付 健，卞 磊

(1.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038；2.湖北省水利水電規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院，武漢 430064)

近年來，黨和國家高度重視節(jié)水灌溉，把節(jié)水灌溉作為一項(xiàng)革命性措施來抓，節(jié)水灌溉取得一定發(fā)展[1]，相關(guān)節(jié)水灌溉設(shè)備運(yùn)用日益廣泛。截至2013年底，全國有效灌溉面積達(dá)到0.635 億hm2，其中高效節(jié)水灌溉面積0.143 億hm2，約占有效灌溉面積的22%。滴灌、噴灌等節(jié)水灌溉設(shè)備具有一次性購置投入大、日常消耗性材料購置與設(shè)備零件更換費(fèi)用較高的特點(diǎn)，在現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件下和現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的基礎(chǔ)上，政府保障國家水安全和糧食安全、實(shí)現(xiàn)“節(jié)能減排”和農(nóng)民減負(fù)增收的目的不完全一致，政府需要承擔(dān)起更多的投入責(zé)任。但目前財(cái)政補(bǔ)貼的范圍和力度尚不能滿足節(jié)水灌溉發(fā)展的需求。2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出“擴(kuò)大節(jié)水、抗旱設(shè)備補(bǔ)貼范圍”，2015年中央一號(hào)文件提出“擴(kuò)大節(jié)水灌溉設(shè)備購置補(bǔ)貼范圍”，本文針對(duì)加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用的財(cái)政補(bǔ)貼支持進(jìn)行了思考。

1 節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用財(cái)政補(bǔ)貼政策及實(shí)施現(xiàn)狀

近年來，我國通過大中型灌區(qū)節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利工程重點(diǎn)縣建設(shè)、東北節(jié)水增糧行動(dòng)等項(xiàng)目的實(shí)施，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，還將節(jié)水灌溉設(shè)備納入了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼范圍，發(fā)揮了促進(jìn)節(jié)水灌溉設(shè)備推廣應(yīng)用的積極作用。對(duì)于節(jié)水灌溉設(shè)備使用，部分地區(qū)根據(jù)發(fā)展高效節(jié)水灌溉的需要和自身財(cái)政實(shí)力采取了相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)措施。

1.1 國家及地方實(shí)施了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，納入了部分節(jié)水灌溉設(shè)備

為調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力，2004年我國開始實(shí)施農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，由國家對(duì)購置和更新大型農(nóng)機(jī)具的農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)場(chǎng)職工、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織給予一定補(bǔ)貼。政策實(shí)施十幾年來，中央補(bǔ)貼資金規(guī)模連年增加，從最初的0.7 億萬元上升到2014年的237.5 億元，2015年資金規(guī)模與2014年基本持平(具體見表1)，有力提高了農(nóng)業(yè)裝備水平，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)牧民減負(fù)增收[2-4]，取得了利工利農(nóng)、一舉多效的好效果。節(jié)水灌溉設(shè)備是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備，是農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的重要對(duì)象。每年《農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼實(shí)施指導(dǎo)意見》確定中央財(cái)政資金補(bǔ)貼機(jī)具種類范圍，其中節(jié)水灌溉設(shè)備包含在排灌機(jī)械類別(2015年度具體分類見表2)中。各省(市、自治區(qū))每年結(jié)合本地情況，在國家確定品目中，選擇部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需、農(nóng)民需求量大的品目納入中央財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)具種類范圍，并進(jìn)行細(xì)化分檔，如新疆將灌溉用過濾器劃分了47個(gè)分檔。近年來，不少節(jié)水灌溉設(shè)備購置者享受了相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。

1.2 部分地區(qū)以節(jié)水灌溉作業(yè)補(bǔ)貼和耗材購置補(bǔ)貼的方式開展了節(jié)水灌溉設(shè)備使用補(bǔ)貼

表1 2004-2015年中央財(cái)政農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金規(guī)模1

注：數(shù)據(jù)來源財(cái)政部網(wǎng)站。

表2 納入2015年農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的排灌機(jī)械分類

發(fā)展高效節(jié)水灌溉是解決內(nèi)蒙古鄂爾多斯市水資源短缺問題，提升水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支撐作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的唯一出路，因此，該市結(jié)合水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目的實(shí)施，以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式在黃河南岸灌區(qū)實(shí)行了節(jié)水灌溉補(bǔ)貼，切實(shí)提高了農(nóng)民的節(jié)水積極性。具體獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為滴灌、噴灌、畦田改造每公頃每年獎(jiǎng)勵(lì)分別為375元、225元、120 元，滴灌帶更新每公頃每年補(bǔ)貼1 200元，水權(quán)受讓地所需資金由當(dāng)?shù)仄?區(qū))財(cái)政承擔(dān)，水權(quán)出讓方所需資金由市財(cái)政承擔(dān)。實(shí)際上，前者為節(jié)水灌溉作業(yè)補(bǔ)貼，后者為節(jié)水灌溉耗材購置補(bǔ)貼，均為提高節(jié)水灌溉設(shè)備使用率而實(shí)施的補(bǔ)貼政策。

2 現(xiàn)行節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用財(cái)政補(bǔ)貼政策存在的問題

盡管國家及地方實(shí)施了一系列以農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼為重點(diǎn)的促進(jìn)節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用的補(bǔ)貼政策，但由于我國高效節(jié)水灌溉發(fā)展起步較晚，且節(jié)水灌溉設(shè)備僅是農(nóng)機(jī)設(shè)備中的一小類，設(shè)備購置補(bǔ)貼的范圍和力度還不夠，設(shè)備使用的補(bǔ)貼政策還很缺乏，不能滿足節(jié)水灌溉發(fā)展的實(shí)際需求。

2.1 農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策中對(duì)于節(jié)水灌溉設(shè)備購置補(bǔ)貼的范圍和力度不夠

中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼專項(xiàng)資金以來，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策已經(jīng)成為引導(dǎo)農(nóng)民購機(jī)選擇、優(yōu)化農(nóng)機(jī)裝備結(jié)構(gòu)的風(fēng)向標(biāo)。2004-2014年，中央財(cái)政安排資金962.2 億元，帶動(dòng)了地方和農(nóng)民投入2 735.9 億元，補(bǔ)貼購置各類農(nóng)機(jī)具2 867.2萬臺(tái)(套)。但是，由于對(duì)節(jié)水灌溉設(shè)備購置補(bǔ)貼的范圍和力度不夠，財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)、帶動(dòng)購機(jī)者投資節(jié)水灌溉設(shè)備的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮。如天津市武清區(qū)是全國第3批小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣和全國100個(gè)高效節(jié)水灌溉試點(diǎn)縣，2012年度使用農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金2 280.508 萬元，但用于補(bǔ)貼“噴灌機(jī)械設(shè)備”小類的資金為0；2013年度有3 285臺(tái)(套)農(nóng)機(jī)享受補(bǔ)貼，但“噴灌機(jī)械設(shè)備”小類僅有2臺(tái)。其他地區(qū)情況也類似。具體表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

(1)補(bǔ)貼設(shè)備類型不全面。一方面，納入補(bǔ)貼設(shè)備品目不全、細(xì)化分檔較少，許多地方的補(bǔ)貼類型缺少微灌、灌溉用過濾器等品目的細(xì)化分檔；另一方面，與節(jié)水灌溉有關(guān)的測(cè)控設(shè)備、施肥設(shè)備、輸水管材及管件以及各種附屬設(shè)備并未納入其中。

(2)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民購置節(jié)水灌溉設(shè)備的負(fù)擔(dān)仍然較重。一方面，中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。對(duì)于納入補(bǔ)貼目錄的節(jié)水灌溉設(shè)備，中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與其他農(nóng)機(jī)設(shè)備補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一樣，為不超過此檔產(chǎn)品在本省域近3 a平均銷售價(jià)格的30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東北節(jié)水增糧行動(dòng)中總投資60%的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，除上海等地外，絕大部分地區(qū)沒有設(shè)置相應(yīng)的地方財(cái)政補(bǔ)貼額度，僅有中央財(cái)政補(bǔ)貼。

(3)補(bǔ)貼沒有覆蓋全部購置者。許多省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)機(jī)設(shè)備產(chǎn)銷兩旺，出現(xiàn)申請(qǐng)補(bǔ)貼人數(shù)超過計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，采取公開搖號(hào)等方式確定補(bǔ)貼對(duì)象，補(bǔ)貼沒有覆蓋全部的節(jié)水灌溉設(shè)備購置者。

2.2 國家及絕大部分地區(qū)對(duì)于節(jié)水灌溉設(shè)備使用的財(cái)政補(bǔ)貼政策仍屬空白

維持節(jié)水灌溉設(shè)備正常作業(yè)，往往每2～3 a或每年需要更換各類管材、管件、噴頭、塑料薄膜等日常消耗性材料以及各種附屬設(shè)備，根據(jù)內(nèi)蒙古赤峰等地的實(shí)際測(cè)算，采用滴灌設(shè)備的，每公頃地每年大概需要2 250 元左右，這部分費(fèi)用相對(duì)于每公頃收入而言較高，而中央和地方均缺乏相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，往往造成一些節(jié)水灌溉設(shè)備使用者因?yàn)楹牟馁徶觅M(fèi)用高而放棄使用已經(jīng)建成的高效節(jié)水灌溉工程，以及一些計(jì)劃開展高效節(jié)水灌溉的農(nóng)民因此而放棄計(jì)劃，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民實(shí)施節(jié)水灌溉的積極性，不利于節(jié)水灌溉設(shè)備的推廣應(yīng)用。

3 加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用財(cái)政補(bǔ)貼的對(duì)策措施

我國特殊的國情水情要求大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，要在農(nóng)業(yè)用水總量不降反增的情況下確保國家糧食安全，減少農(nóng)業(yè)面源污染，因此，亟需加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用的財(cái)政補(bǔ)貼支持，促進(jìn)節(jié)水灌溉的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策中加大對(duì)節(jié)水灌溉設(shè)備的補(bǔ)貼

加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置補(bǔ)貼的范圍和力度，是增強(qiáng)農(nóng)民購買節(jié)水灌溉設(shè)備的能力的現(xiàn)實(shí)要求。近年來農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金規(guī)模逐年加大，為加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置補(bǔ)貼提供了經(jīng)費(fèi)保障。因此，應(yīng)將節(jié)水灌溉設(shè)備作為農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大補(bǔ)貼的范圍和力度，充分發(fā)揮政府補(bǔ)貼的撬動(dòng)作用，引導(dǎo)農(nóng)機(jī)購置需求向節(jié)水灌溉設(shè)備傾斜，切實(shí)提升農(nóng)民對(duì)節(jié)水灌溉設(shè)備的購置能力。

(1)完善節(jié)水灌溉設(shè)備購置補(bǔ)貼機(jī)具種類設(shè)置。建議盡快按最新研究和實(shí)踐進(jìn)展完善高效節(jié)水灌溉主要產(chǎn)品設(shè)備類型名錄[5]，并將列入名錄的設(shè)備類型全部納入補(bǔ)貼范圍，且明確要求各地按照鼓勵(lì)購置各類節(jié)水灌溉設(shè)備的原則將其細(xì)化分檔。

(2)提高節(jié)水灌溉設(shè)備購置的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。建議通過詳細(xì)測(cè)算，調(diào)整“國家補(bǔ)貼額度不超過此檔產(chǎn)品在本省域近3 a的平均銷售價(jià)格的30%”政策內(nèi)容，在國家層面全面提高節(jié)水灌溉設(shè)備購置的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，擬訂相關(guān)政策，鼓勵(lì)各級(jí)地方財(cái)政專門針對(duì)節(jié)水灌溉設(shè)備購置進(jìn)行配套補(bǔ)貼，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省一級(jí)財(cái)政。

(3)實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉設(shè)備購置者全補(bǔ)貼。建議出臺(tái)政策，保證全部節(jié)水灌溉設(shè)備購置者都享受補(bǔ)貼。一方面，可通過實(shí)地調(diào)研和具體測(cè)算，從農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金中劃出一塊節(jié)水灌溉設(shè)備購置專用額度；另一方面，對(duì)于購機(jī)時(shí)間較晚，超過當(dāng)年額度的購置行為，可由地方財(cái)政先行墊付，從下一年度的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金中予以扣減。

3.2 開展節(jié)水灌溉作業(yè)補(bǔ)貼試點(diǎn)

2009年，國家開始開展農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼試點(diǎn)。建議繼深松整地作業(yè)、秸稈機(jī)械化還田作業(yè)、機(jī)械化插秧及機(jī)收油菜作業(yè)等農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼試點(diǎn)后，為促進(jìn)節(jié)水灌溉工程和設(shè)備的可持續(xù)利用，應(yīng)選擇高效節(jié)水灌溉工程發(fā)展又好又快地區(qū)，作為節(jié)水灌溉作業(yè)補(bǔ)貼試點(diǎn)，列入新一批農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼范疇。通過將節(jié)水灌溉作業(yè)補(bǔ)貼與節(jié)水灌溉設(shè)備購置補(bǔ)貼相結(jié)合，同時(shí)提高用水戶“購置設(shè)備”和“使用設(shè)備”的積極性。

(1)按單位面積下達(dá)補(bǔ)貼資金。建議根據(jù)不同類型節(jié)水灌溉設(shè)備作業(yè)的實(shí)際需求，科學(xué)確定節(jié)水灌溉作業(yè)每公頃補(bǔ)貼資金，根據(jù)水利部門核實(shí)的節(jié)水灌溉面積，對(duì)節(jié)水灌溉設(shè)備作業(yè)主體進(jìn)行補(bǔ)貼。具體的資金下達(dá)方式沿用設(shè)備購置補(bǔ)貼“縣級(jí)結(jié)算，直補(bǔ)到卡”的方式。

(2)將節(jié)水灌溉耗材購置納入節(jié)水灌溉作業(yè)補(bǔ)貼中。由于消耗性材料種類繁多，每次購置所需金額有大有小，購買的次數(shù)較多，與設(shè)備購置補(bǔ)貼一樣實(shí)行面向消費(fèi)者進(jìn)行直接補(bǔ)貼太過于繁瑣。因此，建議將節(jié)水灌溉耗材購置補(bǔ)貼納入節(jié)水灌溉作業(yè)補(bǔ)貼中，按每公頃核算下發(fā)。但其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)不同類型灌溉方式、作業(yè)設(shè)備的實(shí)際需求進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，并與節(jié)水灌溉作業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別測(cè)算，打捆發(fā)放。

3.3 出臺(tái)節(jié)水灌溉設(shè)備與耗材購置貸款的財(cái)政貼息政策

(1)落實(shí)中央財(cái)政貼息政策。廣泛宣傳中央財(cái)政關(guān)于節(jié)水灌溉貸款的貼息政策，并按照《節(jié)水灌溉貸款中央財(cái)政貼息資金管理暫行辦法》明確的貼息期限、年貼息率等，落實(shí)貼息資金，提升地方水管單位、農(nóng)戶、農(nóng)民合作組織、村組集體及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)所屬單位、農(nóng)業(yè)部直屬墾區(qū)所屬單位等相關(guān)單位貸款開展節(jié)水灌溉的積極性。

(2)出臺(tái)省一級(jí)財(cái)政貼息政策。建議各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在中央財(cái)政貼息政策的基礎(chǔ)上，出臺(tái)省一級(jí)財(cái)政貼息政策，適當(dāng)延長(zhǎng)貼息期限，提高年貼息率，進(jìn)一步提升相關(guān)代為貸款開展節(jié)水灌溉的積極性和貸款償還能力。

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[1] 趙文杰,丁凡琳. 我國節(jié)水灌溉技術(shù)推廣現(xiàn)狀與對(duì)策研究綜述[J].節(jié)水灌溉,2015,(4):95-98.

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