呂春江

摘 要：《航道法》的實施促進了黑龍江航道科學、安全發(fā)展，但《航道法》實施三年來，相關(guān)配套法規(guī)細則沒有出臺，本文從正反兩方面進行了分析，提出了幾點破解難題的意見。

關(guān)鍵詞：《航道法》；水運經(jīng)濟；黑龍江航道管理

中圖分類號：U687 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2018）4-0021-03

《中華人民共和國航道法》自2015年3月1日正式實施至今已三年時間，作為保護航道資源的根本大法，它的出臺，是水運行業(yè)發(fā)展史上的一座里程碑。新法的運行，使得黑龍江水系4332公里航道的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、管理和保護進入有法可依的新時代，也使水系航道及其基礎(chǔ)設施遭受破壞的局面得到一定程度上的遏制，為黑龍江水運經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了法律支撐，基本順應了地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，為沿江經(jīng)濟帶的發(fā)展提供了水路運輸保證。但《航道法》實施三年來，相關(guān)配套法規(guī)細則沒有出臺，航道管理部門在執(zhí)法過程中，還經(jīng)常存在一些摯肘，還亟待破解，本文力圖從正反兩方面分析《航道法》出臺三年來，對黑龍江水運經(jīng)濟的影響并提出對策思考，僅供參考。

1 《航道法》對黑龍江水運經(jīng)濟發(fā)展的保障作用

航道是重要的公益性基礎(chǔ)設施，作為水路運輸?shù)幕A(chǔ)，承載著約占社會貨運總量11%和貨物周轉(zhuǎn)總量47%的貨運量。相對于長江、珠江水系而言，黑龍江水系航道規(guī)劃科學化水平不高，航道建設等級較低，建設項目儲備少，沒有長河段整治項目，航道依附于自然狀況嚴重，加之臨、跨、攔航道建筑和非法采砂等活動對航道資源的破壞，嚴重影響了水運船舶通行的航道尺度，造成礙航、斷航等突出問題?！逗降婪ā返氖┬?，彌補了航道基本法律缺失的不足，成為保護航道資源的的“基本法”，促進了航道科學、安全發(fā)展，有利于綜合利用好水資源，充分發(fā)揮航道在綜合運輸體系的基礎(chǔ)作用，促進了黑龍江水運事業(yè)的發(fā)展。

2 《航道法》施行效力對水運經(jīng)濟發(fā)展的助推體現(xiàn)

航道作為水運基礎(chǔ)設施，在水運經(jīng)濟發(fā)展過程中起著先導和決定性的作用，航道等級的高低、航道尺度維護的好壞，決定著水運經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和能力，所以，航道環(huán)境的優(yōu)劣嚴重影響著水運經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和水平，這種關(guān)聯(lián)性，在新常態(tài)經(jīng)濟中，要使水運經(jīng)濟發(fā)展上規(guī)模上水平，就必須要為水運發(fā)展提供安全便捷生態(tài)暢通的航道條件，必須要為運輸船舶提供優(yōu)良的全天候的助航設施，符合部標的航道尺度以及良好的基礎(chǔ)設施，促進水路運輸能力的提升和水運經(jīng)濟能力的發(fā)展。三年來，通過《航道法》的有效實施，在法的層面對臨跨河違建、橋梁凈空不足、建筑廢棄物清淤、過江管線回填、亂采亂挖破壞航道等不良現(xiàn)象進行了有效遏制，保護了航道資源，維護了水運經(jīng)濟發(fā)展的正常秩序，為黑龍江水運經(jīng)濟在省域經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境下得到長足進展提供了優(yōu)先與便利，取得了目標成果。其表現(xiàn)在：

（一）對俄貿(mào)易進一步發(fā)展。隨著對俄經(jīng)貿(mào)科技合作戰(zhàn)略的不斷升級，中俄水運外貿(mào)運輸量大幅度增長。俄羅斯遠東和西伯利亞地區(qū)極為豐富的自然資源和廣闊市場，已成為滿足我國經(jīng)濟發(fā)展對能源、木材、礦產(chǎn)等資源需求的重要來源地，這些大宗資源的運輸往往多選擇運價低、運量大、低碳環(huán)保的水路運輸來滿足需求。目前，中俄界河外貿(mào)運輸進口主要是俄羅斯木材、鋼鐵，出口主要是糧食、機電產(chǎn)品、日用品和食品等。隨著對俄經(jīng)貿(mào)科技合作戰(zhàn)略升級，兩國貿(mào)易不斷擴大，木材、礦石、煤炭、 石油、糧食等大宗貨物將不斷增加對水運的需求。這些都是基于近幾年來航道通航條件的優(yōu)良和保護的日益完善。

（二）口岸開放進一步加強。黑龍江省擁有15個水運開放港口，是中俄貿(mào)易的重要窗口和通道。在《中共中央國務院關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》中，已明確要求改造對俄邊境口岸設施，依托黑河等邊境口岸，擴大與俄羅斯等國的經(jīng)貿(mào)合作；交通運輸部將黑龍江省航道、港口等發(fā)展目標納入《振興東北老工業(yè)基地公路水路交通發(fā)展規(guī)劃綱要》中，進一步明確了黑龍江水運發(fā)展的方向、重點；黑龍江省第十三個五年規(guī)劃綱要明確提出要加強干流航道、開放港口碼頭和支持系統(tǒng)建設，實現(xiàn)松花江局部渠化，松花江主通道全線達到三級航道標準，3000噸江海輪可由黑龍江下游直航同江。界河要加強對外開放港口建設，重點建設同江、黑河、富錦、撫遠等港口，改善港口集疏條件，提高貨物通過 能力。加強江海聯(lián)運基礎(chǔ)設施建設，建成哈爾濱水上救助基地工程，建設航運支持系統(tǒng)（海事基礎(chǔ)設施工程）、通訊導航網(wǎng)絡工程。

（三）水資源綜合利用進一步加強。根據(jù)松花江干流航道發(fā)展規(guī)劃，利用15年左右的時間，建設大頂子山、依蘭、悅來、洪太、澇洲、民主、康家圍子七個航電樞紐工程，結(jié)合長河段航道整治，逐步實現(xiàn)松花江局部渠化，建設一條自西向東的塞北黃金水道。以大頂山航電樞紐為代表的水資源綜合利用工程，逐步改善了松花江水運條件，減少了枯水對水運的影響。內(nèi)河通航能力提高以及陸運限載及成本因素，內(nèi)河大宗商品運輸改走水路呈上升趨勢，這是近年來未曾有過的現(xiàn)象。同時，由于航道條件的改善，使得流域內(nèi)的濕地經(jīng)濟建設呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢，構(gòu)成了黑龍江水運經(jīng)濟發(fā)展的又一亮點。

（四）哈大齊工業(yè)走廊建設進一步加強。哈大齊工業(yè)走廊是黑龍 省集中資源優(yōu)勢，打造帶動全省經(jīng)濟加快發(fā)展的重要增長板塊。哈大齊工業(yè)走廊基本是沿松花江、嫩江布局，哈爾濱港、沙河子港、肇源港、齊齊哈爾港是黑龍江水路運輸?shù)闹匾劭?，沿江的哈爾濱三電廠、富拉爾基二電廠、新建設的工業(yè)園區(qū)隨航道條件的改善，不斷增加水運煤炭需求量，大規(guī)模的工業(yè)建設、城鎮(zhèn)化以及新農(nóng)村建設，對能源和礦建材料需求也會相應增加，使水運規(guī)模隨之大幅度增長。隨著肇源新港口和吉林松源港的建成投產(chǎn)，哈大齊工業(yè)走廊建設形成了松花江沙河子—肇源、吉林松源、嫩江、齊齊哈爾能源、建材水路運輸專線。

（五）促進黑龍江省工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和裝備制造業(yè)的振興和發(fā)展。作為黑龍江省“十二五”發(fā)展規(guī)劃的八大工程，其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的重裝產(chǎn)品運輸要完全依賴于水路運輸，對水運提出了新的需求。黑龍江省利用重型裝備制造的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，依托大型骨干企業(yè)和集團，重點發(fā)展電站成套設備、重型機械裝備、重型數(shù)控機床等優(yōu)勢裝備，在國際上具備較強的競爭力。這些設備重件多、大件多，公路、鐵路運輸困難，成本高。2008年9月，黑龍江省江海聯(lián)運大件運輸新航線開通后，尤其是“十三五”以來，隨著航道條件的進一步改善，超大件運輸頻次加密，不僅有效解決了黑龍江省裝備制造業(yè)長期以來存在的超大物件運輸“瓶頸”難題，而且運輸費用、運輸時間也比公路節(jié)省近三分之一，極大促進黑龍江水系水運業(yè)的發(fā)展，也為黑龍江水運發(fā)展提供了新的需求和機遇，又為水運發(fā)展開辟了新的貨源。

3 《航道法》施行與黑龍江水運經(jīng)濟發(fā)展的問題表現(xiàn)

發(fā)展水運是建設節(jié)約型交通和適應國家可持續(xù)發(fā)展的需要，而航道是水運的基礎(chǔ)，是交通基礎(chǔ)設施的重要組成部分。進行積極的航道保護與結(jié)構(gòu)調(diào)整以適應水運發(fā)展需要，三年來也取得了重大成果，同時也給黑龍江水系航道人提出了嚴峻的考驗，《航道法》實施后，航道部門在實際操作中還存在這樣或那樣的問題，主要表現(xiàn)在：

與法本身而言：筆者在《航道法》宣貫階段曾參加了交通運輸部舉辦的《航道法》學習培訓班，向?qū)＜覍W者也曾就《航道法》內(nèi)容的寬泛性與原則性問題進行過請教，答復也不清晰明了，在此不一而述。一是配套法規(guī)沒有及時出臺，執(zhí)法人員難以操作；二是執(zhí)法量裁處理尺度彈性空間大、標準不統(tǒng)一（詳見第三十九條）；三是概念不明確，對航道和航道保護范圍沒有一個明確的界定與定義，執(zhí)法人員無法掌握執(zhí)法尺度，失去了法理基礎(chǔ)（詳見第三十五條）；四是對船舶超吃水對航道的破壞沒有明確規(guī)定，只能是套用條款，這對全國無論是主航道還是支流航道有著極為重要價值作用的航道保護條款，在《航道法》自1996年開始醞釀直到出臺的20年時間里，沒有列入專項條款，不能不是一個遺憾。

與施行主體而言：作為水路運輸先行的航道，多年來一直默默承受法律缺位之殤，二十余年的立法之戰(zhàn)，漫長的讓人幾近承受不了時間的長度，總算在2015年3月1日施行，可謂是歡欣鼓舞，各級航務與航道部門通過諸多種方式進行宣傳，可謂大張旗鼓，但還是暴露了問題所在：一是宣貫方式?jīng)]有與黑龍江航道現(xiàn)狀結(jié)合起來，還流于表面、習慣于形式，只是在點上做點文章，沒有形成線，更談不到面，法的震懾力何在，從2017年度界江上兩起違法案例便說明一切。其中之一違法主體還是地方的水務局，當執(zhí)法人員在查處過程中陳述執(zhí)法依據(jù)時，其法人和當事人都一臉茫然。二是航道行政執(zhí)法的兩層皮。《航道法》出臺后，許多人誤認為打擊非法采砂是航道部門的事，但實際上只是增加了航道部門對損害航道條件的采砂行為進行處罰的管理權(quán)。黑龍江水系航道行政執(zhí)法權(quán)力部門是黑龍江省航務管理局，黑龍江省航道局作為外業(yè)執(zhí)法部門，三級執(zhí)法組織管轄保護著水系內(nèi)的航道設施及其環(huán)境。而黑龍江省航道局是不具備航道行政執(zhí)法職能的，沒有拘罰打押的權(quán)限，也就實施不了具體的執(zhí)法行為，而具備職能權(quán)限的主管部門因其能力所限不能執(zhí)法，兩張皮推諉扯皮為時已早，背離了《航道法》的條款。三是《航道法》中最為細化的條款是采砂約束，對非法采砂有明確定義，而在黑龍江水系，受超大利益驅(qū)使，地方政府人員、主管部門、執(zhí)法人員，利用錯綜復雜的關(guān)系網(wǎng)絡，置法于不顧，超規(guī)定審批，超范圍審批，甚至是假借航道清淤、支援地方政府經(jīng)濟建設的名義在主航道采砂作業(yè)，嚴重破壞了航道保護成果及其基礎(chǔ)設施?！逗降婪ā分忻鞔_規(guī)定：在河道內(nèi)依法劃定的砂石禁采區(qū)采砂、無證采砂、未按批準的范圍和作業(yè)方式采砂等非法采砂的，且同時具備在航道和航道保護范圍內(nèi)采砂、損害航道通航條件的，才能實施處罰?！逗降婪ā烦雠_后，航道保護范圍尚沒有劃定；非法采砂損害航道通航條件鑒定也十分困難，造成多大損害難以估計，導致《航道法》相關(guān)規(guī)定在實踐中操作困難。

與守法群體而言：一是臨跨河水工設施諸如中小型碼頭、浮橋、養(yǎng)殖浮箱末批先建，破壞航道條件，處罰艱難。根據(jù)《航道法》第二十八規(guī)定：建設與航道有關(guān)的工程，建設單位應當在工程可行性研究階段就建設項目對航道通航條件的影響作出評價，并報送有審核權(quán)的交通運輸主管部門或者航道管理機構(gòu)審核。有些單位碼頭等進行水工改擴建項目，認為在原來基礎(chǔ)上建設，既沒有占用岸線，又沒有影響到航道，就不需要做航道影響評價，只要取得海事部門和地方發(fā)改委批件就可以了。從近三年來在嫩江、松花江、黑龍江、烏蘇里江及其松花江大頂子山庫區(qū)濕地建設的水工建筑物可見一斑，幾乎沒有審批的。二是漁民設置漁網(wǎng)占據(jù)航道影響暢通安全，難以勸離。珍稀魚類保護區(qū)占據(jù)航道，地方政府依其地方保護法為由，拒不退出，這更多集中在界江黑龍江、烏蘇里江和界湖興凱湖上，諸如珍稀鱘鰉魚保護區(qū)、大白魚繁殖保護區(qū)等等。與其交涉 便以種種理由威脅，要補償。

4破解難題淺見

（一）盡快出臺與《航道法》相配套的《航道法實施條例》或者有關(guān)規(guī)章。在2016年黑龍江省人大法制委員會來黑龍江省航務管理局調(diào)研時，我們就曾有關(guān)事項向調(diào)研組闡明我們的觀點并極力呼吁不要廢止2005年修訂的《黑龍江省航道保護條例》，經(jīng)過不懈努力，保留了下來，也就作為與《航道法》并用的航道法規(guī)制度，彌補了《航道法》實操過程中的不足，具有可操作性，但從法理角度而言，還必須要有細化了的條款細則出臺，使執(zhí)法者有理有據(jù)有抓手，從法的層面統(tǒng)領(lǐng)大局。

（二）主管部門要真正有所為，講規(guī)范、抓落實。首先還是要繼續(xù)加大《航道法》宣貫力度，徹底解決力度不大、覆蓋不廣、方式不新、影響不深的問題，要通過網(wǎng)絡平臺、新聞媒體，將宣傳的觸角波及沿江流域的市縣村屯，達到人人皆知、人人熟知、共同遵守的目的。其次要對主管部門的各級領(lǐng)導及其執(zhí)法人員加大遵紀守法教育、主旋律教育，切實做到執(zhí)法不犯法，自覺維護法律的尊嚴，創(chuàng)建航道行政執(zhí)法良好的政治生態(tài)環(huán)境。第三要向黑龍江省政府申請，能以省編辦紅頭文件的形式，正式確認黑龍江省航道局航道行政執(zhí)法隊伍存在的合理合規(guī)性，捋順職能關(guān)系，為有效開展航道行政執(zhí)法消除梗阻。

（三）實行臨跨河水工建筑物報備審批制度。利用遍及水系轄區(qū)的基層航道管理站所，全面踏查，掌握第一手資料，對建筑物建設在預可研階段，航道部門要按照《航道法》的規(guī)定，對建筑物對航道影響作出評價，就要對航道管理與保護的建設事項進行全程跟進，并在驗收環(huán)節(jié)實行一票否決。對打著各種假冒的幌子實施采砂的企業(yè)或個人，航道執(zhí)法部門堅決不允許其施工，一旦發(fā)現(xiàn)給予處罰。對在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，利用地方保護主義的種種經(jīng)濟行為，要一絲不茍地按照《航道法》的條款要求，嚴格保護航道，保護好黑龍江水運經(jīng)濟發(fā)展懶以生存的基礎(chǔ)設施及發(fā)展環(huán)境。