引 言

黨的十八大提出要健全權(quán)力運(yùn)作制約和監(jiān)督體系，保障人民知情權(quán)，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。習(xí)近平總書記也提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。那么如何監(jiān)督權(quán)力、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子呢？現(xiàn)有的研究表明，預(yù)算公開透明是人民監(jiān)督政府的重要途徑之一。民眾通過預(yù)算可以監(jiān)督政府、將政府權(quán)力放到人民監(jiān)督的籠子里。為了促進(jìn)政府部門信息公開，國務(wù)院于2008年通過了《政府信息公開條例》，由此極大地推進(jìn)了中國政府的預(yù)算公開進(jìn)程。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度項(xiàng)目組的預(yù)算評(píng)估結(jié)果顯示：我國省級(jí)財(cái)政透明度的平均得分從2009年的21.71分增長到了2016年的42.25分，雖然預(yù)算透明得分總體不高，但是得分一直在上升(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，2016：3)。

自2009年開始，政府致力于政府部門預(yù)算公開，公布預(yù)算信息的部門數(shù)量越來越多，截至2017年全國兩會(huì)期間，119家中央預(yù)算部門中有104家將公布部門預(yù)算。繼中央部門預(yù)算公開后，地方各級(jí)政府也開始公布部門預(yù)算信息。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明項(xiàng)目組的預(yù)算評(píng)估結(jié)果顯示：我國省級(jí)政府部門預(yù)算透明度得分從2010年的1.8分增加到2016年的35.5分。省級(jí)政府部門預(yù)算透明度得分也在逐年增加，但是部門預(yù)算得分在省之間、部門間都有較大差異(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，2016：123-135)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的項(xiàng)目組提出了部門預(yù)算得分在各省間、各部門間存在差異的問題，但是對(duì)于背后的原因較少探討。

現(xiàn)有文獻(xiàn)多集中于從制度因素(曾軍平，2011；鄧淑蓮，2012；梁城城，2015)、經(jīng)濟(jì)因素(辛兵海、張志超，2014；肖鵬、閻川，2013；Deng et al., 2013)來分析我國預(yù)算透明度高低，認(rèn)為是制度規(guī)定的差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異導(dǎo)致了各省間預(yù)算透明度的差異。但針對(duì)省內(nèi)各部門間得分的差異，制度因素和經(jīng)濟(jì)因素就沒辦法提供很好的解釋，這是因?yàn)槭?nèi)各個(gè)部門受到的制度約束和省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度都是一樣的。與此同時(shí)，預(yù)算信息公開受到官員個(gè)人因素的影響，而國際上的文獻(xiàn)也注意到政治因素對(duì)預(yù)算得分差異的影響(Alesina and Perotti,1996; Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio, 2013)，但國內(nèi)分析時(shí)較少涉及這方面。為此，本文將從政治因素——官員政治激勵(lì)與部門權(quán)力異質(zhì)性——來考察各省部門預(yù)算透明度得分之間的差異。

為實(shí)現(xiàn)上述研究目的，本文利用上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度項(xiàng)目組2012年評(píng)估的868個(gè)部門(31省、28個(gè)部門)預(yù)算透明度得分，以官員政治激勵(lì)、部門權(quán)力強(qiáng)弱的視角分析了政治因素對(duì)部門預(yù)算透明得分在省際間、各部門間差異的影響。我們研究發(fā)現(xiàn)：第一，政治激勵(lì)確實(shí)會(huì)對(duì)預(yù)算公開產(chǎn)生影響。當(dāng)官員無法在經(jīng)濟(jì)增長率方面與其他地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，就會(huì)在預(yù)算公開方面進(jìn)行努力，實(shí)現(xiàn)差異化競(jìng)爭(zhēng)，即當(dāng)該地區(qū)上一年的經(jīng)濟(jì)增長率較低，該省的部門預(yù)算透明度得分就會(huì)比較高，公布預(yù)算信息的部門數(shù)也會(huì)隨之增加。經(jīng)濟(jì)增長率每降低1個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)算透明度得分將提高1.779分，約相當(dāng)于現(xiàn)有平均得分將會(huì)提高10個(gè)百分點(diǎn)。從公布預(yù)算信息的部門數(shù)來看，經(jīng)濟(jì)增長率每降低一個(gè)百分點(diǎn)，公布預(yù)算的部門數(shù)將會(huì)增加9個(gè)百分點(diǎn)。第二，權(quán)力較大的部門，為了避免權(quán)力受到約束、靈活支配資金，會(huì)較少公布部門預(yù)算信息，由此導(dǎo)致其部門預(yù)算透明度低。權(quán)力較大部門的預(yù)算信息得分要比權(quán)力較小部門的得分低3分。

本研究的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在如下三點(diǎn)：第一，從政治角度對(duì)預(yù)算透明度得分差異的影響因素進(jìn)行實(shí)證考察。指出預(yù)算透明度得分差異更多的是受到政治因素(官員晉升、部門權(quán)力強(qiáng)弱)的影響。將官員晉升錦標(biāo)賽理論從單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到了預(yù)算信息公開方面，拓展了該理論的應(yīng)用范圍。第二，對(duì)部門預(yù)算透明度得分差異的原因進(jìn)行了解讀。當(dāng)前的研究從制度因素、經(jīng)濟(jì)因素的探討都沒辦法解釋部門之間預(yù)算透明的差異，本文另辟蹊徑從部門權(quán)力強(qiáng)弱的角度進(jìn)行了解釋，權(quán)力大小會(huì)對(duì)部門公布的預(yù)算信息有重要影響，權(quán)力大的部門公布的預(yù)算信息較少，而權(quán)力小的部門公布的預(yù)算信息較多，平均來看，權(quán)力大的部門要比權(quán)力小的部門得分上低3分。第三，本文對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算信息公開提供了路徑?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要是從加強(qiáng)預(yù)算公開立法、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素來提出推進(jìn)預(yù)算公開的政策建議，本文認(rèn)為促進(jìn)預(yù)算公開，一方面是要把預(yù)算公開納入政府人事考核目標(biāo)中來，另一方面要限制部門權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，這樣雙管齊下才有利于政府預(yù)算信息的公開。

文獻(xiàn)梳理及研究假說

良好治理是一個(gè)國家或一個(gè)民族興旺發(fā)達(dá)的必然選擇。公共管理理論和實(shí)踐都表明，政府預(yù)算公開是良好治理的前提條件。為此，學(xué)者開始探討哪些因素會(huì)對(duì)政府預(yù)算公開產(chǎn)生影響，通過詳細(xì)梳理可以將影響政府預(yù)算公開的因素歸結(jié)為如下三類：制度因素(曾軍平，2011；鄧淑蓮，2012；梁城城，2015)、經(jīng)濟(jì)因素(辛兵海、張志超，2014；肖鵬、閻川，2013；Deng et al., 2013)和政治因素(Alesina and Perotti,1996; Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio, 2013)。

首先來看制度因素對(duì)預(yù)算透明度的影響。側(cè)重制度的解釋主要是認(rèn)為現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)會(huì)影響到預(yù)算透明程度的高低。比如現(xiàn)有研究認(rèn)為我國的《保密法》不利于預(yù)算透明度的提升，而2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》(國辦發(fā)〔2010〕5號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》(財(cái)預(yù)〔2010〕31號(hào))雖然規(guī)范了地方政府信息公布的內(nèi)容和方式，卻束縛了地方政府的手腳，導(dǎo)致地方政府不愿意在實(shí)質(zhì)信息上公開更多信息(鄧淑蓮，2012)；而《中華人民共和國政府信息公開條例》雖然有利于財(cái)政透明度的提升，但是由于《條例》主要是通過道德的感召而不是法律的強(qiáng)制來要求部門公布預(yù)算信息，因此所發(fā)揮的作用非常有限(曾軍平，2011)。

其次來看經(jīng)濟(jì)因素對(duì)預(yù)算透明度的影響。側(cè)重經(jīng)濟(jì)因素的解釋主要認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好、政府的財(cái)政收入越依賴民眾繳納的稅收，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，民眾監(jiān)督政府的意識(shí)就會(huì)越高，因此地方的財(cái)政透明度就會(huì)越高(Renzio and Masud, 2011;肖鵬、閻川，2013； Deng et al., 2013)。與此同時(shí)，如果該地方的財(cái)政收入對(duì)自然資源的依賴程度較高，相應(yīng)的其對(duì)民眾稅收的依賴就會(huì)降低，由此造成政府對(duì)民眾的責(zé)任性降低(Brollo et al., 2013)，最終的結(jié)果就是該地方的財(cái)政透明度較低(辛兵海、張志超，2014)。

最后是從政治因素來解釋其對(duì)財(cái)政預(yù)算透明度的影響。政治競(jìng)爭(zhēng)，尤其是在自由公平的選舉、勢(shì)均力敵的政黨之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)更有利于政府預(yù)算透明度的提升(Alesina and Perotti,1996; Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio,2013)。例如Berliner and Erlich(2015)利用墨西哥州級(jí)政府的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)政治競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響預(yù)算公開的進(jìn)程，尤其是不確定自身未來競(jìng)選成功與否政府會(huì)積極推進(jìn)預(yù)算公開，其目的主要是為了限制、約束下任政府。

通過上述文獻(xiàn)梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)針對(duì)預(yù)算透明度影響因素的分析，國外文獻(xiàn)集中從政治角度來分析，很好地解釋了預(yù)算透明度得分高低的差異，而國內(nèi)的文獻(xiàn)主要從制度因素和經(jīng)濟(jì)因素來探討，從政治角度來分析的較少；第二，現(xiàn)有的研究主要是對(duì)各地方的預(yù)算透明度得分差異的分析，忽略了同一個(gè)地區(qū)不同部門間的預(yù)算透明度的差異。針對(duì)上述不足，本文從政治角度切入分析我國各省之間以及各個(gè)部門間的預(yù)算透明度得分的差異。

政府預(yù)算不僅僅是錢的問題，更是政治權(quán)力角逐的問題(Wildavsky,1992)，國外的研究也都發(fā)現(xiàn)政治官僚會(huì)為了實(shí)現(xiàn)政治上的利益而提升政府部門的預(yù)算透明度(Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio, 2013; Berliner and Erlich, 2015)。而在我國，政治晉升激勵(lì)同樣是政府官員努力工作的動(dòng)力根源，而據(jù)此形成的官員晉升錦標(biāo)賽理論也成為解釋政府官員行為和我國經(jīng)濟(jì)增長的主流理論范式(周黎安，2004；2007)，該理論認(rèn)為：中央政府依據(jù)一些客觀指標(biāo)(比如經(jīng)濟(jì)增長率、財(cái)政收入、外資流入量等)對(duì)地方政府官員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，地方官員為了實(shí)現(xiàn)政治晉升就會(huì)按照中央的考核來努力工作，正是充分的調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性才出現(xiàn)了我國持續(xù)的經(jīng)濟(jì)高速增長。

從2002年十六大提出小康社會(huì)到2004年十六屆三中全會(huì)提出以和諧社會(huì)為指導(dǎo)，中央考核地方的指標(biāo)越來越多元化，現(xiàn)有研究也發(fā)現(xiàn)地方官員之間開始在多個(gè)層面開展競(jìng)爭(zhēng)以謀求政治晉升，尤其是一旦地方在經(jīng)濟(jì)增長方面處于劣勢(shì)時(shí)就會(huì)采取差異化競(jìng)爭(zhēng)的策略謀求在其他方面做出突破，借此來吸引中央政府的注意力，比如經(jīng)濟(jì)增長率低的地方在社會(huì)保障方面更加努力(唐睿、劉紅芹，2012)，以此來吸引中央政府的關(guān)注，爭(zhēng)取晉升機(jī)會(huì)。而從2008年開始，地方政府又多了一個(gè)可以突破的方面，那就是政府預(yù)算公開，其原因在于：2008年國務(wù)院頒布《政府信息公開條例》正式開啟了中國政府信息公開的大幕，隨后的幾年里，中央政府不斷出臺(tái)推進(jìn)政府信息公開的政策、指導(dǎo)意見和工作安排，包括《關(guān)于進(jìn)一步做好財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》《2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排》和《2013年政府信息公開重點(diǎn)工作安排》等。顯然，政府信息公開已成為我國政府工作的要點(diǎn)以及各級(jí)政府為之奮斗的目標(biāo)。隨著政府信息公開受到越來越大的公眾壓力以及中央政府的決心在不斷增強(qiáng)，地方政府對(duì)此的選擇就更為明確。于是，那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢的省份就在政府信息公開方面積極進(jìn)行探索和嘗試，由此在預(yù)算信息公開方面的表現(xiàn)就會(huì)越好，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是公布較多的預(yù)算信息，另一方面則是要求轄區(qū)內(nèi)更多的部門公布預(yù)算信息。

由此得出假說1：政府預(yù)算透明度的高低、公布預(yù)算信息的部門數(shù)均與該省上一年的GDP增長率呈反向關(guān)系。

部門是政府最重要的組成部分，但各部門間并非鐵板一塊，而是各部門都會(huì)考慮自身利益訴求。換言之，各部門間都在追求各自部門權(quán)力、榮譽(yù)、利益等方面利益的最大化，而這些又都可以化約為追求部門預(yù)算收入的最大化(Niskanse，1975)，部門追求自身利益甚至是中國幾次縮減政府規(guī)模難以奏效的決定因素之一(高楠、梁平漢，2015)。各部門為了維護(hù)自身的利益會(huì)阻礙某些改革的推進(jìn)，部門利益是深化行政管理體制改革的瓶頸，它的存在阻滯政府職能轉(zhuǎn)變，破壞法制統(tǒng)一，滋生尋租腐敗，使改革與初衷發(fā)生偏離，成為建立現(xiàn)代公共行政體制的器質(zhì)性障礙(石亞軍、施正文，2011)。

部門預(yù)算公開作為限制部門濫用財(cái)政資金(Hale,2008)，降低部門腐敗，約束部門權(quán)力的有效方式(Von Hagen and Harden,1995; Benito and Bastida,2009;Alt and Lassen,2006)，其公開進(jìn)程可能會(huì)受到相關(guān)部門的阻礙。2010年至今部門預(yù)算透明得分一直在低位徘徊就是對(duì)此的最好的說明：我國省級(jí)政府部門預(yù)算透明度得分從2010年的1.8分增加到2016年的35.5分。雖然部門不愿公開預(yù)算，但是國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》又要求部門公開政府預(yù)算，此時(shí)就會(huì)出現(xiàn)部門間權(quán)力影響部門預(yù)算公開的可能。權(quán)力比較大的部門，可能會(huì)盡量推遲預(yù)算信息公開的時(shí)間、公布的信息也會(huì)比較少，甚至只公布無關(guān)緊要的信息；而與之相比，權(quán)力較小的部門則會(huì)較早、較多地公布部門預(yù)算信息。①而我們平常所謂的：有些權(quán)力比較大的政府部門(比如發(fā)改委、公安部等)是門難進(jìn)、臉難看、事難辦，也從側(cè)面反映出部門的辦事效率、服務(wù)態(tài)度與部門的權(quán)力大小是緊密相關(guān)的。因此可以說，部門的行動(dòng)方式會(huì)受到本部門權(quán)力大小的影響。

據(jù)此，我們提出研究假說2：部門的預(yù)算透明會(huì)受到部門權(quán)力大小的影響，部門的權(quán)力大小與其部門預(yù)算透明度會(huì)呈反向關(guān)系。

數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計(jì)

本文的數(shù)據(jù)主要包括各省的部門預(yù)算透明度得分、各省的經(jīng)濟(jì)變量和部門的權(quán)力大小指數(shù)得分。

(一)數(shù)據(jù)來源介紹

1.部門預(yù)算透明得分?jǐn)?shù)據(jù)

部門預(yù)算是具體執(zhí)行政府職能的各部門按照被賦予各自的職能及預(yù)算年度所要完成的任務(wù)而編制并報(bào)政府預(yù)算管理部門匯總、最終必須經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批才能執(zhí)行的收支計(jì)劃。政府根據(jù)職能設(shè)置部門，部門則根據(jù)職能編制預(yù)算，花費(fèi)資金，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。本文采用的部門預(yù)算透明度得分來自上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的財(cái)政透明度評(píng)估小組，該小組在全國31個(gè)省的每個(gè)省都選取了28個(gè)有代表性的部門，包括：政府辦公廳、財(cái)政廳、發(fā)改委、科技廳、檔案局、民政廳、交通廳、環(huán)保廳、教育廳、司法廳、公安廳、國土廳、建設(shè)廳、經(jīng)貿(mào)委、農(nóng)業(yè)廳、水利廳、文化廳、衛(wèi)生廳、審計(jì)廳、商務(wù)廳、國資委、體育局、地稅局、工商局、統(tǒng)計(jì)局、旅游局、物價(jià)局、林業(yè)局，并以上述政府部門2012年通過互聯(lián)網(wǎng)公布的部門預(yù)算信息作為評(píng)估對(duì)象，對(duì)這些部門的預(yù)算公開信息進(jìn)行了打分。②其中每個(gè)省的部門預(yù)算信息公開得分是由該省28個(gè)部門預(yù)算信息的求均值計(jì)算得到。

首先，分省來看，省級(jí)部門預(yù)算透明度平均得分僅為16.77分，有20個(gè)省的得分高于平均分，占所有省份的65%，換言之，這些政府部門只公布了全部調(diào)查信息的16%左右，尚有多于80%的部門預(yù)算信息沒有公布。即使得分最高的青海省(38.51分)也只公布了所調(diào)查部門預(yù)算信息的不到40%。具體各省得分可見下表1，其中得分在30分以上的有4個(gè)省份，得分在20-30分之間的有12個(gè)省份，得分在10-20分之間的有4個(gè)省份，得分在0.1-10分之間的有6個(gè)省份，有5個(gè)省份的得分為0分。從公布預(yù)算信息的部門來看，江蘇省做得最好，調(diào)查涉及的28個(gè)部門都公布了部門預(yù)算。

其次，分部門來看，教育廳的得分最高，為21.53分，物價(jià)局的得分最低，只有8.98分，部門預(yù)算透明度得分集中在10分到20分之間。

2.經(jīng)濟(jì)變量數(shù)據(jù)

本文用的經(jīng)濟(jì)變量主要為2011年的經(jīng)濟(jì)增長率，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的2012年的人均GDP、外資流入量的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2013》。具體數(shù)值見表1。

3.部門權(quán)力大小數(shù)據(jù)

如何度量部門權(quán)力大小一直都是個(gè)難題，因?yàn)楦鞑块T之間行政級(jí)別是相同的，不存在行政級(jí)別上的隸屬關(guān)系，而且各部門間職能千差萬別，也不容易比較。但現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)雖然我國各省的行政級(jí)別一樣，但其確實(shí)有高低之分(耿曙等，2014；鐘靈娜等，2016)。因此我們認(rèn)為雖然各部門之間行政級(jí)別相同，但其內(nèi)部之間的權(quán)力大小確實(shí)是有差異的。為此，我們采用專家打分法(Delphi Technique)，③而為了避免直接打分的困難，我們讓專家將28個(gè)部門分成權(quán)力大、權(quán)力小兩類。具體的權(quán)力大小分類見表1，其中的政府辦、公安局、發(fā)改委等都是權(quán)力比較大的部門，而文化廳、民政廳、體育局等都是權(quán)力較小的部門，這跟我們一般的認(rèn)知也是一樣的。

表1 本文數(shù)據(jù)匯總表

(二)描述性分析

下圖1給出了經(jīng)濟(jì)增長率和各省預(yù)算透明度得分、公布預(yù)算信息的部門數(shù)的散點(diǎn)圖，圖1的左半部分是經(jīng)濟(jì)增長率和預(yù)算透明度得分的關(guān)系，我們可以看出兩者呈現(xiàn)反方向變動(dòng)的關(guān)系，而圖1的右半部分是經(jīng)濟(jì)增長率和公布預(yù)算信息部門數(shù)的關(guān)系，兩者也呈現(xiàn)反方向變動(dòng)的關(guān)系。由此我們可以初步發(fā)現(xiàn)假說1基本上是成立的。

實(shí)證結(jié)果分析

上文介紹了本文所采用的數(shù)據(jù)和描述性統(tǒng)計(jì)，本部分將采用相應(yīng)的計(jì)量方法對(duì)上述研究假說進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

圖1 經(jīng)濟(jì)增長率與預(yù)算透明度得分、公布預(yù)算信息部門數(shù)的散點(diǎn)圖

1.經(jīng)濟(jì)增長率與預(yù)算透明度得分

在本文中我們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)增長率低的情況下，官員會(huì)采取差異化競(jìng)爭(zhēng)的策略進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而在中央政府不斷重視政府預(yù)算透明的情況下，提高轄區(qū)內(nèi)各部門的預(yù)算透明情況就成為地方政府官員的策略之一。表2的模型1顯示上一年度的經(jīng)濟(jì)增長率與省級(jí)部門預(yù)算透明的得分呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，模型2顯示在控制住人均GDP和FDI的情況下，該關(guān)系依然顯著成立。換言之，經(jīng)濟(jì)增長率每降低一個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)算透明度得分將提高1.779分，約相當(dāng)于現(xiàn)有平均得分將會(huì)提高10個(gè)百分點(diǎn)(1.779/16.77)。

表2 部門預(yù)算透明度與地區(qū)GDP增長率之間的關(guān)系

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除了各省的部門預(yù)算透明度得分之外，項(xiàng)目組還統(tǒng)計(jì)了每個(gè)省公布預(yù)算信息的部門數(shù)，根據(jù)上述假說，我們預(yù)期公布的部門數(shù)與上一期的經(jīng)濟(jì)增長率也會(huì)呈現(xiàn)顯著的反向關(guān)系。由于統(tǒng)計(jì)的是公布預(yù)算的部門數(shù)，因變量是非負(fù)的正整數(shù)，此時(shí)應(yīng)該用Poisson回歸模型。表2的模型3給出了實(shí)證結(jié)果，結(jié)果顯示各省公布預(yù)算信息的部門數(shù)確實(shí)與上一期的經(jīng)濟(jì)增長率呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，模型4在控制住人均GDP和FDI的情況下，該關(guān)系依然成立。

而從控制變量來看，人均GDP、FDI與透明度得分、公布預(yù)算信息的部門數(shù)都沒有顯著關(guān)系，這點(diǎn)與現(xiàn)有文獻(xiàn)(Renzio and Masud, 2011;肖鵬、閻川，2013；Deng et al.,2013)的發(fā)現(xiàn)不一致：其可能存在的原因一方面可能是我們的樣本量太少導(dǎo)致的，一方面可能在于政府預(yù)算信息公開更多的還是受政治因素的影響，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的影響較小。

針對(duì)我們的研究假說，可能會(huì)存在這樣的質(zhì)疑，即經(jīng)濟(jì)績效是否會(huì)對(duì)官員晉升產(chǎn)生影響(陶然等，2010)。我們?cè)诖诵枰獜?qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是：不管經(jīng)濟(jì)績效是否對(duì)單個(gè)官員晉升有作用，但只要官員從整體上觀察到績效有利于官員晉升就會(huì)努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)績效上表現(xiàn)差的時(shí)候就會(huì)謀求差異化競(jìng)爭(zhēng)(唐睿、劉紅芹，2012)。因此，我們采用Keng and Pang(2017)的思路，計(jì)算了31個(gè)省1994-2010年的平均的經(jīng)濟(jì)增長率以及該時(shí)段內(nèi)經(jīng)歷完整任期官員的晉升概率(該省該時(shí)段內(nèi)省省長、書記晉升人數(shù)/該省該時(shí)段內(nèi)省長、書記總?cè)藬?shù))，④來看兩者之間的關(guān)系，如果兩者呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，我們就可以說：從整體上來看，經(jīng)濟(jì)績效是有利于官員晉升的。

圖2展示了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率的高低與該地區(qū)官員晉升概率間的相關(guān)關(guān)系，其中橫軸表示該省從1994-2010年的歷年平均的經(jīng)濟(jì)增長率，縱軸是該省官員(省委書記和省長)從1994-2010年的晉升概率。我們分別采用OLS及基于Epanechnikov方法的非參Fan回歸估計(jì)擬合線及相應(yīng)置信區(qū)間。從該圖可以清楚地發(fā)現(xiàn)不管是參數(shù)還是非參數(shù)關(guān)系，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長率與地方的官員晉升概率呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，這和Keng and Pang(2017)利用地級(jí)市數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)的結(jié)果一致。因此，我們假設(shè)的經(jīng)濟(jì)績效低、官員的晉升概率也低的前提是成立的。⑤

綜上所述，本文的第一個(gè)假說得到了證實(shí)：即在經(jīng)濟(jì)增長率競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位的省份會(huì)在透明度方面有更多努力，從而提高預(yù)算透明度得分。由此，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國的政府部門預(yù)算信息公開同樣受到官員政治利益考量的影響，和利用其他國家數(shù)據(jù)研究得出的結(jié)論是一致的(Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio, 2013; Berliner and Erlich, 2015)。

圖2 地區(qū)歷年平均經(jīng)濟(jì)增長率與地區(qū)官員晉升概率

說明：左面的擬合線通過OLS估計(jì)獲得，右圖的擬合線則通過基于Epanechnikov方法的Fan非參估計(jì)獲得。陰影部分為上下95%置信區(qū)間。

2.部門權(quán)力與預(yù)算透明度得分

我們采用專家打分法(Delphi Technique)將28個(gè)部門按照權(quán)力強(qiáng)弱程度分為兩類：一類是權(quán)力相對(duì)較強(qiáng)的部門，另一類是權(quán)力相對(duì)較弱的部門。權(quán)力相對(duì)較強(qiáng)的部門包括：司法廳、財(cái)政廳、國土廳、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委(工信委)、工商局、國資委、地稅局、政府辦公廳、公安局和物價(jià)局共計(jì)11個(gè)部門；權(quán)力相對(duì)較弱的部門包括教育廳、建設(shè)廳、交通廳、林業(yè)局、商務(wù)廳、衛(wèi)生廳、科技廳、民政廳、文化廳、統(tǒng)計(jì)局、水利廳、旅游局、環(huán)保廳、審計(jì)廳、農(nóng)業(yè)廳、體育局、檔案局共計(jì)17個(gè)部門。兩類部門的預(yù)算透明度平均得分如圖3所示。

圖3 權(quán)力不同部門的預(yù)算透明度比較

從圖3中可以看出，權(quán)力較弱的17個(gè)部門的平均得分為17.98分，高出部門預(yù)算透明得分平均分(16.77)1.31分。其中只有3個(gè)部門(農(nóng)業(yè)廳、體育局、檔案局)的得分低于平均分，即有83%的權(quán)力較弱部門的部門預(yù)算透明度得分高于平均分，且28個(gè)部門中得分最高者——教育廳也在其中。而權(quán)力較強(qiáng)的11個(gè)部門預(yù)算透明度平均得分為14.9分，低于行政部門平均分1.87分。其中只有5個(gè)部門(司法廳、財(cái)政廳、國土廳、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委)的得分超過了平均分，有55%的權(quán)力較強(qiáng)部門的得分低于平均分，且部門中得分最低者——物價(jià)局也在其中。從權(quán)力不同部門的平均得分來看，權(quán)力較弱部門的平均分要比權(quán)力較強(qiáng)部門的平均分高出3.08分。

為避免簡單比較帶來的隨機(jī)性問題，即排除二者之間差異由隨機(jī)因素引起的情況，我們采用樣本間均值T檢定來判斷權(quán)力強(qiáng)度不同的兩組部門的平均得分是否有顯著差異。只要檢定結(jié)果的P值小于5%的顯著性水平，我們就可以說權(quán)力強(qiáng)度不同部門的平均分差異并不是由隨機(jī)因素引起的，而是權(quán)力強(qiáng)度本身這一因素影響著這些部門的預(yù)算透明度。檢定結(jié)果如表3所示。

表3 權(quán)力強(qiáng)度不同部門得分均值比較表

從表3中我們發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示P值為0.003，小于1%的顯著性水平?；诖耍覀冋J(rèn)為，權(quán)力強(qiáng)度不同的部門在預(yù)算透明度的平均得分上確實(shí)存在顯著性差異，這種差異并非由隨機(jī)因素引起，而是由兩者間存在的權(quán)力強(qiáng)度差別造成的。至于權(quán)力強(qiáng)弱為何會(huì)導(dǎo)致部門透明度得分上的差異，我們認(rèn)為很可能是由于權(quán)力較強(qiáng)的部門容易忽視公眾的評(píng)判和反應(yīng)，更在乎自身工作的便利，而權(quán)力較弱的部門則更可能是想通過在部門預(yù)算透明度上的較好表現(xiàn)，贏得民眾的支持以爭(zhēng)取更多的資金支持，但這一結(jié)論尚需進(jìn)一步的研究論證。

通過上述實(shí)證結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，政治因素確實(shí)在影響預(yù)算信息的公布。當(dāng)?shù)胤秸賳T無法在經(jīng)濟(jì)增長率上取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)時(shí)，就會(huì)把努力的方向放在中央政府強(qiáng)調(diào)的預(yù)算信息公開上來，在預(yù)算信息公開方面要求轄區(qū)內(nèi)各個(gè)部門做出更多努力，從而達(dá)到提升預(yù)算信息公開水平的效果，借此來吸引中央政府的注意。雖然地方政府要求轄區(qū)內(nèi)各個(gè)部門在預(yù)算信息公開方面做出努力，但是由于各個(gè)部門間的權(quán)力存在差異，權(quán)力越大的部門會(huì)有較大的討價(jià)還價(jià)余地，而權(quán)力較小的部門則沒有太多商量的空間，而且權(quán)力較小的部門甚至存在通過預(yù)算公開以求得更多預(yù)算撥款的情況，由此產(chǎn)生預(yù)算信息公開程度的差異，換言之，權(quán)力大的部門會(huì)公布較少的預(yù)算信息，而權(quán)力較小的部門會(huì)公布較多的預(yù)算信息。

結(jié) 論

約束政府的不良行為是實(shí)現(xiàn)國家繁榮的必備條件之一，預(yù)算公開、透明是約束政府不良行為的主要方式之一，公共管理理論和實(shí)踐都表明，政府預(yù)算公開是良好政府治理的前提條件。只有通過公開政府預(yù)算，公眾及其代表才能有效地監(jiān)督和約束自己的代理人——政府的行為，以保證公共資金有效率和有效果地使用(馬駿，2010)。但現(xiàn)實(shí)中政府預(yù)算公開的程度卻并不理想，省級(jí)財(cái)政透明度得分從2009年到2016年都未超過60分，從2008年頒布《政府信息公開條例》到2016年，也并非所有部門都公布了部門預(yù)算。因此，我們需要關(guān)注哪些因素在影響政府部門預(yù)算信息公開。而現(xiàn)有的研究一方面忽略了政治因素在其中發(fā)揮的作用，一方面也較少探討不同部門之間預(yù)算信息公開差異的背后因素。針對(duì)上述不足，本研究從政治視角來考察政治因素對(duì)預(yù)算信息公開的影響。

鑒于此，本文以上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度項(xiàng)目組對(duì)全國31個(gè)省、每個(gè)省28個(gè)部門，共計(jì)868個(gè)部門的預(yù)算透明度得分為關(guān)注點(diǎn)，從政治因素視角——官員競(jìng)爭(zhēng)、部門權(quán)力強(qiáng)弱——來分析其對(duì)部門預(yù)算透明得分在省際間、各部門間差異的影響。我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)上一年的經(jīng)濟(jì)增長率低時(shí)，官員無法在經(jīng)濟(jì)增長率競(jìng)爭(zhēng)中勝出，就會(huì)采取在預(yù)算公開方面進(jìn)行努力的差異化競(jìng)爭(zhēng)策略，由此導(dǎo)致該省的預(yù)算透明度得分提高、公布預(yù)算信息的部門數(shù)也隨之增加。而權(quán)力較大的部門，為了避免權(quán)力受到約束、靈活支配資金，會(huì)較少的公布部門預(yù)算信息，由此導(dǎo)致其部門預(yù)算透明度低。

政府部門預(yù)算信息公開透明也可以理解為廣義的政府回應(yīng)性，政府回應(yīng)性是政府行為符合公民意見的程度，反映了公民影響政府行為和獲得政府服務(wù)的能力。部門預(yù)算信息公開是有國家正式條例規(guī)定的政府部門必須對(duì)公民申請(qǐng)進(jìn)行公開的信息，甚至可以說不需要公民申請(qǐng)，政府理應(yīng)自覺、主動(dòng)地公開部門預(yù)算信息，以讓公民看到政府部門是如何使用其所征收的稅款的。這種公開為進(jìn)一步促進(jìn)和諧社會(huì)的建立所必不可少，但是我們看到在部門預(yù)算信息公開的過程中，官員競(jìng)爭(zhēng)、部門權(quán)力在發(fā)揮著一些阻礙作用，所以未來進(jìn)一步改革的方向可能一方面是要把預(yù)算公開納入政府人事考核目標(biāo)中來，另一方面要限制部門權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，這樣雙管齊下才有利于政府預(yù)算信息的公開。

①而對(duì)于該問題的思考，曾軍平(2010)、鄧淑蓮和龐保慶(2013)在中國財(cái)政預(yù)算透明度報(bào)告中也提出了部門預(yù)算透明的差異可能與部門權(quán)力大小有關(guān)，但卻并未進(jìn)行詳細(xì)論證。

②具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)可參考上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度課題組的《2013中國財(cái)政透明度報(bào)告》。

③專家打分法(Delphi Technique)，也被稱為德爾菲法，即將提出的問題和必要的背景材料，用通信的方式向有經(jīng)驗(yàn)的專家提出，然后把他們的答復(fù)意見進(jìn)行綜合，再反饋給他們，反復(fù)多次，最后得出研究結(jié)論。我們?cè)诰唧w使用專家打分法時(shí)咨詢了4位政治學(xué)學(xué)者，4位經(jīng)濟(jì)學(xué)者，5位私營企業(yè)主，5位企業(yè)雇員；4位學(xué)生。咨詢的問題是：(1)比較而言，您認(rèn)為下列哪些政府部門的權(quán)力更大，對(duì)民眾的生活影響更深？(2)如果你可以自由進(jìn)入這些部門工作，請(qǐng)按照你最想進(jìn)去到最不想進(jìn)去的規(guī)則對(duì)這些政府部門進(jìn)行排序，并說明原因(權(quán)力大、待遇好、專業(yè)對(duì)口、個(gè)人興趣)。通過調(diào)查、意見匯集、反饋、再分析、匯總、再反饋等“3下3上”程序，最終得出結(jié)論。

④以1994年為起點(diǎn)主要是因?yàn)椋焊鶕?jù)多數(shù)學(xué)者的看法，政績考核的體制(regime)大概確立于1990年代中后期，比較適用于1994年之后地方官員的競(jìng)逐(陶然等，2010)。

⑤即使經(jīng)濟(jì)績效對(duì)官員晉升不發(fā)揮作用，但績效差會(huì)降職的“壓力型體制”也會(huì)導(dǎo)致差異化競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果的出現(xiàn)。

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