邱怡慧

摘 要：隨著精準(zhǔn)扶貧工作的深入開展，我國(guó)的扶貧事業(yè)取得了階段性的成果，但配套預(yù)警機(jī)制的缺位導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些消極腐敗現(xiàn)象。在中央紀(jì)委公開曝光的9起典型案例中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前扶貧領(lǐng)域腐敗的主要特征是：以“微腐敗”為典型、涉事表現(xiàn)形式多樣化、貪腐所渉額度較大、集體腐敗影響惡劣。應(yīng)從確定扶貧系統(tǒng)中腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、健全廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施體系、廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制評(píng)估、廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制修正四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)建扶貧領(lǐng)域的廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，為形成扶貧領(lǐng)域反腐敗的震懾效應(yīng)、保障脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得成效提供堅(jiān)強(qiáng)的機(jī)制保障。

關(guān)鍵詞：扶貧領(lǐng)域；腐??；廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2018）01-0068-08

全面脫貧攻堅(jiān)是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和深化黨執(zhí)政基礎(chǔ)的一項(xiàng)事關(guān)全局的重要基礎(chǔ)性工作，具有重大而又深遠(yuǎn)的歷史意義。但是隨著精準(zhǔn)扶貧政策的深入落實(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，扶貧開發(fā)領(lǐng)域仍存在著監(jiān)管和預(yù)警漏洞，不少消極腐敗行為正在以各種名義和方式侵害人民群眾的根本利益，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)扶貧事業(yè)的順利推進(jìn)。為加大對(duì)扶貧開發(fā)領(lǐng)域腐敗問題的問責(zé)和懲治力度，中紀(jì)委對(duì)相關(guān)腐敗問題線索進(jìn)行了多輪次滾動(dòng)式督辦，并對(duì)其中的典型案例進(jìn)行公開披露。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)共查處侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題82064件、處理100396人，其中扶貧領(lǐng)域16193件、20083人。[1]從部分扶貧領(lǐng)域貪腐的典型案例來看，虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用、揮霍浪費(fèi)以及基層工作人員失職瀆職等問題呈現(xiàn)出頻發(fā)易發(fā)的狀態(tài)。這充分警示我們必須懲治和嚴(yán)防扶貧開發(fā)工作中的腐敗問題，尤其是必須建立健全廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。通過采取有效措施，著力建構(gòu)全覆蓋、無死角、無盲區(qū)的精準(zhǔn)反腐，有助于更好地落實(shí)脫貧攻堅(jiān)的具體責(zé)任，從而有效推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

一、扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)狀及主要特征

（一）扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)狀

至2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽是黨中央對(duì)人民立下的莊重承諾，而當(dāng)前在扶貧領(lǐng)域中存在的一些貪腐問題則是阻礙各項(xiàng)扶貧開發(fā)工作有效落實(shí)的“毒瘤”。它不僅蠶食了人民群眾的獲得感，更影響了黨風(fēng)廉政建設(shè)進(jìn)程的順利推進(jìn)。鑒于此，文章選取了中央紀(jì)委公開曝光的扶貧領(lǐng)域中的9起典型案例，從而為深入分析扶貧領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題的特征提供了事實(shí)依據(jù)（見表1）。

（二）扶貧領(lǐng)域腐敗問題的主要特征

1.以“微腐敗”為典型。從上述的9起典型案例清晰地反映出當(dāng)前在扶貧領(lǐng)域中所曝光的腐敗案件大多發(fā)生在基層地區(qū)，縣級(jí)及以下的基層干部是最主要的涉事主體。村干部的腐敗行為相對(duì)于其他的“蒼蠅”“老虎”而言，只能算是“微腐敗”，但是對(duì)基層農(nóng)民來說卻危害巨大。這些發(fā)生在群眾眼皮之下的腐敗行為往往是基層干部利用其職務(wù)和工作之便進(jìn)行的，與非法管理和使用各項(xiàng)扶貧資金相關(guān)，且只有與其具有切身利益關(guān)系的當(dāng)事人才能感受得到，因而具有明顯的經(jīng)濟(jì)性和隱蔽性。另外，近年來判處的基層干部腐敗案件中逾八成最終被判處緩刑。而判處緩刑幾乎不會(huì)影響基層干部的正常工作生活，自然也就無法形成震懾效應(yīng)。扶貧領(lǐng)域中的“微腐敗”是對(duì)社會(huì)公平正義的巨大損害，嚴(yán)重割裂了黨和人民的深厚感情，這提醒我們應(yīng)嚴(yán)懲侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題，切實(shí)加強(qiáng)扶貧系統(tǒng)的廉政監(jiān)察力度。[2]

2.涉事表現(xiàn)形式多樣化。隨著扶貧工作的不斷推進(jìn)，各類扶貧資金和項(xiàng)目也逐漸轉(zhuǎn)移到基層地區(qū)，由于扶貧領(lǐng)域的資金較為集中，對(duì)資金的分配和使用也基本由基層干部主導(dǎo)，因而在此過程中往往容易發(fā)生大量扶貧公款與干部“私權(quán)力”相結(jié)合的貪腐現(xiàn)象。通過上述案例可以看出，在扶貧資金發(fā)放和管理的過程中，除了明顯的虛報(bào)冒領(lǐng)、截留克扣、貪污挪用、吃拿卡要等涉腐基層干部慣用的違法手段之外，一些“回扣式”的腐敗行為也逐漸成為這些涉腐基層干部涉案的新手法，此外以各種名義向百姓亂收費(fèi)的現(xiàn)象也甚是普遍，涉事表現(xiàn)形式日益多樣化，“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。扶貧領(lǐng)域多樣化的貪腐形式和行為不僅截取了本屬于貧困地區(qū)人民群眾的“續(xù)命錢”，更是喪失了基層政權(quán)本身所具備的公信力。因此，必須加強(qiáng)對(duì)扶貧系統(tǒng)資金使用過程的監(jiān)管和資金項(xiàng)目的審計(jì)，對(duì)“雁過拔毛”者發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，確保各項(xiàng)扶貧政策真正惠及百姓。

3.貪腐所涉額度較大。湖南省新化縣溫塘鎮(zhèn)楓樹村村干部虛報(bào)截留移民避險(xiǎn)搬遷安置總涉案資金額達(dá)877.35萬元、山東省青州市王府街道東劉井村村干部貪污低保、五保金總額達(dá)18.04萬元以及青海省共和縣扶貧開發(fā)局違規(guī)實(shí)施扶貧項(xiàng)目總涉案金額達(dá)113萬元等案例充分表明了在扶貧領(lǐng)域貪腐涉事金額巨大，其腐敗問題不容樂觀。扶貧官員對(duì)專項(xiàng)資金直接或間接地私吞和侵占，使得大量的扶貧資金無法“精準(zhǔn)落實(shí)”，嚴(yán)重制約了貧困基層地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?？梢哉f，扶貧領(lǐng)域的腐敗問題造成了寶貴發(fā)展資源的低效甚至無效配置，這不僅會(huì)給“小官巨貪”留下隱患，而且還給國(guó)家和集體造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失。在扶貧領(lǐng)域中出現(xiàn)的高額貪腐暴露出扶貧監(jiān)管體制機(jī)制上存在的突出問題，為此，必須強(qiáng)化和壓實(shí)主體責(zé)任，有力遏制侵害群眾利益的不正之風(fēng)，努力暢通扶貧政策執(zhí)行的“最后一公里”[3]。

4.集體腐敗影響惡劣。扶貧開發(fā)工作的有序推進(jìn)通常需要跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，并且扶貧資金的調(diào)動(dòng)和撥付也是一個(gè)逐級(jí)向下傾斜的過程，由此決定了扶貧系統(tǒng)內(nèi)部的腐敗問題往往具有集體性、關(guān)聯(lián)性的特征，經(jīng)常會(huì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。例如，上述發(fā)生在山西省芮城縣住建系統(tǒng)多名干部向危房改造貧困群眾收取“好處費(fèi)”以及湖南省新化縣溫塘鎮(zhèn)楓樹村多名村干部虛報(bào)截留移民避險(xiǎn)搬遷安置資金等惡劣事件，同一系統(tǒng)內(nèi)部的官員利用層級(jí)關(guān)系和權(quán)責(zé)之便勾結(jié)成“腐敗利益共同體”，成為不當(dāng)利益的獲得者，最終導(dǎo)致了集體的悲劇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含村）公職人員、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的工作人員上下串通以及“官商勾結(jié)”的腐敗行為較為普遍，尤其是掌握扶貧資金發(fā)放、管理和審計(jì)環(huán)節(jié)的基層部門更是成為了滋生腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。因此，要從源頭上杜絕扶貧腐敗現(xiàn)象，需要各級(jí)黨委和黨組織始終保持高壓狀態(tài)，壓實(shí)和強(qiáng)化主體責(zé)任，抓好預(yù)防和懲治工作，堅(jiān)決同扶貧領(lǐng)域的腐敗問題作斗爭(zhēng)。

二、扶貧領(lǐng)域腐敗問題滋生的原因及懲治措施

（一）扶貧領(lǐng)域腐敗問題滋生的原因

通過對(duì)上述9起典型案例的分析，可以總結(jié)出當(dāng)前扶貧領(lǐng)域的腐敗問題呈現(xiàn)出以“微腐敗”為突出表征、涉案金額巨大、表現(xiàn)形式多樣且容易導(dǎo)致集體腐敗等特點(diǎn)。總體來說，目前我國(guó)扶貧開發(fā)領(lǐng)域的貪腐形勢(shì)依舊十分嚴(yán)峻，而造成其腐敗的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.監(jiān)督與嚴(yán)懲扶貧領(lǐng)域腐敗問題的體制機(jī)制尚未健全。扶貧領(lǐng)域的腐敗問題之所以會(huì)產(chǎn)生并且在短時(shí)期內(nèi)迅速滋生發(fā)展，與當(dāng)前監(jiān)督和嚴(yán)懲扶貧領(lǐng)域腐敗問題的體制機(jī)制尚未健全是密不可分的。制度漏洞是造成當(dāng)前扶貧領(lǐng)域腐敗問題的最主要原因，主要表現(xiàn)為：（1）基層扶貧隊(duì)伍管理機(jī)制不健全，未能有效建立起扶貧工作單位或部門“一把手”的考核培訓(xùn)制度和常態(tài)化教育機(jī)制，致使該領(lǐng)域的公職人員辦事能力低下、服務(wù)意識(shí)和法治意識(shí)匱乏、紀(jì)律性松弛，無法為扶貧工作的順利推進(jìn)提供必要的人才保障。（2）基層扶貧領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制不健全。為官員權(quán)力尋租提供了空間。扶貧系統(tǒng)內(nèi)設(shè)的相關(guān)監(jiān)察部門和機(jī)構(gòu)發(fā)揮不了應(yīng)用的作用，對(duì)外實(shí)行“暗箱操作”，對(duì)內(nèi)容易與其他部門結(jié)成“腐敗同盟”，致使許多違規(guī)違紀(jì)的腐敗行為無法得到有效的懲治。（3）扶貧領(lǐng)域腐敗問題的防控機(jī)制不健全。當(dāng)前之所以會(huì)發(fā)生大量的腐敗現(xiàn)象并難以得到有效遏制和治理，一定程度上與現(xiàn)行預(yù)防和懲治腐敗的體制不科學(xué)或其功能發(fā)揮不佳有關(guān)。（4）扶貧資金的管理與審計(jì)機(jī)制出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。一方面，由于資金的劃撥需要經(jīng)歷多道程序、多個(gè)部門及多個(gè)主體，工作難度較大且流程繁瑣，責(zé)任劃分后難以進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的管理活動(dòng)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)的基層部門，尚未建立完善詳細(xì)的扶貧資金流動(dòng)賬目及相關(guān)登記制度，在此過程中，扶貧資金的去向往往處于無人監(jiān)管或監(jiān)管機(jī)制形同虛設(shè)的狀態(tài)。另一方面，隨著精準(zhǔn)扶貧成為地方政府的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，地方基層干部所擁有的權(quán)力和責(zé)任都大于以往，但對(duì)扶貧領(lǐng)域基層官員權(quán)力的制約，特別是對(duì)其財(cái)權(quán)的控制和監(jiān)督機(jī)制未能及時(shí)跟進(jìn)，嚴(yán)重影響了扶貧的力度和成效。

2.部分基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部道德底線和法律底線缺失。扶貧領(lǐng)域腐敗案件發(fā)生的另一重要原因在于部分基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部道德意識(shí)和法律意識(shí)的缺位。首先，脫貧攻堅(jiān)的重任給予了基層地方官員更大的辦事權(quán)力，但是部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力和金錢的誘惑之下往往忽視了自己身上擔(dān)負(fù)的對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾，排斥嚴(yán)格按照政策辦事，做出違法亂紀(jì)的貪腐行為，基層地方官員的“權(quán)力任性”成為了扶貧工作順利開展的“攔路虎”。其次，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口外流程度較高，“空心化”和老齡化所帶來的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡很大程度上導(dǎo)致了基層扶貧工作缺乏人力和人才支持，在此過程中很容易助長(zhǎng)基層干部的膨脹心理，“一家獨(dú)大”的局面促使基層村干部思想觀念發(fā)生蛻變甚至松懈，進(jìn)而導(dǎo)致其法律底線和道德底線的缺失。另外，扶貧領(lǐng)域的腐敗具有明顯的隱蔽性，加之反腐機(jī)構(gòu)存在督查時(shí)間跨度大、懲治彈性空間廣等問題，部分心存僥幸的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也會(huì)由于其權(quán)責(zé)意識(shí)和底線意識(shí)的淡漠選擇鋌而走險(xiǎn)、以身試法。

3.群眾自身維權(quán)意識(shí)和法制意識(shí)淡薄。就我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)狀而言，青壯年外出務(wù)工，留守村內(nèi)的基本是以婦女、兒童和老年人為代表的弱勢(shì)群體，這個(gè)群體知識(shí)層次相對(duì)較低、維權(quán)意識(shí)和法制意識(shí)淡薄，加之所處地區(qū)信息閉塞，對(duì)扶貧政策的知曉度和關(guān)注度也普遍較低，因而許多外界信息大多依賴于村民大會(huì)或村內(nèi)宣傳公示。但部分村干部卻有意隱瞞相關(guān)政策事實(shí)甚至肆意扣留惠農(nóng)扶貧資金，致使扶貧資源無法落實(shí)到困難群眾手中，且村民不知道如何為自己的合法權(quán)益進(jìn)行申訴，也就更談不上對(duì)村干部工作進(jìn)行有效監(jiān)督。這在一定程度上為基層干部鉆扶貧系統(tǒng)內(nèi)部的制度空子創(chuàng)造了條件。

（二）扶貧領(lǐng)域腐敗問題的懲治措施

我國(guó)在針對(duì)扶貧領(lǐng)域的腐敗行為制定了相當(dāng)嚴(yán)苛的懲處機(jī)制，基本上是一種 “事后處理”的方式，主要有以下幾個(gè)方面：

1.加大扶貧領(lǐng)域的腐敗成本。圍繞在困難群眾身邊的腐敗問題，對(duì)其帶來的是最直接的傷害，為此，必須斬?cái)喾鲐氼I(lǐng)域腐敗的利益鏈條，實(shí)施扶貧領(lǐng)域的腐敗罰金制，提高違法違紀(jì)成本，使腐敗分子在高額罰金和高壓態(tài)勢(shì)下保持廉潔自律。首先，要健全挪用扶貧資金高額罰金機(jī)制，對(duì)于扶貧系統(tǒng)內(nèi)部職權(quán)較大的公職人員，如“一把手”等，其貪污罰金應(yīng)是其貪污金額的10至20倍，職權(quán)較小者則為5至10倍。[4]其次，對(duì)于構(gòu)成腐敗犯罪行為的，應(yīng)慎用緩刑，要維護(hù)法律的權(quán)威地位和人民群眾的合法權(quán)益。再次，劃定扶貧專項(xiàng)資金使用紅線，按超過紅線的比例予以相應(yīng)的處罰金，從而對(duì)腐敗官員形成有效的震懾。

2.加強(qiáng)扶貧領(lǐng)域腐敗案件懲處過程中的部門協(xié)作與制度建設(shè)。只有將嚴(yán)厲處置扶貧領(lǐng)域的違法違紀(jì)案件作為打擊扶貧領(lǐng)域腐敗問題的重要手段，以“零容忍”的姿態(tài)堅(jiān)定不移地加大案件查處的力度，才能有力遏制扶貧領(lǐng)域腐敗案件滋生蔓延的勢(shì)頭。一方面，紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法部門必須明確職責(zé)，嚴(yán)格辦案的程序和制度，對(duì)于困難群眾反映強(qiáng)烈的腐敗問題，尤其是對(duì)那些以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、失職瀆職的案件，應(yīng)在加強(qiáng)上下級(jí)和不同部門之間的分工協(xié)作、細(xì)化各自崗位責(zé)任的基礎(chǔ)上，協(xié)同發(fā)力，聯(lián)合出擊，絕不姑息。另一方面，推行異地審判制度，打破體制內(nèi)部的保護(hù)傘，防止受到外界干擾。同時(shí)，還要實(shí)行案件責(zé)任制，防止壓案施案、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)、互相包庇等問題，切實(shí)保證扶貧領(lǐng)域的腐敗問題能夠得到懲處，真正實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。

3.進(jìn)一步發(fā)揮群眾舉報(bào)的警示作用。拓寬群眾舉報(bào)渠道，積極引導(dǎo)群眾參與到扶貧領(lǐng)域的反腐敗工作當(dāng)中。首先，健全舉報(bào)人保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，保護(hù)廣大群眾參與打擊扶貧領(lǐng)域腐敗問題的主動(dòng)性和積極性。其次，完善村民舉報(bào)方式和手段，利用相關(guān)軟件和信息收集平臺(tái)將群眾意見直接傳達(dá)到相應(yīng)的監(jiān)管部門，減少反饋層級(jí)，確保信息的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。最后，信訪部門的工作人員要嚴(yán)肅紀(jì)律，對(duì)群眾反映的問題及時(shí)進(jìn)行分類整理并認(rèn)真開展調(diào)查和核實(shí)工作，對(duì)腐敗線索較為明確的，應(yīng)將案件轉(zhuǎn)移到相關(guān)紀(jì)檢部門直接進(jìn)行辦理，從而真正起到“通報(bào)一起，警醒一片”的效果。

三、構(gòu)建扶貧領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的有效路徑

打贏脫貧攻堅(jiān)這一偉大戰(zhàn)役，除了應(yīng)加大對(duì)扶貧領(lǐng)域腐敗問題的懲處力度，也應(yīng)借鑒已有的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度成果，完善扶貧領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)，努力防范于未然。根據(jù)不同領(lǐng)域反腐倡廉建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，從中可以總結(jié)出適用于扶貧系統(tǒng)的普遍性規(guī)律，為扶貧系統(tǒng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)提供參考。因此，基于上述典型案例，本文認(rèn)為扶貧領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的路徑建構(gòu)應(yīng)從確定扶貧領(lǐng)域中腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)—健全廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施體系—廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制評(píng)估—廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制修正這四項(xiàng)環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（一）確定扶貧領(lǐng)域中腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

確定扶貧領(lǐng)域中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是建立廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)。在確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)之前需要先查找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，一方面，扶貧系統(tǒng)內(nèi)部各級(jí)各部門的公職人員可以通過對(duì)照《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的基礎(chǔ)上采取自查自糾的形式，提出該部門可能存在腐敗的地方，然后進(jìn)行集體評(píng)定，確定自身的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。另一方面，可以通過派遣專職人員到基層積極聽取群眾意見，對(duì)照部門內(nèi)部的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，查缺補(bǔ)漏，制定出相應(yīng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)清單。在確定完風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之后，可對(duì)其進(jìn)行歸納分類。根據(jù)扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)狀和典型案例表征，可將該系統(tǒng)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)分為三類，分別為思想道德風(fēng)險(xiǎn)、外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)。做好這些分類工作，才能有針對(duì)性地“對(duì)癥下藥”。

（二）健全廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施體系

在明確扶貧領(lǐng)域腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的基礎(chǔ)上制定有效的預(yù)警措施是構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的核心內(nèi)容。當(dāng)前發(fā)生在扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象很大程度上都是由于腐敗預(yù)警和防控工作的缺失。[5]因此，通過考察近年來中央紀(jì)委在預(yù)防扶貧領(lǐng)域腐敗方面的有效做法，文章根據(jù)三類腐敗風(fēng)險(xiǎn)，擬建了一套完整的預(yù)警體系。

1.思想道德預(yù)警：加強(qiáng)對(duì)扶貧領(lǐng)域公職人員的反腐倡廉教育。要從源頭上預(yù)防扶貧領(lǐng)域腐敗問題的發(fā)生，應(yīng)將紀(jì)律和法律擺在重要的地位，加強(qiáng)對(duì)扶貧領(lǐng)域公職人員的反腐倡廉教育。一是加強(qiáng)基層貧困地區(qū)的反腐倡廉建設(shè)，將家風(fēng)黨風(fēng)專題教育和扶貧領(lǐng)域的各項(xiàng)工作進(jìn)行有效結(jié)合，充分利用微博、微信和門戶網(wǎng)站等現(xiàn)代媒體，采取多種形式和手段對(duì)扶貧系統(tǒng)內(nèi)部的全體黨員領(lǐng)導(dǎo)干部開展反腐倡廉教育活動(dòng)，努力提升其思想政治覺悟，自覺樹立責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。二是豐富教育內(nèi)容和教育途徑，強(qiáng)化反腐倡廉教育的現(xiàn)實(shí)意義，營(yíng)造扶貧領(lǐng)域清正透明的廉潔風(fēng)氣?？梢酝ㄟ^定期集中觀看反腐題材的紀(jì)實(shí)影視資料，使扶貧領(lǐng)域的廉政和法治教育常態(tài)化，形成震懾效應(yīng)，從思想上不斷提高基層干部的自我約束和自我監(jiān)督的能力。同時(shí)，要大力宣傳和學(xué)習(xí)基層干部的先進(jìn)事跡，努力以奔赴祖國(guó)一線的先進(jìn)黨員為模范，強(qiáng)化“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”的服務(wù)意識(shí)，扎根基層，建設(shè)基層。通過健全扶貧領(lǐng)域的反腐倡廉教育機(jī)制，有力助推精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作的有效開展，不斷提高扶貧隊(duì)伍的拒腐防變能力。

2.外部環(huán)境預(yù)警：努力構(gòu)建“聯(lián)動(dòng)協(xié)同、多方出力”的開放型監(jiān)督體系。由于國(guó)家各類扶貧開發(fā)的項(xiàng)目資金都是層層下沉的，自上而下的監(jiān)督力度只能加大，不能減弱。因此，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門應(yīng)切實(shí)強(qiáng)化責(zé)任追究，將反腐壓力傳導(dǎo)到基層貧困地區(qū)。同時(shí)，要不斷推進(jìn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革，上下聯(lián)動(dòng)，共同提高拒腐防變能力。但同一體制內(nèi)的監(jiān)管又存在明顯的弊端，容易導(dǎo)致集體腐敗，為此，必須拓寬監(jiān)督的渠道，構(gòu)建一個(gè)既能“聯(lián)動(dòng)”又有“參與”的開放型監(jiān)管體系。在此過程中，一是應(yīng)努力發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委、各級(jí)黨組織和農(nóng)村合作社、貧困互助會(huì)等社會(huì)組織的多主體監(jiān)督作用，搭建公眾有序、積極參與的平臺(tái)和橋梁。二是應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體在公開曝光扶貧領(lǐng)域腐敗典型案例、責(zé)令腐敗問題整改及宣傳反腐敗工作的輿論監(jiān)督作用，營(yíng)造良好的反腐倡廉社會(huì)氛圍。三是扶貧系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)部門也應(yīng)協(xié)同形成監(jiān)督合力，積極處理好各項(xiàng)扶貧資源管理、使用和審計(jì)情況的追蹤監(jiān)督、關(guān)鍵崗位的定期考核等預(yù)警工作。

3.制度機(jī)制預(yù)警：著力推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)督與精準(zhǔn)反腐。我國(guó)的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)進(jìn)入沖刺階段，必須掃清一切阻礙扶貧工作順利推進(jìn)的“攔路石”，尤其是扶貧領(lǐng)域的腐敗問題。因此，要保障精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)成果，除了在認(rèn)真貫徹落實(shí)中央各項(xiàng)扶貧政策的基礎(chǔ)上，以“零容忍、全覆蓋、嚴(yán)執(zhí)法”的態(tài)度懲治扶貧領(lǐng)域的貪腐行為之外，還必須著力推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)督與精準(zhǔn)反腐：首先，在扶貧資源管理層面上，要盡快啟動(dòng)扶貧專項(xiàng)資金建檔和登記制度以及資金項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)制度，對(duì)每一筆資金的流向進(jìn)行嚴(yán)格的追蹤和反饋，強(qiáng)化對(duì)扶貧資源的監(jiān)督和管理。其次，在責(zé)任落實(shí)層面上，應(yīng)不斷健全扶貧領(lǐng)域的清單制度，準(zhǔn)確開列“責(zé)任清單”、“任務(wù)清單”和“負(fù)面清單”，加大對(duì)扶貧隊(duì)伍的執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，加強(qiáng)督促督辦，推進(jìn)精準(zhǔn)問責(zé)，強(qiáng)化扶貧領(lǐng)域公職人員“不能腐、不敢腐、不想腐”的底線意識(shí)。最后，在社會(huì)監(jiān)督層面上，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)村務(wù)公開制度和基層群眾自治機(jī)制。一方面，要著力推進(jìn)扶貧領(lǐng)域的各項(xiàng)信息公開工作，尤其是財(cái)務(wù)信息的公開，切實(shí)提高辦事流程的透明度，保證資金和權(quán)力在陽(yáng)光下流動(dòng)與運(yùn)行。另一方面，要積極引導(dǎo)群眾參與到扶貧領(lǐng)域的反腐敗工作中，強(qiáng)化監(jiān)督和制約工作，將群眾對(duì)扶貧工作成效的滿意度作為官員績(jī)效考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，健全扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系。群眾參與扶貧領(lǐng)域監(jiān)督不僅有利于維護(hù)自身的合法權(quán)益，也有助于定向曝光更多隱形的腐敗行為，實(shí)施精準(zhǔn)反腐。

4.效能預(yù)警：完善扶貧領(lǐng)域腐敗預(yù)警系統(tǒng)中的技術(shù)和方法。在思想預(yù)警、組織預(yù)警和制度預(yù)警全部就位的基礎(chǔ)上，只有不斷完善相應(yīng)的技術(shù)和手段，才能為預(yù)防扶貧領(lǐng)域的腐敗問題提供效能保障。一是充分依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)建立扶貧云等數(shù)字平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、專業(yè)化、智能化和全方位的監(jiān)管，對(duì)扶貧資金去向、扶貧領(lǐng)域工作動(dòng)態(tài)、扶貧對(duì)象反饋和整體扶貧成效予以及時(shí)追蹤和跟進(jìn)。同時(shí)，通過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)巡查扶貧領(lǐng)域中可能存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，健全剛性制度約束，做到“早發(fā)現(xiàn)，早提醒，早糾正，早查處”，及時(shí)防控和懲處扶貧領(lǐng)域的腐敗問題。二是創(chuàng)新監(jiān)督方法，經(jīng)常開展專項(xiàng)巡視巡查活動(dòng)，充分發(fā)揮巡視制度在扶貧領(lǐng)域中的重要作用，同時(shí)應(yīng)制定專項(xiàng)管理辦法，規(guī)定針對(duì)扶貧領(lǐng)域腐敗問題的各項(xiàng)政策措施，不斷減少滋生腐敗的機(jī)會(huì)。

（三）廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制評(píng)估

為防止在廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中出現(xiàn)政策手段落實(shí)不到位、問題與措施錯(cuò)配等問題，需要對(duì)該機(jī)制進(jìn)行正確評(píng)價(jià)，重點(diǎn)對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)排查是否全面、防控措施是否切實(shí)有效進(jìn)行全面評(píng)估。特別是因?yàn)榉鲐毾到y(tǒng)內(nèi)部所涉及的領(lǐng)域和主體眾多，如果未能對(duì)該機(jī)制進(jìn)行定期評(píng)估，就無法進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善。文章按照上述預(yù)警機(jī)制的四大重要組成部分，構(gòu)建了一組評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并采用打分制的方法，致力于對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制進(jìn)行合理評(píng)估（見表2）。

（四）廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制修正

根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制進(jìn)行修正和優(yōu)化，可以保證其高效運(yùn)行。因此，針對(duì)評(píng)價(jià)得分情況，一方面，對(duì)不合理的措施進(jìn)行改進(jìn)，并針對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定對(duì)應(yīng)的行之有效的預(yù)警措施。另一方面，對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估材料進(jìn)行整理匯總，建立風(fēng)險(xiǎn)檔案庫(kù)或數(shù)據(jù)庫(kù)，注重總結(jié)反腐經(jīng)驗(yàn)和成效，不斷提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的實(shí)操性。在此基礎(chǔ)上文章構(gòu)建了扶貧領(lǐng)域內(nèi)部系統(tǒng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制（見圖1）。

扶貧開發(fā)工作作為全面建成小康社會(huì)、保障和改善民生的重要環(huán)節(jié)，在現(xiàn)階段仍存在著監(jiān)管和預(yù)警工作不完善等問題，以至于消極腐敗行為蔓延到扶貧工作當(dāng)中來，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)扶貧事業(yè)的順利推進(jìn)。因此，只有在明確腐敗風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上采取精準(zhǔn)的預(yù)警措施，保障精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作的有序開展，助推和改善民生，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)“用中國(guó)智慧創(chuàng)造人民美好生活的愿景”。

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責(zé)任編校 陳 瑤