游天龍
伊朗布什爾的主核反應(yīng)堆外景(@視覺中國)
5月21日,在美國保守派智庫傳統(tǒng)基金會,美國國務(wù)卿蓬佩奧就伊朗核協(xié)議發(fā)表講話。他在講話中威脅,如果伊朗不能滿足美國提出的12條要求,美國將對其施加“史無前例”的經(jīng)濟壓力。他聲稱這一輪制裁將會是“歷史最嚴(yán)”,并強調(diào)這不過是開始。
就在前一天,德國媒體報道稱,德法英俄中五國正在商討一個新方案——給伊朗提供經(jīng)濟援助的同時,新增條款限制其彈道導(dǎo)彈研發(fā)項目,減少伊朗對中東地區(qū)事務(wù)的干預(yù)。五國希望以此為依據(jù),拯救被特朗普政府拋棄的伊朗核協(xié)議。這幾個國家將在維也納召開會議討論此事。雖然美國不會參與,但蓬佩奧21日的講話,無疑是試圖給這個會議定調(diào)。
細讀蓬佩奧的發(fā)言,雖有12點之多,但可以歸于三大類:全面接受國際原子能機構(gòu)監(jiān)管、停止彈道導(dǎo)彈技術(shù)的研發(fā)和擴散、停止破壞中東地區(qū)和平穩(wěn)定。
前不久法同總統(tǒng)馬克龍訪美時,也就伊朗核協(xié)議提出“四大支柱”改進方案。兩相對比就會發(fā)現(xiàn),蓬佩奧的“12點要求”遙相呼應(yīng)了馬克龍的方案。而馬克龍的方案,又是基于去年10月特朗普提出的三點意見。
簡單來說,特朗普的方案、法國的方案以及蓬佩奧的“12點要求”,都相差無幾。這其實是向各方暗示:美國和歐洲已經(jīng)就伊朗核協(xié)議的未來在關(guān)鍵問題上達成了共識。
相比于咄咄逼人的“12點要求”,蓬佩奧在講話中談及的對伊“利好”政策卻為各大媒體忽視。他表示,如果伊朗滿足上述要求,美國將會撤銷所有經(jīng)濟制裁、恢復(fù)雙邊外交與經(jīng)貿(mào)關(guān)系,并允許伊朗對外獲得高新技術(shù),甚至?xí)С忠晾实慕?jīng)濟現(xiàn)代化建設(shè),將伊朗納入全球金融體系。
特朗普政府這一整套大棒加金元的政策,除了給伊朗政府曉以利害施加壓力外,也給伊朗核協(xié)議的其他締約國放出信號:一方面,美國期待與五國攜手促成協(xié)議的“升級換代”;一方面,事成之后帶來的對伊經(jīng)貿(mào)利益和中東和平紅利也于各方有益。
蓬佩奧講話中另一個值得注意的信息是,特朗普政府期待與伊朗核協(xié)議各方達成“條約”,并最終獲得國會參議院的同意。
在美國法律體系中,“條約”(Treaty)是享有更高法律地位的一種外交協(xié)議。憲法明文規(guī)定,條約需要得到國會參議院三分之二參議員“建議與同意”。特朗普政府上臺后,之所以能輕易退出跨太平洋合作協(xié)議(TPP)、巴黎氣候協(xié)議、以及伊朗核協(xié)議,恰恰是因為這些都是不需要國會授權(quán)和批準(zhǔn)的“行政協(xié)議”(Executive Agreement),未來的美國政府隨時可以選擇撤出。
對比“條約”和“行政協(xié)議”的數(shù)量,也可以看出兩者重要性的差別:前者僅占美國所有外交事務(wù)協(xié)議的1%。
由此觀之,特朗普政府在此將伊核問題的解決方案提升到“條約”的級別,無疑體現(xiàn)了他們對事態(tài)的重視、對伊朗政府的尊重,以及接受更強國際約束力的決心。
5月9日,伊朗議員在議會焚燒兩張象征美國國旗和伊核協(xié)議的紙張,還同時高喊“美國去死”的口號(@視覺中國)
2015年7月,經(jīng)過多年的艱苦談判,伊朗與美國在內(nèi)的伊核問題五國達成伊核問題全面協(xié)議。當(dāng)年的奧巴馬政府并非不想與各方簽署“條約”,但與如今的特朗普政府相比,他處于很大的劣勢。
當(dāng)時,民主黨在中期選舉再次大敗,導(dǎo)致國會參議院落入共和黨手中。共和黨鷹派本來就覺得伊朗核協(xié)議太軟弱,就算奧巴馬將此方案交由參議院,也注定無法通過,反而會在國際上淪為笑柄。
這個背景下,奧巴馬不得不簽署了對未來總統(tǒng)缺少實際約束力的“協(xié)議”,期待2016年民主黨能贏下總統(tǒng)大選保住這一外交成果。
如今特朗普政府的情況已然不同。除非被彈劾,特朗普必然執(zhí)政到2021年,這次中期選舉共和黨也有很大幾率會繼續(xù)擴大領(lǐng)先優(yōu)勢。如果美國政府真的能夠迫使伊朗大幅改進現(xiàn)有的核協(xié)議,即便是現(xiàn)在對退出核協(xié)議的行為大為抨擊的民主黨參議員,也很難對新條約說不。
因此特朗普試圖達成的新“條約”極有可能獲得通過。
一旦條約通過,新條約會對未來美國總統(tǒng)具有更強的約束性,反而加強了伊朗與其他各方的信心,加大了他們與美國重啟談判的可能。
5月8日,特朗普宣布退出伊朗核協(xié)議,當(dāng)天美國紐約證交所,美油收跌2.4%,盤中一度大跌(@視覺中國)
特朗普退出伊核協(xié)議,恢復(fù)制裁后,給伊朗帶來了巨大的經(jīng)濟壓力。
歐盟各國雖然表示,要在美國撤出的情況下繼續(xù)維持該協(xié)議的落實,甚至試圖“復(fù)活”和修訂一個1996年起草的規(guī)定,保護被美國制裁的涉伊歐洲企業(yè),但趨利避害的歐洲企業(yè)對此并沒有多少信心。
此次特朗普宣布退出協(xié)議后,歐洲企業(yè)第一時間紛紛斬倉脫手在伊朗的投資項目。
縱然歐洲各國政府積極捍衛(wèi)該協(xié)議,在沒有企業(yè)配合的情況下,無法從中獲得經(jīng)濟利益的各方,尤其是伊朗,是否還有動力繼續(xù)遵守該協(xié)議就很令人懷疑了。
就算歐企愿意冒著風(fēng)險維持在伊朗的投資,謹(jǐn)慎的銀行界也勢必不愿給予融資支持。要知道,在美國退出前,歐美銀行界已然對伊朗項目興趣缺缺,去年特朗普上臺后,更是直接切斷了融資渠道。特朗普的退出聲明不過是壓垮歐洲赴伊投資的最后一根稻草。
而看似團結(jié)的英法德,也存有利益上的差別。比如說,在本國銀行業(yè)反對的情況下,英國政府很難認(rèn)真落實支援另兩國企業(yè)赴伊投資的法案。這種明顯的立場差異將成為美國打破三國合縱的契機。
現(xiàn)在,已經(jīng)很難從歐洲三國獲得實質(zhì)性支持的伊朗,還遭到了美國財政部“斬首式”的精準(zhǔn)制裁。
特朗普宣布退出協(xié)議后兩天,美國就以向伊朗革命衛(wèi)隊(境外特別行動)提供資金支持為由,對六個個人和三家公司進行了制裁;而5月15日,美國又聯(lián)合沙特、卡塔爾、巴林、科威特、安曼和阿聯(lián)酋等同,制裁了黎巴嫩真主黨高層和給其提供資金的伊朗中央銀行官員。
有專家預(yù)期,美國的這種制裁還會進一步擴大。這樣一來,伊朗央行的資金鏈將會持續(xù)縮水,彈盡糧絕的伊朗革命衛(wèi)隊將很難在中東其他國家制造事端。
近年來,美國采取的這類“極限施壓”屢屢奏效,以至于俄羅斯為了擺脫類似制裁選擇干預(yù)美國大選,朝鮮也受此部分影響,最終選擇南北和解,并與美方走上對話的道路。國家綜合實力介于俄朝之間的伊朗,很有可能在無法得到其他大國支持的情況下選擇退讓。
在俄羅斯遭到制裁自顧不暇時,中國在伊朗核問題上也面臨一些抉擇。
雖然中國與美國金融體系融合程度有限,在伊的投資涉美業(yè)務(wù)也不多,但畢竟是伊朗第一大貿(mào)易伙伴。如果伊朗遭遇嚴(yán)重經(jīng)濟制裁,其公私部門的還款能力將遭到極大削弱,中方的部分投資也會面臨可持續(xù)性的危險。
近日美方在中興案上的表現(xiàn),也表明美國對此事的嚴(yán)肅態(tài)度,給有意在歐洲資本撤出伊朗時“接盤”的中企敲響警鐘。
在我看來,現(xiàn)在中美貿(mào)易戰(zhàn)暫時休戰(zhàn),中方可以利用自身對伊朗的政治經(jīng)濟影響力,與美國討價還價,換取美方在能源出口等領(lǐng)域的進一步放開,彌補因為伊朗能源出口下降所帶來的供應(yīng)問題,爭取兩國貿(mào)易爭端的妥善解決。
中國不但可以此為契機,履行負(fù)責(zé)任大國的國際義務(wù),還可以避免核擴散危機和中東地區(qū)局勢的進一步動蕩,從而鞏固與中東其他國家如沙特、以色列的雙邊關(guān)系。
現(xiàn)在解決伊朗核問題的窗口已經(jīng)打開,但留給各方的時間卻并不多。因為2020年的參議院選舉,共和黨將面臨更多挑戰(zhàn)。特朗普本人是否能順利連任也存在很大不確定性,如何在這有限時間內(nèi)達成協(xié)議,將考驗美國、歐洲、中國和伊朗領(lǐng)導(dǎo)人們的政治智慧。