徐衛(wèi)東，杜忠連，2

(1.吉林大學(xué) 法學(xué)院，長(zhǎng)春 130012；2.哈爾濱學(xué)院 文法學(xué)院，哈爾濱 150086)

2015年2月4日國(guó)家發(fā)改委通知印發(fā)第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案，將哈爾濱市在內(nèi)的62個(gè)城市(鎮(zhèn))列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。新型城鎮(zhèn)化的過程即農(nóng)民“市民化”的過程，在這一過程中，因進(jìn)城引發(fā)的農(nóng)民宅基地使用權(quán)問題凸顯出來(lái)。這部分群體可以被稱作“新市民”，是指原來(lái)具有農(nóng)村戶口，后來(lái)由于參軍、求學(xué)、打工或經(jīng)商等原因進(jìn)城工作戶口遷移到城市的居民。本文將對(duì)這部分“新市民”的宅基地使用權(quán)的繼承問題進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，針對(duì)所存在的問題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、新型城鎮(zhèn)化過程中宅基地使用權(quán)繼承存在的問題

(一)宅基地使用權(quán)能否繼承立法上存在矛盾

我國(guó)宅基地使用權(quán)繼承的身份性限制較嚴(yán)，進(jìn)城農(nóng)民繼承宅基地使用權(quán)的障礙重重。根據(jù)《中華人民共和國(guó)繼承法》(以下簡(jiǎn)稱《繼承法》)第3條的規(guī)定，①在宅基地之上的農(nóng)村房屋毫無(wú)疑問是允許繼承的。那么，房下之地能否繼承？對(duì)此，《繼承法》第3條第7項(xiàng)做了開放性的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)將宅基地使用權(quán)列為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，既然為獨(dú)立的用益物權(quán)，就應(yīng)該可以繼承。如果單從《繼承法》和《物權(quán)法》的內(nèi)在邏輯來(lái)看，將宅基地使用權(quán)作為遺產(chǎn)并無(wú)不可。《物權(quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定極其簡(jiǎn)單，僅有4個(gè)條文，其中第153條將宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓賦權(quán)給《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定來(lái)規(guī)制。而問題就出在《土地管理法》上。根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”；農(nóng)村宅基地系一項(xiàng)集體所有的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，僅允許分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用。由此，宅基地使用權(quán)的繼承遇到障礙。概言之，根據(jù)《繼承法》和《物權(quán)法》的原理，宅基地使用權(quán)是可以繼承的；而依據(jù)《土地管理法》，宅基地使用權(quán)繼承卻存在問題。

于是房屋之下的土地明顯形成了城鄉(xiāng)二元化分野:城市的有償有期限的建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村的無(wú)償無(wú)期限的宅基地使用權(quán)。農(nóng)村的宅基地使用權(quán)就具有了鮮明的人身依附性和福利性。《繼承法》與《土地管理法》的沖突、《物權(quán)法》的模棱兩可，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中城鎮(zhèn)化后進(jìn)城的“新市民”能否繼承農(nóng)村的宅基地使用權(quán)的法律適用存在障礙，必須加以厘清。為說明問題，根據(jù)繼承人是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、是否與被繼承人共同生活、是否符合宅基地申請(qǐng)條件做以界分，將宅基地使用權(quán)繼承問題進(jìn)行類型化梳理，參見表1。

表1 宅基地使用權(quán)繼承類型化表格

(二)宅基地使用權(quán)繼承存在其他配套制度障礙

首先是集體的福利制度障礙。與城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)純粹的物權(quán)屬性有所不同，宅基地使用權(quán)實(shí)際上具有雙重屬性，即物權(quán)屬性和社會(huì)保障屬性。城鎮(zhèn)的社保體制相對(duì)完善，而農(nóng)村主要靠宅基地和承包地。所以，如果允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織的主體繼承宅基地使用權(quán)，則勢(shì)必影響本集體經(jīng)濟(jì)組織的社保體制。這里面存在兩類權(quán)益的權(quán)衡問題，可參見下圖。

圖 宅基地使用權(quán)繼承利益平衡簡(jiǎn)圖

根據(jù)左圖，宅基地使用權(quán)能否繼承實(shí)際上影響著集體的所有權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員的社保福利。就集體成員而言，每個(gè)農(nóng)戶都涉及繼承問題，因而限制個(gè)別人的宅基地使用權(quán)，勢(shì)必會(huì)影響所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利。而宅基地使用權(quán)的繼承人實(shí)際上僅影響集體經(jīng)濟(jì)組織的所有者權(quán)益。

其次是其他制度障礙。農(nóng)村宅基地往往與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、戶籍、兵役和選舉權(quán)制度息息相關(guān)。如宅基地使用權(quán)繼承后，這些相伴而生的制度下的相應(yīng)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任又如何界定？

(三)集體經(jīng)濟(jì)組織所有人作用嚴(yán)重缺位

從法律制度的應(yīng)然層面上看，農(nóng)村的宅基地上事實(shí)存在雙重權(quán)利:一是集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，二是宅基地使用權(quán)人的使用權(quán)。但從法律運(yùn)行的實(shí)然狀態(tài)看，農(nóng)村的宅基地上存在三重權(quán)利:一是集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，二是宅基地名義上使用權(quán)人的使用權(quán)，三是宅基地的實(shí)際使用人。在宅基地繼承問題上，不涉及所有權(quán)繼承，僅為使用權(quán)繼承。這實(shí)際上是宅基地使用人(繼承人)和集體經(jīng)濟(jì)組織的矛盾。但在現(xiàn)實(shí)生活中，集體經(jīng)濟(jì)組織角色不明，法律上并沒有規(guī)定“集體”是誰(shuí)？是村內(nèi)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體，還是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體[1]？民法總則第99條和第96條雖規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”，“為特別法人”，但卻沒界定農(nóng)村的哪個(gè)組織是這一特別法人。集體經(jīng)濟(jì)組織的法人屬性是民法總則實(shí)施后才予以明確的，其法人治理結(jié)構(gòu)在我國(guó)根本沒有建立，集體組織所有人角色嚴(yán)重缺位。如前圖所示，在包括宅基地使用權(quán)繼承等流轉(zhuǎn)中，利益制衡的雙方，一方(繼承人一方)權(quán)利尷尬，一方(集體經(jīng)濟(jì)組織)角色缺位。匱乏的集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)最終導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成為部分村干部牟利的空殼。如果宅基地使用權(quán)不能繼承，實(shí)際上就成全了某些利用這一缺位的利益群體。

(四)宅基地使用權(quán)退出機(jī)制僵化落后

《物權(quán)法》和《土地管理法》對(duì)宅基地使用權(quán)的退出機(jī)制并沒有明確界定。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民退出宅基地利益的最大化?！靶率忻瘛币蚶^承農(nóng)村房屋而占有宅基地的，不愿或者不能流轉(zhuǎn)其房產(chǎn)，只能“占著”，以免宅基地使用權(quán)旁落，在某種程度上加重了“空心村”問題。2017年《土地管理法修正案》第64條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地?！奔热贿M(jìn)城居住的農(nóng)村村民可以“自愿有償退出宅基地”，根據(jù)民事領(lǐng)域法律適用類推原則，那么宅基地使用權(quán)的繼承人也可以“自愿有償退出宅基地”。有了退出機(jī)制，宅基地繼承等流轉(zhuǎn)問題就可以得到有效解決。

二、“新市民”繼承宅基地的做法

宅基地使用權(quán)問題一直困擾著中國(guó)的城市化進(jìn)程，困擾著打拼進(jìn)城的“農(nóng)二代”。實(shí)踐中解決宅基地使用權(quán)繼承問題有如下三種做法。

(一)保守做法:“新市民”不能繼承宅基地使用權(quán)

絕大多數(shù)地方機(jī)械執(zhí)行法條。根據(jù)《土地管理法》第62條“一戶一宅”的規(guī)定，不符合申請(qǐng)宅基地條件的集體組織成員或非集體組織成員只享有房屋所有權(quán)，其土地使用權(quán)由村級(jí)集體組織收回統(tǒng)一安排使用，只對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行象征性補(bǔ)償。這就排除了表1中第三種和第四種情況下，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員和已有宅基地的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地繼承權(quán)。對(duì)于后者，集體強(qiáng)制收回的做法也引發(fā)村干部和村民之間的矛盾[2]。同時(shí)，有部分基層村干部打著“集體”的旗號(hào)，實(shí)施著侵害村民個(gè)體利益的行為。

(二)突破性做法:允許“新市民”繼承宅基地使用權(quán)

這種做法偏重農(nóng)民及其繼承人利益的保護(hù)，將原本無(wú)償無(wú)期限的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)為有償有期限的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，繼承人在繼承房屋的同時(shí)取得相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)，如海南省。①《海南省土地權(quán)屬確定與爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第23條規(guī)定:“非農(nóng)業(yè)戶口居民原有或者合法繼承的農(nóng)村房屋，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可以依法確定其房屋宅基地的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后不再批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回?！钡?4條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員接受轉(zhuǎn)讓、購(gòu)買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計(jì)面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)，按照有關(guān)規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用的，可以確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。繼承房屋取得的宅基地，可以確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。”這就避免了“繼承房子繼承不了地，而房地又不可分”的尷尬局面。同時(shí)，建設(shè)用地使用權(quán)是以房屋壽命為限的，一旦舊房拆除且新房建設(shè)又未被批準(zhǔn)，集體就可以收回土地使用權(quán)。這種做法比較偏重于農(nóng)民及其繼承人利益的保護(hù)，同時(shí)也兼顧了集體作為所有權(quán)人的利益。雖然這種做法對(duì)現(xiàn)行法突破較大，但比較符合農(nóng)村的實(shí)際需求，也更符合農(nóng)民的感情。

(三)增量做法:以地?fù)Q房

這種做法是一種更具頂層設(shè)計(jì)的通盤考慮，即打通城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，綜合調(diào)配城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)資源。從宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來(lái)看，主要有重慶農(nóng)村土地交易所以“地票”交易為核心的農(nóng)村宅基地置換流轉(zhuǎn)模式、以天津?yàn)榇淼摹罢負(fù)Q房”模式、以建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)為代表的宅基地流轉(zhuǎn)模式、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的土地合作社模式。除此之外，還有宅基地?fù)Q社保、換養(yǎng)老等模式[3]。這些多是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份推行的農(nóng)民集中居住方式改革，政府投入增量資源，力圖以城鎮(zhèn)房產(chǎn)和建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)置換農(nóng)民既有的農(nóng)村房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)，從側(cè)面避開了目前宅基地繼承的法律困境。這種做法在更大的空間范圍內(nèi)調(diào)度社會(huì)資源，極大地推動(dòng)了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，解決了農(nóng)民的居住和社保問題。

(四)法定租賃權(quán)

有學(xué)者提出，可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法定租賃權(quán)來(lái)解決宅基地使用權(quán)繼承問題。宅基地的法定租賃權(quán)是指:由于農(nóng)村村民的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員，而在非集體成員與農(nóng)村集體之間產(chǎn)生對(duì)宅基地的使用關(guān)系，在這種情況下，由法律規(guī)定該非集體成員對(duì)該房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限內(nèi)享有的法定租賃權(quán)。本集體成員推定適用法定租賃權(quán)[4]。有學(xué)者認(rèn)為，房地一體原則并不理所當(dāng)然地適用于所有的土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)的關(guān)系，宅基地使用權(quán)無(wú)法通過繼承方式取得，繼承人因繼承房屋等建筑物所有權(quán)占有、使用宅基地但卻不享有宅基地使用權(quán)。因此，主張以宅基地“法定租賃權(quán)”來(lái)解釋繼承人占有、使用宅基地[5]。

三、宅基地使用權(quán)繼承問題應(yīng)堅(jiān)持的原則

(一)特別保護(hù)農(nóng)民利益原則

中國(guó)的城鎮(zhèn)化勢(shì)必涉及很多人的利益，在權(quán)衡不同利益群體時(shí)，應(yīng)把握城鄉(xiāng)二元的歷史背景，從歷史的視角去考慮問題。這一視角直接決定了解決沖突的立場(chǎng)和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。在尊重現(xiàn)行法的前提下，不拘泥于現(xiàn)行法的束縛。在整個(gè)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民做出了重大貢獻(xiàn)，我們應(yīng)該特別保護(hù)農(nóng)民(含“農(nóng)二代”)這個(gè)群體的利益，并以此作為基本立場(chǎng)來(lái)分析和解決問題。

(二)尊重物權(quán)平等原則

物權(quán)平等并不是說所有的物權(quán)都具有平等性，物權(quán)之間本來(lái)就有效力優(yōu)劣之分。這里的物權(quán)平等是指同一種類型的物權(quán)應(yīng)當(dāng)具有平等性。就同樣負(fù)載人們居住權(quán)利的建設(shè)用地而言:在城市房屋繼承視域下，似乎不存在房屋之下的建設(shè)用地使用權(quán)繼承問題；對(duì)于農(nóng)村的房屋繼承而言，房下的宅基地使用權(quán)繼承就存在障礙。平等原則是民法的基本原則，也是現(xiàn)代法治的基本理念。根據(jù)這一原則，建設(shè)用地使用權(quán)可以繼承，宅基地使用權(quán)亦應(yīng)當(dāng)可以繼承。

(三)從城鄉(xiāng)二元到一元的統(tǒng)籌原則

隨著我國(guó)戶籍制度改革的不斷推進(jìn)、社會(huì)保障體制的不斷完善，我國(guó)正經(jīng)歷從城鄉(xiāng)二元到一元的轉(zhuǎn)變。宅基地使用權(quán)承載的社會(huì)保障功能趨于弱化，宅基地使用權(quán)的身份性趨于弱化，宅基地使用權(quán)繼承將成為常態(tài)。法律也應(yīng)順應(yīng)從城鄉(xiāng)二元到一元的趨勢(shì)，強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，賦予其更完整的物權(quán)權(quán)能。

四、“新市民”宅基地使用權(quán)繼承的對(duì)策建議

對(duì)于以上分析的四種應(yīng)對(duì)“新市民”繼承宅基地使用權(quán)的做法，筆者比較贊同第二種，即應(yīng)當(dāng)允許“新市民”繼承宅基地使用權(quán)，并輔之以相關(guān)配套制度。

(一)應(yīng)當(dāng)允許“新市民”繼承宅基地使用權(quán)

第一，從歷史的維度看，應(yīng)當(dāng)允許“農(nóng)二代”繼承宅基地使用權(quán)。在這樣一個(gè)歷史機(jī)遇期，農(nóng)民獲得了比以往任何一個(gè)時(shí)代都要豐厚的待遇，這種待遇是歷史虧欠農(nóng)民這一群體的。法律法規(guī)應(yīng)該以大的歷史觀為視角，注重農(nóng)民利益的切實(shí)保護(hù)，回應(yīng)中國(guó)農(nóng)民千百年的貢獻(xiàn)。在繼承問題上，城鎮(zhèn)居民可以繼承其父輩的房屋及地下建設(shè)用地使用權(quán)；農(nóng)民子女通過奮斗進(jìn)城后，當(dāng)然也可以繼承其父輩的房屋與地下宅基地使用權(quán)。為說明此問題，筆者以一個(gè)簡(jiǎn)表，將涉及城鄉(xiāng)房地產(chǎn)繼承問題關(guān)乎的繼承范圍、社保、遺產(chǎn)稅等進(jìn)行了梳理，通過定量分析方法進(jìn)行了比較，參見下頁(yè)表2。

第二，從法理上看，法無(wú)明文即自由。如果法律沒有明文禁止繼承，宅基地使用權(quán)就應(yīng)該可以繼承。宅基地使用權(quán)繼承與《土地管理法》也不直接沖突?！锻恋毓芾矸ā分嘘P(guān)于一戶只能申請(qǐng)一處宅基地的規(guī)定，僅是對(duì)農(nóng)村村民初次申請(qǐng)宅基地條件的限制，并非針對(duì)宅基地使用權(quán)的買賣或者繼承等繼受取得的限制[6]。

第三，從物權(quán)法原理來(lái)看，“地隨房走”。鑒于宅基地上房屋的可繼承性和“地隨房走”的物權(quán)法原理，“新市民”繼承宅基地上房屋的，房屋下的宅基地使用權(quán)可以一并繼承和使用。

第四，從正當(dāng)性角度看，繼承是“新市民”利益的當(dāng)然行使方式。民法總則仍將農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)戶作為一個(gè)民事主體，而這個(gè)主體成員進(jìn)城前，很多人在農(nóng)村是有宅基地份額的。因進(jìn)城落戶，其份額由仍在村里的父兄代為行使。部分進(jìn)城的“新市民”與其說是“繼承”，實(shí)際上是自己就原本屬于自己那部分份額進(jìn)行行使。“新市民”繼承宅基地有其法理上的正當(dāng)性。

第五，法定租賃權(quán)的解釋路徑局限明顯。首先，在法定租賃權(quán)的解釋路徑下，新市民取得的仍然是“債權(quán)”，債權(quán)的效力當(dāng)然沒有“宅基地使用權(quán)”物權(quán)效力高。其次，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的租賃權(quán)是建立在土地私有基礎(chǔ)上的，租賃權(quán)的法定出租人和承租人權(quán)利義務(wù)都很明晰，而我國(guó)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織主體長(zhǎng)期缺位；當(dāng)面對(duì)所有權(quán)和公共利益時(shí)，法定承租人的權(quán)利很難得到保護(hù)。最后，法定承租權(quán)理論需要打破的制度障礙過多，有合同法的租賃期限的限制、有繼承法的遺產(chǎn)的范圍的規(guī)定、有物權(quán)法體系關(guān)于宅基地使用權(quán)性質(zhì)的規(guī)定等，對(duì)于法制度體系內(nèi)的自洽性破壞太大。

(二)“新市民”的宅基地使用權(quán)的有償和有期限嘗試

鑒于宅基地使用權(quán)的福利屬性在短期內(nèi)不能消解，為協(xié)調(diào)村集體組織所有人和宅基地使用權(quán)人及其繼承人之間的權(quán)利沖突，應(yīng)找到一個(gè)平衡點(diǎn)，即宅基地使用權(quán)的有期限和有償使用制度。有期限使用，即借鑒海南省的做法，“新市民”如果繼承宅基地使用權(quán)，該宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地使用權(quán)，是有期限的，在這個(gè)期限內(nèi)，免費(fèi)使用；超過這個(gè)期限，如果繼續(xù)使用，需要支付有償使用費(fèi)。但是，有償使用費(fèi)又不宜規(guī)定過高，建議不得高于經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)讓補(bǔ)交的土地出讓金的價(jià)格；期限的界定也應(yīng)當(dāng)以城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)的期限為參考標(biāo)準(zhǔn)。之所以選這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，主要是考慮新市民進(jìn)城后，其宅基地作為安身立命的保障功能減弱或者說不復(fù)存在，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)的期限界定其免費(fèi)使用期限比較公平，也比較好操作。城鎮(zhèn)住宅用地期滿自動(dòng)續(xù)期，同理，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)到期后也應(yīng)自動(dòng)續(xù)期，但應(yīng)當(dāng)有償使用，支付使用費(fèi)。

(三)農(nóng)村集體組織的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)和強(qiáng)制購(gòu)買義務(wù)

在集體建設(shè)用地使用權(quán)期限內(nèi)，“新市民”可以處分宅基地使用權(quán)，既可以轉(zhuǎn)讓給原集體組織成員，也可以轉(zhuǎn)讓給非集體組織成員，還可以轉(zhuǎn)讓給集體組織。有學(xué)者建議建立優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度，集體組織成員在轉(zhuǎn)讓自己房產(chǎn)和宅基地時(shí)，本集體中的其他成員在同等條件下有優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利。實(shí)現(xiàn)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)有兩個(gè)前提條件:一是集體組織成員轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)和屬于自己份額的宅基地；二是一般在同等價(jià)格的情況下，當(dāng)集體組織其他成員放棄優(yōu)先購(gòu)買權(quán)時(shí)，非農(nóng)村集體組織成員方可以購(gòu)買。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)成為一種主流模式，在賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)先回購(gòu)權(quán)。鑒于現(xiàn)在分散居住浪費(fèi)土地資源、集中居住是大勢(shì)所趨，所以筆者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)先回購(gòu)權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)于其他集體組織成員的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。集體回購(gòu)宅基地使用權(quán)后，可以用于新農(nóng)村建設(shè)，減少社會(huì)成本，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因此，可以衍生出如下模式:在同等條件下，集體組織具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，其他集體組織成員具有次級(jí)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。兩種優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使方式不宜過于復(fù)雜，可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行備案登記，并在村委會(huì)進(jìn)行公示即可。太過繁瑣的程序易限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，進(jìn)而侵害宅基地使用權(quán)人的利益。如果沒有購(gòu)買的，集體組織有“托底購(gòu)買”的義務(wù)，具體買回價(jià)格可以出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不宜過高，可借鑒經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)讓補(bǔ)交的出讓金。

(四)相關(guān)配套措施完備

繼續(xù)深化戶籍制度改革，推動(dòng)集體成員權(quán)與戶籍歸屬的脫鉤，明確進(jìn)城的“新市民”可以繼承宅基地使用權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民對(duì)宅基地的合法權(quán)利，讓農(nóng)民放心進(jìn)城。此外，還要注意將新型城鎮(zhèn)化過程中存在的宅基地使用權(quán)相關(guān)問題進(jìn)行整合，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)問題、農(nóng)民就業(yè)保障等社會(huì)問題。

五、結(jié) 論

當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的宅基地使用權(quán)繼承問題不容回避。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民進(jìn)城變?yōu)槭忻?，?yīng)當(dāng)允許其繼承農(nóng)村的宅基地使用權(quán)及其收益。如農(nóng)民無(wú)法繼承農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，將拉大城鄉(xiāng)代際之間的發(fā)展差距，無(wú)法充分體現(xiàn)公平正義；而如果允許宅基地使用權(quán)繼承，實(shí)際影響的主體就是集體經(jīng)濟(jì)組織。在目前集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)并不完善的情況下，剝奪進(jìn)城“新市民”宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)，成全的只是個(gè)別的集體經(jīng)濟(jì)組織“干部”，并不會(huì)惠及“集體成員”。即便隨著集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)完善，通過集體所有權(quán)的行使能夠惠及集體組織成員，在繼承法和物權(quán)法沒有修改的情況下，也不能僅僅通過一個(gè)公法性質(zhì)的《土地管理法》剝奪進(jìn)城農(nóng)民宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)益。當(dāng)然，為協(xié)調(diào)“新市民”的宅基地使用權(quán)繼承權(quán)益和宅基地上負(fù)載的社會(huì)福利功能，繼承的宅基地的使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是有期限和有償?shù)摹?/p>

值得注意的是，國(guó)家已經(jīng)注意到宅基地使用權(quán)繼承等流轉(zhuǎn)問題。2018年1月15日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。在宅基地“三權(quán)分置”的視域下，進(jìn)城農(nóng)民的繼承宅基地之使用權(quán)應(yīng)更具正當(dāng)性和可操作性。

[1] 蔡立東、侯德斌:《論農(nóng)村集體土地所有權(quán)的缺省主體》，《當(dāng)代法學(xué)》2009年第6期，第78-85頁(yè)。

[2] 劉紅梅、段季偉、王克強(qiáng):《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地使用權(quán)繼承研究》，《中國(guó)土地科學(xué)》2014年第2期，第44-52頁(yè)。

[3] 孫秋鵬:《宅基地流轉(zhuǎn)中的主體行為分析——兼論農(nóng)民利益保護(hù)》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2013年第5期，第52-60頁(yè)。

[4] 劉凱湘:《法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想》，《法學(xué)論壇》2010年第1期，第39。

[5] 張建文、李紅玲:《宅基地使用權(quán)繼承取得之否定——宅基地“法定租賃權(quán)”的解釋路徑》，《河北法學(xué)》2016年第12期，第28-39頁(yè)。

[6] 姜紅仁:《關(guān)于宅基地使用權(quán)繼承的法律思考》，《江西社會(huì)科學(xué)》2012年第2期，第155-159頁(yè)。