王西琴，張馨月，陸俊肖

（中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，100872，北京）

黨的十九大明確提出“推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實施國家節(jié)水行動，降低能耗、物耗，實現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接”。這是黨中央首次提出“實施國家節(jié)水行動”，這也標志著節(jié)水成為國家意志和全民行動。

隨著節(jié)水型社會的建設、節(jié)水行動的推廣，我國在節(jié)水和水資源高效利用方面取得了顯著成效，萬元GDP用水量由2011年的129 m3下降到2016年的81 m3，萬元工業(yè)增加值用水量由2011年的78 m3下降到2016年的52.8 m3。然而，今后一段時期用水需求仍將呈現(xiàn)剛性增長，工程性、資源性、水質(zhì)性缺水長期并存，水資源短缺問題將更加突出。因此，進一步增強全社會節(jié)水的主動性、自覺性，減少水資源消耗，提高用水效率，是緩解水資源短缺和用水緊張的必然途徑。針對不同用水部門、不同用水戶、不同區(qū)域的用水特點和節(jié)水潛力，對節(jié)水對象實施精準識別，采用不同的技術(shù)和方式達到精準節(jié)水，瞄準節(jié)水對象，實施精準節(jié)水戰(zhàn)略，是新時期節(jié)水的重要任務。2017年《國務院關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》提出“完善水資源有償使用制度”，根據(jù)水資源的不同特點和情況，健全水資源費差別化征收標準和管理制度，嚴格水資源費征收管理。因此，通過發(fā)揮水價的杠桿作用推進精準節(jié)水具有重要的現(xiàn)實意義。

一、積極穩(wěn)妥提高農(nóng)業(yè)水價，推進農(nóng)業(yè)節(jié)水

2016年中國水資源公報顯示，全國用水總量為6 040.2億m3，其中農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活用水及人工生態(tài)環(huán)境補水分別占 62.4%、21.6%、13.6%、2.4%。盡管農(nóng)業(yè)用水占用水總量的比例由1949年的97.1%下降到2016年的62.4%（見圖1），但仍然是用水大戶。20世紀80年代日本農(nóng)業(yè)用水占比約為40%，美國的占比為30%～40%。相比發(fā)達國家，目前我國農(nóng)業(yè)用水仍然占比較高。我國灌溉水利用系數(shù)從2000年的0.43提高至2016年的0.54,但與發(fā)達國家農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)0.7～0.8相比，還有較大差距。在耕地面積、種植結(jié)構(gòu)保持不變情況下，僅提高灌溉水利用系數(shù),到2030年我國農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力約為731.9億m3，因此，農(nóng)業(yè)有較大節(jié)水空間。

圖1 我國農(nóng)業(yè)用水及其在總用水量中的占比變化趨勢

2016年1月國務院辦公廳《關于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號）指出，農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在，明確要求用10年左右的時間在全國基本完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革，并強調(diào)按照分階段、分地區(qū)、分作物類型等原則穩(wěn)步有序地改革。同年6月發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合印發(fā)《關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見〉的通知》（發(fā)改價格 〔2016〕1143 號），指出推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，對促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高用水效率、優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有十分重要的意義，要求各地充分認識農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要性、緊迫性和艱巨性，切實增強做好改革工作的責任感和使命感，扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是實現(xiàn)“在現(xiàn)有節(jié)水技術(shù)條件下，用最少的水資源實現(xiàn)一定的產(chǎn)量”，從而減少經(jīng)濟社會系統(tǒng)用水總量，實現(xiàn)節(jié)水優(yōu)先目標，緩解生產(chǎn)、生活、生態(tài)等競爭用水的局面，將更多的水資源退還給生態(tài)系統(tǒng)。水價與農(nóng)業(yè)用水的關系研究表明，隨著水價的提高，農(nóng)業(yè)用水量呈現(xiàn)階梯式下降趨勢。如江蘇省灌區(qū)水價格彈性為-0.278，即價格上漲1倍，農(nóng)業(yè)用水量將下降27.8%；黃河流域水價達到成本水價時，灌溉水量將下降24%；華北地區(qū)水價上升到成本價時，水資源需求量將減少25%～50%。黃河流域內(nèi)蒙古河套灌區(qū)多次調(diào)整水價后的用水變化說明，提高水價促使農(nóng)民惜水意識不斷增強，節(jié)水效果顯著。目前，我國北方典型灌區(qū)水價約為0.02～0.20元/m3，雖然近年農(nóng)業(yè)水價進行了不同程度的上調(diào)，但是農(nóng)業(yè)現(xiàn)行水價不足供水成本的50%，不能有效激勵農(nóng)戶采用節(jié)水技術(shù)，不利于節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。對陜西關中地區(qū)灌溉水價的調(diào)研表明，現(xiàn)狀水價執(zhí)行的是2004年制定的水價，七大灌區(qū)水價介于0.17～0.45元/m3之間，大多不足成本水價的30%，分別采用水費占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的13%、占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的10%、占農(nóng)業(yè)收入的11%等3個指標，計算得到七大灌區(qū)的水價分別為0.53～1.24 元/m3、0.23～0.50 元/m3、0.16～0.63元/m3，水價提升空間約為0.16～1.24 元/m3。

當前，我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革的關鍵是厘清水價與需水量之間的定量關系，確定合理的水價范圍。眾多研究表明，水價與需水量之間的關系表現(xiàn)為彈性關系，且呈現(xiàn)“三階段”以及閾值特點：在水價較低階段兩者表現(xiàn)為弱彈性關系，在這一階段即使提高水價對水量的需求變化影響也不大；第二階段兩者表現(xiàn)為較強彈性關系，水價有了較大的價格上漲并達到一定閾值后，水價對水量需求的激勵作用較為明顯，直到達到另一個拐點；第三階段兩者表現(xiàn)為無彈性關系，一般是灌溉水的高效利用階段，即使再提高水價也不會對需水量產(chǎn)生影響，稱之為水價對水量需求作用的無效階段。只有當水價在一定的合理價格區(qū)間內(nèi)，對需水量才有抑制作用，當水價超過某一水平時，水的需求對價格變化變得無反應。當前我國處于農(nóng)業(yè)灌溉水低效利用階段，農(nóng)業(yè)水價尚未達到閾值點，限制了水價對節(jié)水的激勵作用。因此，確定合理的水價閾值及水價范圍成為農(nóng)業(yè)水價綜合改革的關鍵。

然而，農(nóng)業(yè)水價不僅涉及農(nóng)業(yè)用水能否有效利用和分配，同時關系到農(nóng)業(yè)用水戶切身利益，與農(nóng)村社會經(jīng)濟穩(wěn)定、國家糧食安全等有密切聯(lián)系。水價提高可能使農(nóng)戶放棄用水較高的農(nóng)作物，導致種植結(jié)構(gòu)變化，間接帶來從事農(nóng)業(yè)勞動力的減少，從而影響到糧食安全、社會穩(wěn)定和貧困率增加等。因此，農(nóng)業(yè)水價綜合改革應兼顧供水成本、農(nóng)戶收入、種植結(jié)構(gòu)等因素，特別是農(nóng)戶的承受能力。農(nóng)民對上漲后的水價承受能力呈現(xiàn)區(qū)域差異。對陜西關中地區(qū)的調(diào)研結(jié)果表明，洛惠渠、寶雞峽、桃曲坡等3個灌區(qū)對水價上漲的承受能力介于41.2%～70.0%之間,石堡川、羊毛灣、涇惠渠等3個灌區(qū)介于18.0%～26.7%之間，東雷抽黃灌區(qū)介于28.8%～38.8%之間。農(nóng)民對水價上漲的承受能力與種植結(jié)構(gòu)密切相關，如涇惠渠灌區(qū)85%以上的農(nóng)戶種植耗水量較大的小麥和玉米，對于水價上漲的接受比例最高為22%；桃曲坡灌區(qū)種植低耗水蘋果的農(nóng)戶占比為66.7%，農(nóng)戶對水價上漲的接受比例高于50%。因此，農(nóng)業(yè)水價綜合改革的關鍵是農(nóng)民的承受能力，承受能力的大小決定著農(nóng)業(yè)水價綜合改革的力度和進程，這也是改革推進的難點。

圖2 2016年全國各省份年人均用水量與節(jié)約型用水標準比較

圖3 2010—2016年我國城鎮(zhèn)居民水價

二、有區(qū)別地提高生活用水水價，逐步達到節(jié)約型用水標準

按照《中華人民共和國城鎮(zhèn)居民用水量標準》（GB/T 50331—2002），我國城鎮(zhèn)居民年人均生活用水量節(jié)約型為39.77 m3，2016年全國平均人均生活用水量為64.6 m3，高出節(jié)約型水平24.83 m3（見圖 2）。如果我國城市居民達到節(jié)約型用水標準，節(jié)水潛力約197億m3。與節(jié)約型用水標準相比，我國各地用水表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，可以分為2個層次：第一個層次為西藏、廣西、廣東、海南等四?。ㄗ灾螀^(qū)），用水高出全國平均水平，高出節(jié)約型標準50～94.2 m3；第二個層次為北京、安徽、貴州等三?。ㄖ陛犑校?，用水低于全國水平、高于節(jié)約型標準，高出節(jié)約型標準23～26 m3。

從生活用水量的變化趨勢看，占總用水量中的比例由1949年的0.6%增加到2016年的13.6%，呈現(xiàn)出不斷上升趨勢。隨著二胎政策的實施，人口數(shù)量將會持續(xù)增加，同時隨著城市化進程的加快，城市居民數(shù)量也會逐漸增加，且城市居民生活用水量大于農(nóng)村居民生活用水量，未來一段時間內(nèi)我國生活用水量仍將呈現(xiàn)繼續(xù)增加的態(tài)勢。因此，加大生活用水節(jié)約力度，可緩解水資源短缺的局面。

京津冀地區(qū)是我國水資源最為短缺地區(qū)，當前年人均生活用水距節(jié)約型用水標準相差約1.83～32.10 m3。其中北京相差最大，為22.94～32.10 m3。

2010—2016年全國 358個地級市（直轄市）城鎮(zhèn)居民生活水價顯示，城鎮(zhèn)居民生活水價主要集中在1.6～2.8 元/m3（見圖 3），北京、天津、重慶、河北和上海的水價高于平均水平，達到 3～5 元/m3。

全國城鎮(zhèn)居民生活水價近7年來幾乎沒有變化，基本維持在平均2.36元/m3（注：本文未特別說明的水價均為一階水價）。北京市城鎮(zhèn)居民生活水價2010—2013年未調(diào)整，2014年調(diào)整為階梯水價，第一階梯水價由原來的4元/m3調(diào)整為5元/m3。天津市城鎮(zhèn)居民生活水價2010年由3.9元/m3調(diào)整為 4.4元/m3，2012年再次調(diào)整為4.9元/m3，提價幅度均為0.5元/m3。河北省城鎮(zhèn)居民生活水價從2010—2015年年均無較大變化，基本保持在3.1元/m3；河北省水利廳、發(fā)改委聯(lián)合出臺的《河北省水資源消耗總量和強度雙控實施方案(2016—2020年)》提出，要加大水價改革工作力度，2020年年底前，河北省縣級及以上城市將全面實行居民用水階梯水價制度。

目前京津冀地區(qū)生活用水已經(jīng)開始實行階梯水價（見表1）。由表1可知，北京市三個階梯水價均為最高，天津市一、二階梯水價高于石家莊，但是第三階梯水價石家莊高于天津。由此可以看出，通過水價達到節(jié)水的目標在石家莊表現(xiàn)得更為明顯。

三省（直轄市）污水處理費占水價的比例均低于30%，北京市污水處理費分別占一階、二階、三階水價的27.2%、19.4%和15.1%；天津市分別占18.4%、14.5%和11.3%；河北省石家莊市分別占22.0%、16.4%和9.3%，相比北京市和天津市，其第一、二階梯的污水處理費占比介于京津二者之間，但第三階梯的污水處理費低于10%。由此可知，京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)生活水價表現(xiàn)出區(qū)域差異，其中污水處理費隨著階梯水價的提高占比在逐漸下降，尤其是天津市和石家莊市，應逐步提高污水處理費的征收標準。

生活水費支出系數(shù)（R）指水費支出與收入的比值。已有研究表明，當R=1%時，居民一般都能接受，并開始關心用水量；當R=2%時，將引起居民對用水的重視，注意節(jié)約用水；當R=3%時，將對居民用水產(chǎn)生很大的影響。以2016年東、中、西部地區(qū)及北京市、天津市、河北省城鎮(zhèn)居民年人均生活用水量和收入為基準，按照水費支出系數(shù)1%、2%的標準，計算東、中、西部及北京市、天津市、河北省水價，并與現(xiàn)狀水價比較，得出水價的提升空間（見表2）。

按照生活水費支出系數(shù)2%的標準衡量，東、中、西部的水價分別應調(diào)整為12.61 元/m3、10.44 元/m3、9.41 元/m3，提升幅度依次為 9.56元/m3、8.28元/m3和7.19元/m3。北京市、天津市、河北省的水價提升幅度分別為13.13元/m3、12.94 元/m3、8.52 元/m3，北京市提升幅度最大，天津市次之，河北省最低。對北京市居民生活用水戶的水價支付意愿研究表明，26.6%的被調(diào)查戶愿意支付比現(xiàn)行水價高的水價，73.4%的調(diào)查戶不愿意支付比現(xiàn)行水價高的水價。因此，城市生活水價提高需考慮地區(qū)居民收入差距以及支付意愿，循序漸進實施。

表1 北京市、天津市和石家莊市階梯水價與用水量

表2 城鎮(zhèn)居民生活水價提升空間 （單位：元/m3）

三、對農(nóng)業(yè)與生活水價調(diào)整的建議

提高水價是農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要途徑，農(nóng)業(yè)水價調(diào)整是一個系統(tǒng)工程，不僅涉及水資源問題以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)本身，而且還有利于水文循環(huán)和生態(tài)環(huán)境的改善，對于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具有重要意義。我國目前農(nóng)業(yè)水價尚未達到水價與需水量的彈性關系階段，因此，制定合理的水價閾值及范圍是當務之急。然而，農(nóng)業(yè)水價調(diào)整面臨多方面的利益沖突和現(xiàn)實困難，需堅持統(tǒng)籌協(xié)同、循序漸進、因地制宜的原則，在維護好當前農(nóng)村和諧穩(wěn)定大局的同時，積極穩(wěn)妥地貫徹和執(zhí)行農(nóng)業(yè)水價綜合改革。如水費精準補貼等配套政策措施宜采用直接補貼，可讓農(nóng)戶了解真實水價，促進節(jié)水，增加農(nóng)戶收入。其次，制定分地區(qū)、分作物類型的農(nóng)業(yè)水價，糧食作物與經(jīng)濟作物對水價承受能力有較大差異，種植糧食作物為主的地區(qū)水價承受能力明顯低于種植經(jīng)濟作物為主的地區(qū)。因此，實行分類水價，提高補貼精準性，重點補貼種糧農(nóng)戶，確?？傮w不增加種糧農(nóng)戶負擔，以保障農(nóng)民種糧積極性，確保糧食安全。

我國生活用水與節(jié)約型用水標準還有一定的距離，具有較大的節(jié)水潛力，雖然部分地區(qū)生活水價采用三級階梯水價制度，但仍有進一步優(yōu)化的空間,根據(jù)地區(qū)居民收入差異，有區(qū)別、有步驟地提高生活水價，以逐步達到節(jié)水型用水標準，實現(xiàn)節(jié)水目標。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提出了居民生活水費支出應占家庭年收入的3%~5%，世界銀行提出3%作為居民水價的支付意愿。鑒于現(xiàn)狀居民生活水價偏低，城鎮(zhèn)居民年人均生活水費支出占年人均收入的比重普遍低于1%，且距離節(jié)約型用水標準存在著明顯的地區(qū)差異，建議有差別地提高生活水價，對于水價較低而水費支出系數(shù)相對較高的地區(qū)，在適當上調(diào)水價的同時應更加強調(diào)節(jié)約用水，通過分地區(qū)、分步驟提高生活水價，使人均用水逐步達到節(jié)水型用水標準，最終實現(xiàn)生活用水節(jié)水的目標。同時城市生活水價調(diào)整應充分考慮城鎮(zhèn)居民的心理和經(jīng)濟承受能力，協(xié)調(diào)居民生活、社會發(fā)展、水資源保護間的關系，循序漸進推進。

再生水水價的合理制定，能有效促進再生水的利用效率，從而減少新鮮水量使用，達到增容和減排的雙重效用。2016年我國再生水利用量為53.00億m3，《水污染防治行動計劃》（國發(fā) 〔2015〕17號） 中明確規(guī)定：到2020年，缺水城市再生水利用率達到20%以上，京津冀區(qū)域達到30%以上。隨著南水北調(diào)水、再生水等的逐漸增加，京津冀地區(qū)多水源特點十分明顯。2016年河北省地表水、地下水、其他水源占總供水量的比例為71%、26%、3%；天津市地表水、地下水、其他水源占比分別為 70.0%、17.4%、12.6%；北京市各類型水源的占比為地表水7%、地下水45%、再生水26%、南水北調(diào)水22%，表現(xiàn)為地下水占比高、再生水比例和南水北調(diào)水源占比較高。三地水源組成比例具有明顯差異特征。《水利部關于非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的指導意見》（水資源〔2017〕274 號）指出，到 2020 年全國非常規(guī)水源配置量力爭超過100億m3，京津冀地區(qū)超過20億m3，大力鼓勵工業(yè)用水優(yōu)先使用非常規(guī)水源。因此，再生水價、南水北調(diào)水價的合理確定，應成為多水源地區(qū)節(jié)水考慮的內(nèi)容。

季節(jié)性定價是在已有階梯水價的基礎上，引入社會化水資源稀缺指數(shù)，以當前季度的水價為基礎，社會化水資源稀缺程度指數(shù)為標準值，通過下一季度的社會化水資源稀缺程度指數(shù)與標準值之比，以及綜合當前實行的階梯式水價來預測計算得到下一個季度的水價。美國和澳大利亞采用季節(jié)水價,夏季用水量比其他季節(jié)多,供水的邊際成本上升,水價就上升。季節(jié)水價能靈活地反映供求和成本的變化,促使用水戶及時調(diào)整生產(chǎn)和用水量。因此，在水資源短缺地區(qū)可引入季節(jié)性水價，緩解缺水季節(jié)用水部門的競爭局面，促進水資源節(jié)約利用。

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