文/華金輝

華金輝：深圳市編辦副巡視員

一、改革的背景

在加快推進工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，大部分地方政府和企業(yè)注重經(jīng)濟效益，忽略了對生態(tài)環(huán)境的保護，造成環(huán)境不斷惡化，嚴重影響了人們的生產(chǎn)與生活。隨著社會的進步，人們意識到增長不等于發(fā)展，希望在經(jīng)濟增長的同時，實現(xiàn)“天更藍、樹更綠、水更清、城更美”。 黨的十六屆五中全會明確提出“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的目標，要求生態(tài)保護和建設(shè)的重點要從事后治理向事前保護轉(zhuǎn)變，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢。黨的十七大強調(diào)要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，提出建設(shè)生態(tài)文明的新要求，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式，增強可持續(xù)發(fā)展能力。

與新形勢新要求相比，深圳市在環(huán)保體制上尚存在諸多不適應(yīng)的地方，如環(huán)保工作“單兵作戰(zhàn)”，部門職能配置不系統(tǒng)，環(huán)保規(guī)劃缺乏剛性，管理分散，環(huán)境保護與城市建設(shè)管理、水污染治理之間不能有機銜接，環(huán)境保護手段有限等，與科學(xué)發(fā)展要求相距甚遠。為適應(yīng)時代發(fā)展要求，解決好體制機制存在的問題，切實改善生態(tài)環(huán)境，2009年深圳市在推進大部門制改革進程中，大力探索環(huán)保體制機制改革新思路、新做法。

二、環(huán)保大部門制改革的主要特點

圍繞建設(shè)“兩型社會”新目標，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，改革重點是在加快政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化政府運行機制、健全行政責(zé)任體系方面取得新突破，創(chuàng)新建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制。

（一）進一步提升環(huán)保機構(gòu)定位。在原市環(huán)境保護局的基礎(chǔ)上，組建市人居環(huán)境委員會，按照“大環(huán)境”的目標，不僅調(diào)整了機構(gòu)名稱，而且將其定位由“三廢”治理轉(zhuǎn)向全面加強生態(tài)建設(shè)，強化其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)及牽頭作用，突出其促進人與自然和諧，建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃銜接，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)統(tǒng)一的功能。

（二）進一步強化生態(tài)文明建設(shè)職能。為強化綜合治理，從源頭上防治污染，全面提升人居環(huán)境質(zhì)量和水平，改革時整合劃入原市國土資源和房產(chǎn)管理局、市建設(shè)局、市水務(wù)局、市氣象局、市水污染治理指揮部辦公室等相關(guān)環(huán)保職責(zé)（同時，取消環(huán)保行業(yè)等級評定、科技成果鑒定、排污費緩繳審批及水庫路段車輛通行證審批等職責(zé)）。充分發(fā)揮人居環(huán)境規(guī)劃、政策標準的導(dǎo)向作用，促進生態(tài)修復(fù)，進一步突出預(yù)防為主，切實抓好資源節(jié)約，從根本上改變重建設(shè)輕環(huán)保、先污染后治理、邊治理邊污染的狀況；同時，大力推進環(huán)境影響評價工作，強化人居環(huán)境政策對經(jīng)濟社會發(fā)展、城市規(guī)劃建設(shè)的有效約束等職能。

（三）進一步建立健全歸口聯(lián)系機制。綜合運用與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的管理手段，形成治理合力。市人居環(huán)境委在運作上歸口聯(lián)系市住房與建設(shè)局、市水務(wù)局和市氣象局等部門，三個部門的“一把手”兼任該委的黨組成員，這種特殊的新體制，整合形成了大人居環(huán)境工作板塊和系統(tǒng)，統(tǒng)籌環(huán)境治理、水污染防治、生態(tài)保護、建筑節(jié)能、污染減排和環(huán)境監(jiān)管等工作，既有利于發(fā)揮整體優(yōu)勢，又能更好地確保決策協(xié)調(diào)、執(zhí)行協(xié)作。

改革后，形成了大環(huán)境、大服務(wù)特色，為生態(tài)文明建設(shè)提供了體制機制保障。

在“大部門”上，建成了較為完整的人居環(huán)境工作系統(tǒng)，在體制上形成了“1+3”的管理格局，并實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制，通過多部門、跨領(lǐng)域綜合協(xié)調(diào)，有利于更大程度地促進經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，切實推進生態(tài)文明建設(shè)。

在“大環(huán)境”上，拓寬了傳統(tǒng)環(huán)境保護工作的外延，從人的生存發(fā)展的生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境三個方面進行統(tǒng)籌，覆蓋住所、社區(qū)、城市、區(qū)域四個層面，將生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、住房發(fā)展、綠色建筑、宜居城市納入工作重點，突出“以人為本”的價值觀念，著力改善民生。在“大服務(wù)”上，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，取消了不必要的審批，突出加強公共管理和公共服務(wù)職能，著力解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的人居環(huán)境問題，不斷提升環(huán)境公共服務(wù)水平，打造服務(wù)型政府。

改革以來，市人居環(huán)境委既推動了環(huán)境保護觀念的轉(zhuǎn)變，又實現(xiàn)了職能重點的轉(zhuǎn)移，既增強了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，又加大了環(huán)境建設(shè)和環(huán)保執(zhí)法力度。

（一）體制優(yōu)勢顯現(xiàn)。為有效發(fā)揮規(guī)劃、政策、標準的導(dǎo)向作用， 系統(tǒng)開展人居環(huán)境規(guī)劃政策和法規(guī)體系的頂層設(shè)計，出臺了《深圳市人居環(huán)境工作綱要》，明確了綠色增長、服務(wù)發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先、環(huán)境建設(shè)、城市宜居、聯(lián)防聯(lián)治六大理念與舉措。從更高層面、更寬領(lǐng)域開展人居環(huán)境保護規(guī)劃的編制，全面改善人居環(huán)境。

（二）生態(tài)補償機制有效推行。為進一步促進大鵬半島生態(tài)保護，充分調(diào)動轄區(qū)居民生態(tài)保護的積極性，近年來，市政府明確通過轉(zhuǎn)移支付的方式，在大鵬半島實施生態(tài)補償政策，截止2016年以來，累計發(fā)放補助資金13.5億元。生態(tài)補償政策實施以來，大鵬半島生態(tài)區(qū)得到了很好的保護，空氣質(zhì)量優(yōu)良率達99%，近岸海域水質(zhì)也全面提升到國家一類標準。

（三）碳排放交易系統(tǒng)逐步完善。2010年9月，深圳市作為首批低碳試點城市，設(shè)立了碳排放交易所。通過給碳排放定價，對碳排放表現(xiàn)好的企業(yè)實行經(jīng)濟獎勵，對表現(xiàn)不好的進行約束，用經(jīng)濟成本、市場規(guī)則進行節(jié)能減排，推動整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)走向綠色低碳。目前，已將636家重點工業(yè)企業(yè)和197棟大型公共建筑納入碳排放管控范圍，建成多層次的碳交易市場。同時，以“低碳理念、低碳科技、低碳服務(wù)”為核心，在深圳市龍崗區(qū)建設(shè)了全國首個低碳城，充分運用綠色理念、市場化機制促進生態(tài)文明建設(shè)。

（四）環(huán)境污染責(zé)任險試點運行。深圳市將環(huán)境污染責(zé)任保險納入保險創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)內(nèi)容之中。建立《深圳市環(huán)境污染強制責(zé)任保險企業(yè)名錄》，構(gòu)建基于環(huán)責(zé)險的環(huán)境風(fēng)險評估制度，實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險評估等級與企業(yè)投保檔次掛鉤，進一步增強了企業(yè)環(huán)境風(fēng)險防控意識和風(fēng)險應(yīng)對水平，發(fā)揮第三方機構(gòu)在防治等方面的積極作用，提高了企業(yè)防范和處置突發(fā)環(huán)境事件的能力。2016年，共有332家企業(yè)投保，占廣東省的60%。

（五）環(huán)境執(zhí)法不斷加壓?！笆濉币詠恚蕴投寺浜笃髽I(yè)1.84萬家，對8.9萬個建設(shè)項目進行環(huán)評審批和備案，否決4900個，占項目總數(shù)5.6%。2016年，查處環(huán)境違法行為1688宗，罰款金額1.52億元；移送行政拘留案件49宗，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件36宗。開展環(huán)境執(zhí)法“查管分離”改革和“點菜式”隨機抽查執(zhí)法，推行有獎舉報，創(chuàng)設(shè)違法者主動公開道歉承諾激勵制度，有137家違法企業(yè)在媒體承諾道歉。

（六）宜居生態(tài)創(chuàng)建扎實推進。積極開展生態(tài)創(chuàng)建，在國內(nèi)率先劃定基本生態(tài)控制線。建成3個市級自然保護區(qū)，規(guī)劃面積228.32平方公里，占深圳國土總面積的11.5%；建設(shè)綠道2400公里，公園總數(shù)達921個。建成區(qū)綠化覆蓋率45.1%，人均公園綠地面積16.45平方米，森林覆蓋率40.92%。

三、下一步改革工作考慮

深圳市環(huán)保工作雖然取得了一定的進步，但與十八大以來強調(diào)的加強生態(tài)文明建設(shè)的新要求，與新的發(fā)展理念和建設(shè)美麗中國的目標要求相比，仍有相當大的差距，需要依據(jù)堅持人與自然和諧共生的基本方略，繼續(xù)深化改革。

（一）全面發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。進一步按照“突出重點、上下聯(lián)動、全面推進”的總體思路，積極與國家、廣東省的改革要求對接，建立生態(tài)文明體制改革臺賬，明確任務(wù)、安排進度、創(chuàng)新舉措、統(tǒng)籌推進。同時，不斷完善系統(tǒng)內(nèi)部門之間的協(xié)調(diào)，構(gòu)建齊抓共管的環(huán)境工作格局；進一步強化改革的協(xié)同性、決策的協(xié)調(diào)性、運行的有序性，更好地履行生態(tài)文明建設(shè)職能。

（二）健全生態(tài)文明建設(shè)長效機制。加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”制度體系，健全生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核制度，積極推進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，構(gòu)建完善生態(tài)環(huán)境保護分責(zé)、定責(zé)、追責(zé)的制度體系，樹立鮮明的綠色發(fā)展導(dǎo)向，全方位全領(lǐng)域地協(xié)調(diào)推進生態(tài)文明建設(shè)。

（三）持續(xù)加大環(huán)保執(zhí)法力度。實施最嚴格的標準、最嚴厲的監(jiān)管和最嚴肅的問責(zé)，要以零容忍的態(tài)度嚴厲打擊環(huán)境違法行為，依法使用查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、吊銷排污許可證、關(guān)閉停業(yè)、移送司法等執(zhí)法措施，按日連續(xù)處罰等經(jīng)濟制裁手段和媒體曝光等輿論監(jiān)督方式，對違法企業(yè)形成強大震懾；二要通過實施排污許可制壓實企業(yè)主體責(zé)任，要求企業(yè)按證排污、主動守法、自證清白，推動、引導(dǎo)更多企業(yè)由被動守法向主動守法轉(zhuǎn)變，不斷增強企業(yè)的主體責(zé)任。

（四）深入推進環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直改革。根據(jù)中央、廣東省的部署和要求，在中央及省的框架方案內(nèi)，進一步完善區(qū)級環(huán)保機構(gòu)大部門制，實行以區(qū)為主的雙重管理模式。深圳市10個區(qū)（新區(qū)）自2012年均已實現(xiàn)環(huán)保、水務(wù)或環(huán)保、建設(shè)的合署辦公，運行情況良好，對整合資源、集中力量開展水污染防治工作作用明顯。下一步，我們將依據(jù)新要求，結(jié)合實際，積極構(gòu)建更加合理、完善的環(huán)境治理體系。

同時，將進一步探索生態(tài)文明建設(shè)共治模式，充分發(fā)揮市場機制作用，積極鼓勵、引導(dǎo)社會組織參與環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)，不斷探索環(huán)境保護新路。