┃本刊記者

地下空間綜合開發(fā)利用示意圖

編者按：

4月24日，省政協(xié)召開“城市地下空間的綜合開發(fā)利用”月協(xié)商座談會(huì)。會(huì)議邀請省住建廳、省人防辦負(fù)責(zé)同志介紹我省城市地下空間綜合開發(fā)利用情況。省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、省國土資源廳、省通信管理局、省煤田地質(zhì)局等相關(guān)廳局負(fù)責(zé)人，九三學(xué)社河南省委部分社員，鄭州市政府、市政協(xié)負(fù)責(zé)同志，河南工程學(xué)院專家學(xué)者，部分省政協(xié)委員參加會(huì)議并就該議題發(fā)言。

“要全面開展城市設(shè)計(jì)，科學(xué)謀劃城市成長坐標(biāo)，加強(qiáng)城市地上和地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！弊剷?huì)上，省政協(xié)副主席龔立群指出，要發(fā)揮好政協(xié)作用，把相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的委員有效組織起來，以更加開闊的思路和視野，從專業(yè)角度貢獻(xiàn)真知灼見。本期，我們對座談會(huì)上的發(fā)言予以摘要刊發(fā)，以期為推動(dòng)城市空間綜合開發(fā)利用工作提供參考。

省政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任徐金柱：加快推進(jìn)城市地下空間綜合開發(fā)利用

目前，我省地下空間資源開發(fā)利用主要以地表淺層開發(fā)為主，全省人均地下空間面積低，未來在挖掘地下空間資源、建設(shè)立體綜合城市上具有巨大潛力。對此建議：

要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立綜合協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制。城市地下空間開發(fā)利用涉及發(fā)改、國土、規(guī)劃、市政、人防等多個(gè)管理部門，缺乏綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制，應(yīng)借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，在各級(jí)政府設(shè)立城市地上地下空間一體規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，加快建立統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、銜接有序的城市地下空間綜合協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制。

要突出規(guī)劃引領(lǐng)，加快編制完善綜合規(guī)劃體系。突出規(guī)劃引領(lǐng)，堅(jiān)持“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，在城市建設(shè)初期首先系統(tǒng)科學(xué)編制地上地下空間整體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用。

要堅(jiān)持法治為本，完善有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。積極推動(dòng)我省城市地下空間開發(fā)利用立法工作，對地下空間的所有權(quán)、規(guī)劃權(quán)、建設(shè)權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)等作出明確、完善的具體規(guī)定，使城市地下空間開發(fā)利用有法可依。

要加強(qiáng)要素保障，夯實(shí)地下空間開發(fā)利用基礎(chǔ)。加快出臺(tái)鼓勵(lì)支持城市地下空間的政策措施，保護(hù)開發(fā)運(yùn)營主體權(quán)益。拓展資金來源渠道，建立以基金為主導(dǎo)，以多元化投資為方向，以政策支持為保障的投融資體系。加大專業(yè)人才培養(yǎng)引進(jìn)力度和專業(yè)開發(fā)建設(shè)單位引進(jìn)合作力度，確保地下空間資源開發(fā)的質(zhì)量效益。

要發(fā)揮引導(dǎo)作用，不斷拓展新興應(yīng)用，鼓勵(lì)功能創(chuàng)新。完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制和政策，鼓勵(lì)引領(lǐng)企業(yè)、高校等依托技術(shù)、人才等優(yōu)勢，積極參與地下空間開發(fā)利用工作。鼓勵(lì)新興應(yīng)用在我省進(jìn)行試點(diǎn)，積極規(guī)劃發(fā)展地下災(zāi)備中心、地下物流交通、蓄水防洪工程、空氣水污染處理等新興的地下空間應(yīng)用，不斷提高城市土地資源綜合利用效率。

省政協(xié)常委、九三學(xué)社鄭州市委主委鄭高飛：前瞻謀劃城市地下空間綜合開發(fā)利用

當(dāng)前，我省地下空間開發(fā)利用仍存在一些關(guān)鍵性問題亟待解決。特別是地下空間開發(fā)利用缺少前瞻性和條件預(yù)留，尤其是地鐵沿線地下空間整合全面滯后，對建立地鐵周邊地下空間的交通引導(dǎo)關(guān)系，缺少充足的綜合考慮和謀劃，不利于實(shí)現(xiàn)交通引導(dǎo)城市健康優(yōu)化發(fā)展。對此建議：

要匯總整理人防法律法規(guī)和城市地下空間相關(guān)文件。結(jié)合國家相關(guān)法律法規(guī)，針對河南實(shí)際情況，健全地下空間開發(fā)規(guī)劃編制、規(guī)劃建設(shè)管理、權(quán)屬登記、使用管理等方面的法規(guī)，界定地下空間開發(fā)利用管理有關(guān)主體及其職責(zé)、職權(quán)，明確地下空間開發(fā)利用管理有關(guān)制度及其內(nèi)容和程序要求。

要鼓勵(lì)地下空間新興應(yīng)用發(fā)展。除人防工程外，地下災(zāi)備中心、地下交通工程、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市市政工程、物資倉儲(chǔ)工程、商業(yè)地產(chǎn)工程、文化體育工程、醫(yī)療衛(wèi)生工程等新興應(yīng)用，都將隨著城市化的發(fā)展逐步由地上轉(zhuǎn)移到地下。為更好地綜合利用城市土地資源，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展地下空間新興應(yīng)用，給予政策上的扶持，使我省在城市空間綜合應(yīng)用上發(fā)揮更好作用。

要推進(jìn)地下空間土地交易。隨著地下空間開發(fā)項(xiàng)目需求的增多，地下產(chǎn)權(quán)不明晰、價(jià)格體系不完善、出讓方式單一等問題也逐漸凸顯出來。因地制宜，探索完善地下建設(shè)用地出讓方式，對國防、人防、防災(zāi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等符合《劃撥用地目錄》使用地下建設(shè)用地的，可以采用劃撥方式供地；依法開展建設(shè)用地使用權(quán)（地下）登記，保障使用權(quán)人的占有、使用、收益和處分權(quán)利；借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本省實(shí)情建立相應(yīng)的價(jià)格體系。

省政協(xié)委員、河南工程學(xué)院黨委書記劉湘玉：用科技創(chuàng)新向地下空間要效益

2018年省政府工作報(bào)告中，在談到“應(yīng)推進(jìn)百城建設(shè)提質(zhì)”時(shí)指出，要堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，啟動(dòng)新一輪城市總體規(guī)劃，省城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和地下空間開發(fā)利用規(guī)劃修編，推進(jìn)城市設(shè)計(jì)工作。這為我省更加科學(xué)有效地推動(dòng)城市地下空間開發(fā)利用提供了重要遵循。地下空間開發(fā)利用，作為城市設(shè)計(jì)體系的一個(gè)重要組成部分，必須科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)同作戰(zhàn)。對此建議：

要進(jìn)一步發(fā)揮好政府及相關(guān)職能部門的引導(dǎo)、牽引作用。推動(dòng)地下空間開發(fā)利用，政府及相關(guān)職能部門必須進(jìn)一步發(fā)揮好引導(dǎo)、牽引作用，完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制政策，鼓勵(lì)引領(lǐng)企業(yè)、高校等依托技術(shù)、人才等優(yōu)勢，積極參與地下空間開發(fā)利用工作。

要進(jìn)一步抓好以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新體系建設(shè)。推動(dòng)地下空間開發(fā)利用，科技創(chuàng)新至關(guān)重要。必須抓好以企業(yè)為主體，產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的科技創(chuàng)新體系建設(shè)。科技創(chuàng)新體系至少應(yīng)由研發(fā)主體、技術(shù)顧問咨詢、技術(shù)委員會(huì)決策、技術(shù)中心實(shí)施、施工企業(yè)應(yīng)用等環(huán)節(jié)構(gòu)成，相關(guān)研發(fā)單位、技術(shù)部門、施工企業(yè)必須形成工作合力，構(gòu)建一個(gè)以企業(yè)為主體，比較緊密的科技創(chuàng)新體系。

要進(jìn)一步發(fā)揮好高校的服務(wù)功能。社會(huì)服務(wù)是高校的職能之一，要利用自身的知識(shí)（智力）和技術(shù)優(yōu)勢，為社會(huì)提供人才支撐和智力支持。有條件的高校要加強(qiáng)地下空間工程相關(guān)學(xué)科、專業(yè)建設(shè)，積極培養(yǎng)地下空間開發(fā)利用需要的科技人才和管理人才，提供好人才支撐。依托或組建地下空間工程相關(guān)的科研團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)地下空間工程的相關(guān)技術(shù)研究，提供好智力支持。

省政協(xié)常委、省國土資源廳副廳長楊士海：保障地下空間充分利用要立法先行

目前，我省城市地下空間開發(fā)利用處于自發(fā)起步階段，因其自身的特殊性，尚存在無法可依的問題，而我省正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，亟待通過立法予以規(guī)范。

對此建議：

要先行啟動(dòng)地下綜合管廊的單項(xiàng)立法。地下綜合管廊建設(shè)是國務(wù)院近期確定的一項(xiàng)重點(diǎn)民生工程，也是新城建設(shè)、老城改造的先行工程，具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。發(fā)達(dá)國家在城市地下空間立法方面多是單項(xiàng)立法先行，如日本先后出臺(tái)了《共同溝特別措施法》（共同溝即地下綜合管廊）、《下水道法》和涉及地下車位的《駐車場法》等。先由省轄市對地下綜合管廊進(jìn)行單項(xiàng)立法，涉及面小，出臺(tái)速度快，能盡快滿足發(fā)展和建設(shè)的迫切需要。

要盡快將《河南省城市地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例》列入省人大立法計(jì)劃。城市地下空間開發(fā)利用涉及面廣，問題復(fù)雜，需要進(jìn)行充分調(diào)研，建議省人大盡快將其列入立法計(jì)劃，爭取早日啟動(dòng)立法程序。

要貫徹統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、安全環(huán)保、公益優(yōu)先、地上與地下相協(xié)調(diào)的原則。明確優(yōu)先安排市政基礎(chǔ)設(shè)施、民防工程、應(yīng)急防災(zāi)設(shè)施，并兼顧城市運(yùn)行最優(yōu)化的需要。

要實(shí)行分層開發(fā)利用。城市地下空間開發(fā)分為淺層、中層和深層，應(yīng)當(dāng)明確不同的范圍、權(quán)屬、功能，確保集約利用土地，實(shí)現(xiàn)地下空間合理布局。明確地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得和權(quán)屬、功能。根據(jù)我國《物權(quán)法》中“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”的規(guī)定，設(shè)定地下建設(shè)用地使用權(quán)的具體取得方式、包含的權(quán)能、與地上建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系以及相鄰地下空間的關(guān)系等制度，使地下建設(shè)用地使用權(quán)能轉(zhuǎn)讓、能抵押、能融資，調(diào)動(dòng)市場主體開發(fā)利用地下空間的積極性。

省政協(xié)委員、鄭州城建集團(tuán)投資有限公司副總經(jīng)理魏霰：多規(guī)合一統(tǒng)籌布局地下設(shè)施

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》要求，城市地下空間的開發(fā)和利用，應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相結(jié)合，以及“平戰(zhàn)結(jié)合”，考慮防災(zāi)和人民防空等需要。因此，對于我省城市地下空間的開發(fā)和利用的發(fā)展方向，提出以下建議：

根據(jù)《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中的要求，在地下空間開發(fā)過程中，要實(shí)現(xiàn)地下綜合管廊、地下交通、人民防空工程等設(shè)施規(guī)劃的“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌布局各類地下設(shè)施。

城市地下空間綜合開發(fā)利用，應(yīng)優(yōu)先重點(diǎn)安排城市基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)，如地下道路、停車設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等，以解決老城區(qū)人口密度大、人流密集、停車難等問題。很多城市的老城區(qū)當(dāng)前所具備的地下停車資源已不能滿足居民日益增長的需求。建議可采用地下或半地下的方式增建停車場。應(yīng)遵循“人在地上，車在地下”“人在地上，物在地下”“人的短時(shí)間活動(dòng)在地下、長時(shí)間活動(dòng)在地上”的基本理念，實(shí)現(xiàn)城市和諧、可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)把城市交通、水電氣、城市災(zāi)害防護(hù)系統(tǒng)等都放到地下，把地面讓給綠化和人的行走?？偠灾?，小區(qū)域地下空間綜合開發(fā)利用應(yīng)重點(diǎn)考慮解決連通性、便捷性的問題。

與此同時(shí)，要注意地下空間設(shè)施兼顧國防安全、應(yīng)急避難、防災(zāi)減災(zāi)等用途要求。建議地下空間設(shè)施建設(shè)用地優(yōu)先考慮利用公園、城市綠地、交通樞紐等區(qū)域。同時(shí)，要考慮控制地下空間開發(fā)力度，在滿足地下活動(dòng)人群基本要求的前提下，盡量減少商業(yè)體量占比，建議商業(yè)體量選擇能夠短時(shí)間使用、使用效益好的商業(yè)設(shè)施。

省政協(xié)委員、省信息化發(fā)展有限公司董事長王秀清：建立以信息化為支撐的地下空間利用管理體系

城市地下空間的信息化管理，其目標(biāo)是整合城市地下空間開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，掌握地質(zhì)條件和地下空間資源利用現(xiàn)狀，為城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)和決策提供依據(jù)，規(guī)范、監(jiān)管地下空間資源的開發(fā)和使用，減少和防止地下設(shè)施突發(fā)事故發(fā)生，提高城市應(yīng)急處置和抗災(zāi)能力。對此建議：

要全面開展地下空間利用情況普查。通過全面開展地下空間利用普查，了解和掌握城市現(xiàn)有地下空間開發(fā)利用狀況，建立和健全地下空間信息系統(tǒng)及動(dòng)態(tài)維護(hù)管理機(jī)制，為城市地下空間開發(fā)利用提供重要的工作支撐，進(jìn)一步提高城市地下空間統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)、綜合管理水平。

要建立以信息化為支撐的地下空間利用管理體系。高度重視基礎(chǔ)資料信息化工作，充分考慮歷史資料和現(xiàn)有資料信息化的工作量和管理上的難度，大力推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，并將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更新和維護(hù)工作制度化；城市地下空間信息化管理是一個(gè)漸進(jìn)和完善的過程，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市自身的實(shí)際情況制訂合理的階段目標(biāo)，分步實(shí)施；結(jié)合實(shí)際需求，大力推進(jìn)城市地下空間信息化平臺(tái)在地下空間規(guī)劃、建設(shè)與管理中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)信息共享。此外，應(yīng)由政府主管部門主導(dǎo)，社會(huì)企業(yè)參與，共同構(gòu)建城市地下空間信息化系統(tǒng)。