)，人口因素才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫?。因此，單純從?shù)字上了解到城市中有多少兒童、婦女、老人等等數(shù)據(jù)并不夠，還需要有相應(yīng)機(jī)制使得這些人口群體的利益需求得到表達(dá)，然后將其納入公共政策議程，如此城市的精細(xì)化管理才能實(shí)現(xiàn)。如果城市的公共管理和福利制度排斥了城市中部分人口的話語(yǔ)權(quán)，如果忽略和拒絕了某些人口群體在城市中的具體生活和市民權(quán)利，城市的管理和服務(wù)則難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和有效性，甚至有可能會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楸畴x于人口需求、抑制人口需求的公共政策。

城市管理和服務(wù)的提供者

人的積極參與所匯聚的社會(huì)力量構(gòu)成不斷提升城市管理與服務(wù)的積極力量，從而和政府與市場(chǎng)力量結(jié)合在一起，為城市人口提供必須和必要的服務(wù)。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，城市人口不僅是城市管理和服務(wù)的需求者，同時(shí)是城市管理和服務(wù)的供給力量。突出的例子是城市中的老年人口。我們往往將老年人口作為城市中服務(wù)和撫養(yǎng)的對(duì)象，但是老年人口中的相當(dāng)部分也是有勞動(dòng)能力的人力資源，能夠?yàn)樯鐣?huì)和社區(qū)創(chuàng)造服務(wù)和財(cái)富。城市的財(cái)富創(chuàng)造離不開(kāi)人口的增長(zhǎng)和參與，而人口增長(zhǎng)過(guò)程中所產(chǎn)生的管理和服務(wù)的需要，歸根到底仍然是由人口的參與和貢獻(xiàn)滿足的。人口的經(jīng)濟(jì)參與、社會(huì)服務(wù)和志愿者參與，都是在人口增長(zhǎng)和高密度城市中推動(dòng)了管理和服務(wù)的主動(dòng)力量。人口本身不是城市病的原因，而是城市病的解決方案。

城市人口在管理和服務(wù)領(lǐng)域的就業(yè)和勞動(dòng)力參與以及社會(huì)參與本身使得城市人口成為城市管理和服務(wù)的供給者，并因此促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮。因此，認(rèn)為人口增長(zhǎng)造成管理服務(wù)供給不足的困境實(shí)際上不應(yīng)該存在，因?yàn)槿丝诒旧頌槌鞘胁粩鄤?chuàng)造財(cái)富，還構(gòu)成了不斷提供管理服務(wù)供給的能動(dòng)主體。超大城市、高密度城市的人口增長(zhǎng)，固然構(gòu)成城市管理服務(wù)的需求者，也是推動(dòng)城市管理服務(wù)發(fā)展的供給力量。城市部門(mén)只需要合理分配城市作為增長(zhǎng)機(jī)器所創(chuàng)造的財(cái)富，通過(guò)制度手段引導(dǎo)人口活力，將其轉(zhuǎn)化為管理和服務(wù)的供給，自然能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更豐富和更高效率的管理和服務(wù)供給。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)诔鞘械墓芾砗头?wù)中總是強(qiáng)調(diào)自上而下的政府供給。政府供給需要基于人們的需求，在人口增長(zhǎng)、人口密度增加和人口日益多樣性的城市治理中，政府的直接管控能力總是有限的。精細(xì)化的城市管理需要?jiǎng)訂T人口在城市生活過(guò)程中的參與和貢獻(xiàn)，動(dòng)員各種社會(huì)力量才能提供有針對(duì)性的服務(wù)和更為豐富的服務(wù)，并因此形成政府與社會(huì)力量的協(xié)同治理實(shí)踐和機(jī)制建設(shè)。通過(guò)服務(wù)于人口以及充分發(fā)揮蘊(yùn)藏在人口多樣性中的社會(huì)力量，才能更好地實(shí)現(xiàn)高密度城市的精細(xì)化管理，才能夠在一個(gè)高密度城市中根本上破除城市病。

超大城市在人口增長(zhǎng)過(guò)程中，通過(guò)更密集的、多樣的和包容的管理和服務(wù)體系建設(shè)，才能更好地實(shí)現(xiàn)精密化的城市發(fā)展和治理以及積極應(yīng)對(duì)城市病。城市的高密度化是城市生命力和發(fā)展進(jìn)步的表現(xiàn)，超大城市的人口集聚和高密度性是城市發(fā)展成就的結(jié)果，也構(gòu)成城市建設(shè)的重要人力資源，構(gòu)成城市發(fā)展的動(dòng)力源泉。對(duì)于超大城市的不斷發(fā)展不是要通過(guò)降低人口密度來(lái)加以限制，而是要更加支持高密度城市的發(fā)展和治理，基于人口狀況和變動(dòng)，動(dòng)員人口的參與和人力資源作用的發(fā)揮，通過(guò)精細(xì)化的城市管理和服務(wù)來(lái)塑造出卓越和成功的城市，并促進(jìn)城市中所有成員生活福祉的提高。

（責(zé)任編輯：薛立勇）