戚亞梅，石昊飛，郭林宇

(中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)質量標準與檢測技術研究所，北京 100081)

從國際貿(mào)易的實踐來看，食品貿(mào)易特別是與農(nóng)產(chǎn)品相關的質量安全措施更多地體現(xiàn)在衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施(SPS措施)方面。SPS措施在保護動植物健康和消費者安全的同時，也由于國家之間科技、管理等存在的差異引發(fā)了不少國際貿(mào)易摩擦。世界貿(mào)易組織(WTO)的《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(簡稱SPS協(xié)定)規(guī)定設立SPS委員會為成員提供表達關注、解決貿(mào)易摩擦的平臺，鼓勵各成員就所關注的特定衛(wèi)生與植物衛(wèi)生問題或措施進行磋商、談判[1]。在一年三次的SPS委員會會議中，“特別貿(mào)易關注”(STCs)是其中重要的議題。根據(jù)SPS委員會長期以來的特別貿(mào)易關注議題實踐，特別貿(mào)易關注是在多邊框架下解決和推動阻礙農(nóng)產(chǎn)品和食品出口中國際貿(mào)易摩擦的選擇之一[2-3]。以1995—2016年間SPS委員會會議上所提出討論的SPS特別貿(mào)易關注為基礎，本文分析了SPS特別貿(mào)易關注以及農(nóng)產(chǎn)品相關特別貿(mào)易關注的總體情況，重點研究了涉及中國的農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關注的特點，就如何推動中國農(nóng)產(chǎn)品SPS特別貿(mào)易關注的解決提出建議。

1 資料來源

本文研究、分析的資料主要來源于WTO的SPS信息管理系統(tǒng)、WTO歷年SPS特別貿(mào)易關注報告以及相關的SPS例會報道。在對于上述來源的資料和數(shù)據(jù)進行翻譯、整理、歸類后，對農(nóng)產(chǎn)品相關的貿(mào)易關注進行詳細分析。

2 數(shù)據(jù)分析

2.1 SPS特別貿(mào)易關注概況

1995—2016年，在SPS委員會會議上，WTO成員先后提出416項特別貿(mào)易關注[4]。圖1顯示，2002年所提出的關注最多，達43項；此后直至2009年，SPS關注數(shù)量呈波動下降趨勢，自2007年后，波動幅度減小。在416項特別貿(mào)易關注中，有240項關注由發(fā)展中成員提出，發(fā)達成員提出的數(shù)量為238項，而最不發(fā)達成員僅提出5項。在現(xiàn)有關注中，有318項關注得到了發(fā)展中成員的支持，193項得到發(fā)達成員的支持，最不發(fā)達成員對14項關注表達了支持。SPS委員會對特別貿(mào)易關注的報告顯示，222項特別貿(mào)易關注的被關注方為發(fā)展中成員，發(fā)達成員受關注數(shù)量為220項，最不發(fā)達成員為1項。

圖1 1995—2016年WTO成員提出的SPS特別貿(mào)易關注

歷年SPS關注主題可分為食品安全、動物衛(wèi)生、植物衛(wèi)生以及其他問題4類。其中，動物衛(wèi)生和食品安全是成員關注最集中的2個主題，所占關注數(shù)量接近或超過了1/3(圖2)。在416項SPS特別貿(mào)易關注中，有大量關注被WTO成員反復多次提及，其中，25%(104項)的關注至少被提出4次。根據(jù)SPS委員會的報告，自1995年以來，已有146項SPS特別貿(mào)易關注報告解決，32項關注被報告部分解決。

圖2 1995—2016年SPS特別貿(mào)易關注各主題所占比例

2.2 農(nóng)產(chǎn)品相關SPS特別貿(mào)易關注分析

與農(nóng)產(chǎn)品(含飼料)相關的特別貿(mào)易關注是WTO成員關注的重點。1995年至今，這類關注共286項，占SPS特別貿(mào)易關注總量的68.75%。其中，1997—1998年和2001—2005年是成員提出關注較多的時期，而近三年來成員關于農(nóng)產(chǎn)品的關注數(shù)量保持平穩(wěn)(圖3)。這些關注分別由51個WTO成員提出，其中歐盟、美國、阿根廷、中國、巴西是提出關注最多的前5位WTO成員；而被關注的成員有69個，主要集中在歐盟、美國、中國、日本、印度、澳大利亞、印度尼西亞、巴西和墨西哥等成員。不論是提出關注方還是受關注方，歐盟、美國、中國、巴西、印度和墨西哥都是熱點成員，位居前十之列。

對歷年SPS特別貿(mào)易關注涉及具體問題的分析顯示，成員的農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關注的關注點涵蓋動植物健康、食品安全、國際標準、區(qū)域化、透明度、不適當延誤等20多個方面。它們既有針對具體措施類型和產(chǎn)品的關注，也有涉及措施實施過程中的WTO協(xié)定原則執(zhí)行等法規(guī)問題的關注。其中，動物健康和人類健康是最經(jīng)常被提及的2個關注點，相關的特別貿(mào)易關注數(shù)量均在45%以上；食品安全和國際標準/協(xié)調一致性則均占關注總量的30%以上。此外，植物健康、人畜共患病以及風險評估也是關注較多的3個方面，占20%以上(圖4)。與其他關注問題相比，與動物檢疫衛(wèi)生相關的關注內(nèi)容更為多樣，一般可以進一步劃分為口蹄疫(FMD)、瘋牛病(TSEs)、禽流感(AI)和其他動物衛(wèi)生問題，如近年來討論增多的非洲豬瘟、施馬倫貝格病毒等。

根據(jù)SPS委員會2016年的報告，自1995年以來，已有113項與農(nóng)產(chǎn)品相關SPS特別貿(mào)易關注報告解決，部分解決的貿(mào)易關注有26項；此外，有147項關注成員未報告解決狀態(tài)。解決和部分解決的農(nóng)產(chǎn)品SPS特別貿(mào)易關注占SPS特別貿(mào)易關注總量的48.60%，解決情況略好于SPS特別貿(mào)易關注解決的平均水平(43.30%)。

圖3 1995—2016年農(nóng)產(chǎn)品相關SPS特別貿(mào)易關注

圖4 1995—2016年農(nóng)產(chǎn)品相關SPS特別貿(mào)易關注涉及的主要議題

3 與中國相關的SPS特別貿(mào)易關注分析討論

根據(jù)對2001年底中國入世以來農(nóng)產(chǎn)品相關SPS特別貿(mào)易關注的研究分析，有以下幾點發(fā)現(xiàn)：

(1)中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易往來頻繁的地區(qū)恰恰是特別貿(mào)易關注的多發(fā)地區(qū)。2001—2016年，中國向其他WTO成員提出SPS貿(mào)易關注34項，其中涉及農(nóng)產(chǎn)品(含飼料)的有22項，被關注的成員分別為美國、日本、歐盟、澳大利亞、菲律賓、加拿大和巴西。其中，美國、歐盟和日本又是中國關注頻率最高的國家和地區(qū)，共有18項關注是針對上述3個國家和地區(qū)的。在此期間，其他WTO成員也針對中國提出了31項特別貿(mào)易關注，其中涉及農(nóng)產(chǎn)品的有18項，分別由美國、歐盟、阿根廷、巴西等8個成員提出，其中，美歐所提關注占13項。這些成員均為中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的重要伙伴?？梢姡袊鵁o論是作為關注方還是被關注方，其關注涉及的WTO成員具有非常高的重合性，這與中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易往來的實際情況是一致的[5]。

(2)畜禽產(chǎn)品進口限制、水海產(chǎn)品進口管理及農(nóng)獸藥殘留限量要求是中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關注的重點。近年來，受到其他市場基于檢疫衛(wèi)生、人類消費健康等理由而采取措施的影響，中國畜禽產(chǎn)品、水海產(chǎn)品出口受阻較多；此外，歷年各成員通報的SPS措施中，農(nóng)獸藥殘留管理措施占比巨大，農(nóng)獸藥殘留限量要求成為中國農(nóng)產(chǎn)品出口受阻的重要因素[6-8]。中國的這一貿(mào)易現(xiàn)實和關切在SPS農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關注中得到突出體現(xiàn)。自入世以來，中國關于美國對鯰魚管理措施以及海產(chǎn)品進口監(jiān)管計劃、澳大利亞蝦產(chǎn)品進口限制和巴西水產(chǎn)品國際認證等4項關注在SPS委員會被提出了20次。對美國關于含肉、禽肉、蛋產(chǎn)品的食物產(chǎn)品以及歐盟熟制禽肉進品限制等提出4項14次關注。中國對日本就農(nóng)產(chǎn)品相關措施的關注有7項，其中6項是關于日本食品安全法案、肯定列表制度中限量管理的要求，被提出關注17次。顯然，不論從關注的數(shù)量還是頻次來看，畜禽產(chǎn)品進口限制、水海產(chǎn)品進口管理以及農(nóng)獸藥殘留限量要求是中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關注的重點。

(3)為保護消費安全而實施的畜禽產(chǎn)品進口限制管理的科學性及與國際標準的協(xié)調性是其他WTO成員關注中國的重點。在其他WTO成員對中國所提的18項農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關注中，關于中國畜禽產(chǎn)品進口限制措施是關注的焦點；有50%的關注(9項)是針對其提出的，其中又以美歐提出的關注最多，各有4項。在美國所提出的4項關于畜禽產(chǎn)品的關注中，均就中國進口限制措施與國際標準協(xié)調一致性、科學依據(jù)和風險評估方面的問題提出關注。歐盟也在其提出的2項畜禽產(chǎn)品關注中針對措施是否與國際標準協(xié)調一致和風險評估提出關注。顯然，措施的科學性以及與國際標準的協(xié)調性等問題是美歐等其他成員對于中方畜禽產(chǎn)品進口限制措施的重要關切點。

(4)WTO《SPS協(xié)定》的透明度原則是中國SPS措施實施中經(jīng)常被質疑的問題。在對中國提出的18項農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關注中有4項涉及到措施實施的透明度問題，而且提出關注的均為美歐發(fā)達成員?？梢?，中國雖然已大幅度提升履約能力，并在很多方面成為WTO成員的優(yōu)秀示范，但是在SPS管理和措施的通報機制完善方面還有進一步提升的空間。

(5)利用SPS委員會的平臺保持關注問題的熱度對于其解決具有積極作用。一般情況下，貿(mào)易關注的解決途徑主要包括爭端解決機制、雙邊或多邊磋商談判兩類。由于爭端解決在時間、精力和成本上耗費較高，因此，雙邊或多邊磋商談判是更為多見的解決途徑。根據(jù)WTO信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，在中國提出的22項農(nóng)產(chǎn)品特別貿(mào)易關注中，未報告解決狀態(tài)的有12項，報告已解決和部分解決的各為5項，占中國所提農(nóng)產(chǎn)品相關貿(mào)易關注的45.46%，這一比例略低于SPS農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關注解決的平均水平(48.60%)。在報告已解決或部分解決的關注中有50%都曾被至少提出過4次；而在未報告解決狀態(tài)的關注中則有66.67%(8項)只被提出過1次。這從一定程度上反映保持關注的持續(xù)性和熱度對于促進關注的解決具有一定的積極作用。

4 建議

4.1 進一步加強SPS措施實施過程中《SPS協(xié)定》主要原則的貫徹和體現(xiàn)

為了確保各成員在行使其認為適當健康保護水平的主權過程中不會因濫用這些權利而對國際貿(mào)易產(chǎn)生不必要障礙，《SPS協(xié)定》提出了透明度、科學性、等效性等多項主要原則，以規(guī)范各成員的SPS管理和措施。前述其他WTO成員對中國貿(mào)易關注的分析顯示，SPS管理措施的科學性以及實施的透明度是中國被關注的熱點問題。對照《SPS協(xié)定》，入世15年以來，在透明度義務履行方面，國內(nèi)一些相關部門仍未給予足夠的重視，有些也未形成明晰的通報程序[9]。因此，在滿足《SPS協(xié)定》規(guī)定的通報機制完善等方面尚還需要進一步樹立各部門的意識，加強相關知識的普及，盡快理順國內(nèi)SPS管理體系，明晰各方面的職責。此外，在制定實施SPS措施保障國內(nèi)動植物衛(wèi)生和消費安全的同時，還可結合利益相關方的關注點，進一步加強對于措施科學性的解說工作。

4.2 注重綜合分析，充分發(fā)揮多邊合作應對的作用

一項SPS措施的出臺、實施，涉及的不僅有生產(chǎn)經(jīng)營者的利益，往往還包括進口商以及相關上下游產(chǎn)業(yè)多方面的利益，牽涉的WTO成員也往往不只一個，參與方具有多文化的特點[10-11]。在中國提出的已報告解決或部分解決的特別貿(mào)易關注中，就有多項是與其他WTO成員共同提出或是得到其他WTO成員共同支持的。例如，2005年，中國就美國鴨梨進口限制措施造成產(chǎn)品進口的不適當延誤等提出關注。該項關注得到了歐盟的支持，并于2013年報告解決。又如，中國和泰國聯(lián)合對澳大利亞蝦及蝦產(chǎn)品一般進口風險分析以及臨時檢驗措施等措施提出特別貿(mào)易關注，并得到了歐盟、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、斯里蘭卡、越南等成員的廣泛支持。澳大利亞每年大量蝦產(chǎn)品，其中有一半以上來自于進口。新的管理措施牽涉到澳大利亞國內(nèi)外多方面的利益，不僅會對中國、泰國、越南等國的水產(chǎn)品出口企業(yè)的產(chǎn)品出口產(chǎn)生重大影響，同樣，也會對澳大利亞海產(chǎn)品進口協(xié)會、澳大利亞本國的蝦產(chǎn)業(yè)和消費者等相應地產(chǎn)生連鎖影響。新措施公布后，越南漁業(yè)代理商和漁業(yè)管理部門就明確表示不滿，認為新規(guī)定是不合理的，聯(lián)合其他東盟國家利用WTO平臺進行申訴，反對澳大利亞的進口管理措施。該關注在經(jīng)歷眾多WTO成員多次關注后于2013年被報告部分解決?？梢姡瑸榱擞行獙廪r(nóng)產(chǎn)品技術性貿(mào)易措施，需要加強對可能涉及的各方面利益與關系的綜合分析，積極溝通協(xié)調，聯(lián)合具有共同利益的成員一起做出反應，表達觀點和關切，推動SPS措施的有效應對和貿(mào)易關注的解決。

4.3 加強國際標準化工作建設和在國際組織中的話語權

《SPS協(xié)定》明確規(guī)定了有關的國際標準制定組織，即世界動物衛(wèi)生組織(OIE)、國際植保公約組織(IPPC)、食品法典委員會(CAC)。根據(jù)該協(xié)定的規(guī)定以及SPS委員會特別貿(mào)易關注的實踐可以看出，應委員會主席或關注一方的邀請，國際組織可以在磋商中針對關注中涉及的國際標準、指南、建議等技術問題進行相應的介紹、澄清等。因此，雖然它們不能成為特別貿(mào)易關注的提出方、支持方或關注方，也不能對關注問題進行裁決，但是鑒于協(xié)定給予的地位和角色定位，其影響力仍然不可忽視。加強國際標準化活動的參與，提高國際標準化活動的話語權一直是中國國際標準化戰(zhàn)略的一個重點。食品法典(CODEX)是食品安全國際標準化活動的最重要平臺之一。農(nóng)藥殘留限量標準是當前國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中重要的SPS措施。作為CAC重點關注的委員會——國際食品法典農(nóng)藥殘留委員會(CCPR)的主席國，中國積極承擔國際標準制定工作，在農(nóng)藥殘留國際標準制定中的話語權正逐步增強。隨著消費者對于食品安全的關注，特別是近些年國際上食品安全事件頻發(fā)，作為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口大國，考慮到整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和貿(mào)易利益的維護，在國際標準組織工作方面，中國還應進一步加強相關活動，提高影響力。◇

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