曾曉昀

引 言

民以食為天，食以糧為本。“天行有?！保Z食是大自然的饋贈。雜交水稻通過長期改良，還是影響了水稻的某些天然屬性。轉(zhuǎn)基因糧食則是在短期內(nèi)改變天然基因使其具有原本不具有的特性，不當(dāng)使用將是全人類共同的災(zāi)難。目前，關(guān)于轉(zhuǎn)基因的整體性研究已經(jīng)比較深化，但具體到轉(zhuǎn)基因糧食領(lǐng)域，存在兩大研究不足：一是研究領(lǐng)域狹隘。現(xiàn)有研究大多是科技類、管理類的論證，法學(xué)層面的研究比較欠缺，涉及轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口的法學(xué)研究幾乎是空白，更難以從開放發(fā)展和糧食權(quán)保障的辯證關(guān)系中提煉理論觀點。二是研究對象混亂?，F(xiàn)有研究未能有效區(qū)分合法轉(zhuǎn)基因糧食與非法轉(zhuǎn)基因糧食，將兩者混為一談，未能明晰研究對象，有全面否定的趨勢。我國現(xiàn)有關(guān)于糧食安全的基本法律有《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等，關(guān)于糧食安全的行政法規(guī)有《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》等。令人遺憾的是，當(dāng)前缺乏糧食安全基本法，難以從基本法律層面對轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口問題加以規(guī)制。“十三五”期間，我國提出“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰(zhàn)略口號。必須拓展轉(zhuǎn)基因糧食的研究領(lǐng)域，從法學(xué)角度進(jìn)行考察，對非法轉(zhuǎn)基因糧食采取有針對性的制度規(guī)制探究。

一、 “非法轉(zhuǎn)基因糧食”之界定

(一)判斷標(biāo)準(zhǔn)

一方面，關(guān)于轉(zhuǎn)基因糧食與非轉(zhuǎn)基因糧食的區(qū)分。1993年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)提出“實質(zhì)等同性”(Substantial Equivalence)原則，對轉(zhuǎn)基因問題有深遠(yuǎn)影響，世界各國都參照、引入該原則。目前對該原則的實施，有正面規(guī)定與反面列舉的立法模式之分，我國應(yīng)當(dāng)采取綜合模式(即正面規(guī)定與反面列舉相結(jié)合)。其一，正面規(guī)定。正面規(guī)定是直接概括“實質(zhì)等同”的含義，是抽象式的概念表達(dá)。我國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會《新食品原料安全性審查管理辦法》(2013)界定了“實質(zhì)等同”的含義。目前采取的判斷方法是：以傳統(tǒng)方法生產(chǎn)出來的糧食被認(rèn)為是安全的，雜交水稻目前也被認(rèn)為是安全的；非傳統(tǒng)方法生產(chǎn)的糧食則須與傳統(tǒng)成分“實質(zhì)等同”，方視為傳統(tǒng)意義的安全?？傮w而言，我國立法必須從正面規(guī)定“實質(zhì)等同”的具體內(nèi)涵，重點是界定“傳統(tǒng)”的科學(xué)含義，使之與“非傳統(tǒng)”區(qū)別。其二，反面列舉。反面列舉是具體羅列“顯著區(qū)別”情形，方便一一對照。我國香港地區(qū)食物環(huán)境衛(wèi)生署食物安全中心《基因改造食物自愿標(biāo)簽指引》(2006)從反面列舉了轉(zhuǎn)基因食物與原來品種的“顯著分別”標(biāo)準(zhǔn)，涉及成分組合或營養(yǎng)價值、妨礙人體吸收營養(yǎng)的因子或毒性物質(zhì)的含量、致敏原、食物的擬定用途、在源自植物的食物內(nèi)加入動物基因等方面的顯著差別。目前確實有必要從反面列舉“顯著區(qū)別”的具體情形，可以通過行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定，實現(xiàn)硬法與“軟法”的對接。與此同時，基于轉(zhuǎn)基因科技的迅速發(fā)展，必須設(shè)定兜底條款，應(yīng)對難以預(yù)測的轉(zhuǎn)基因類型。

另一方面，關(guān)于合法轉(zhuǎn)基因糧食與非法轉(zhuǎn)基因糧食的區(qū)分。在農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》(2002)中，“用于生產(chǎn)的”和“用作加工原料的”用途目前應(yīng)不適用于轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口，而“用于研究和試驗”的用途則屬于轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口的特殊情形。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，合法轉(zhuǎn)基因糧食必須符合以下標(biāo)準(zhǔn)：其一，保障國家安全?；诩Z食產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口如果沖擊現(xiàn)有糧食市場，會影響整個糧食產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而波及整個國民經(jīng)濟(jì)，將對國家經(jīng)濟(jì)安全乃至整個國家安全戰(zhàn)略造成負(fù)面影響。其二，維護(hù)人體健康。轉(zhuǎn)基因糧食是新生事物，存在不可預(yù)測的風(fēng)險，可能對人體造成損害，影響子孫后代。其三，維護(hù)生物安全。尊重每一生命個體。轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口要保護(hù)國內(nèi)現(xiàn)有動植物的生命健康，維護(hù)生物多樣性，維護(hù)生物安全。其四，保護(hù)環(huán)境。轉(zhuǎn)基因糧食不能隨意與非轉(zhuǎn)基因糧食混裝，合法轉(zhuǎn)基因糧食也不能隨意與非法轉(zhuǎn)基因糧食混裝。合法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口之后，在流通過程中不能因為擴(kuò)散、遺失而造成環(huán)境破壞、生態(tài)失衡?？偠灾?，目前合法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口是“用于研究和試驗”，不能商業(yè)化推廣。

(二) 中國《糧食法》的立法擔(dān)當(dāng)

近年來，我國內(nèi)地多次退運美國輸華的轉(zhuǎn)基因玉米，就是因為轉(zhuǎn)基因玉米沒有獲得相關(guān)的安全證書或批準(zhǔn)文件，而且缺乏相應(yīng)的信息公開，從而也再次引起國內(nèi)公眾普遍關(guān)注。“僅靠市場力量的操作，無論是在一個國家內(nèi)，還是在全球范圍內(nèi)，都無法建立糧食安全?！?戈登·康韋，凱蒂·威爾遜．糧食戰(zhàn)爭：我們拿什么來養(yǎng)活世界[M]．胡新萍,等,譯．北京：電子工業(yè)出版社，2014:91．既然單靠市場無法解決糧食安全這一公共利益問題，自然需要國家層面加以密切關(guān)注并采取嚴(yán)格規(guī)制措施。從《糧食法(征求意見稿)》《糧食法(送審稿)》來看，有意回避轉(zhuǎn)基因問題，留待其他立法(如《轉(zhuǎn)基因生物安全法》)加以系統(tǒng)解決?！皣矣嘘P(guān)規(guī)定”是中國立法常用的表達(dá)，往往是一種無奈之舉。立法的靈活性帶來極大的模糊性、不確定性，缺乏一種立法擔(dān)當(dāng)。事實上，關(guān)于轉(zhuǎn)基因問題的爭議，涉及各行各業(yè)、不同部門的復(fù)雜利益糾葛，是導(dǎo)致《糧食法》遲遲未能出臺的重要原因。我們相信，未來《糧食法》會直面這一問題，并加以妥善解決。

為什么在《糧食法》中應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定非法轉(zhuǎn)基因糧食問題？關(guān)鍵有四點:其一，轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前對轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有疑義，難以區(qū)分轉(zhuǎn)基因糧食與非轉(zhuǎn)基因糧食，這點其實可以通過“實質(zhì)等同”原則來解決。其二，非法轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前對非法轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有疑義，難以區(qū)分合法轉(zhuǎn)基因糧食與非法轉(zhuǎn)基因糧食。并非所有轉(zhuǎn)基因糧食均不得進(jìn)口，不應(yīng)對轉(zhuǎn)基因糧食采取一刀切態(tài)度，而要區(qū)分合法轉(zhuǎn)基因糧食與非法轉(zhuǎn)基因糧食。其三，通過法律方式解決轉(zhuǎn)基因問題的意義。一定要改變轉(zhuǎn)基因問題只是技術(shù)問題、政策問題的觀念。轉(zhuǎn)基因糧食問題的解決不能僅靠技術(shù)、管理、政策，更需要法律方式加以規(guī)制。其四，《糧食法》與《轉(zhuǎn)基因生物安全法》在規(guī)定轉(zhuǎn)基因糧食問題上的分工?！都Z食法》的制定，是中國糧食立法史上的璀璨一筆?！掇D(zhuǎn)基因生物安全法》是轉(zhuǎn)基因基本法，而《糧食法》是糧食安全基本法、轉(zhuǎn)基因特別規(guī)制法。

二、 糧食權(quán)的提出：應(yīng)對“開放發(fā)展”中的轉(zhuǎn)基因糧食風(fēng)險

(一) 何為“糧食權(quán)”(The Right to Grain)

2007年世界糧食日主題即為“食物權(quán)”(The Right to Food)?！笆澄餀?quán)”概念在國際社會有著長期的制度演進(jìn)歷程，漸趨成熟(見表1)。與此同時，國外學(xué)界對食物權(quán)的認(rèn)識也在逐步深化。一是整體思考。例如，探討食物選擇體現(xiàn)了健康保障、宗教信仰、文化特性、自我認(rèn)同、政治權(quán)利等*Kammi L R. Food choice and fundamental rights: A piece of cake or pie in the sky?[J]. Nev. L.J.，2012(1)：418-442.；歸納食物權(quán)多元政策實現(xiàn)的進(jìn)展、限制、教訓(xùn)*Nadia L，Priscilla C．Institutionalizing a fully realized right to food: Progress, limitations, and lessons learned from emerging alternative policy models[J]．Vt. L. Rev.，2016(2)：743-789．；從食物系統(tǒng)改革中反映對食物權(quán)實現(xiàn)之憂思*Samuel R. Wiseman．The Dangerous right to food choice[J]．Seattle U. L. Rev.，2015(2):1299-1315．；提出積極關(guān)注“食物主權(quán)”的進(jìn)路*Nathaniel V G．International agricultural pragmatics: An inquiry of the orthodox economic breakdowns and an evaluation of solutions with the food sovereignty movement[J]．Drake J. Agric. L.，2011(3)：429-461.等。二是將食物權(quán)與抗擊饑餓聯(lián)系起來。例如，認(rèn)為生命權(quán)蘊含著食物權(quán)和基本營養(yǎng)攝入的應(yīng)有權(quán)利，食物權(quán)是抗擊災(zāi)荒饑餓的重要工具*Lauren B，Jessica C．Between starvation and globalization: Realizing the right to food in India[J]．Mich. J. Int'l L.，2010(2)：691-764.，并以佛蒙特州為例加以詮釋等*Devine K．Vermont food access and the "right to food": Using the human right to food to address hunger in vermont[J]．Vt. L. Rev.，2016(3)：177-207．。三是將食物權(quán)與氣候變化聯(lián)系起來。例如，認(rèn)為限制、阻止氣候變化的失敗等于食物權(quán)保護(hù)的失敗*Graham F D．A greener revolution: Using the right to food as a political weapon against climate change[J]．N.Y.U. J. Int'l L. & Pol.，2010(3)：107-158.；將食物權(quán)與健康環(huán)境權(quán)相聯(lián)系以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)化等*Anastasia T．Fulfilling the human right to food and a healthy environment: Is it time for an agroecological and aquaecological revolution?[J]．Vt. L. Rev.，2016(2)：791-812．。我國《憲法》明文規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。”生存權(quán)是最基本的人權(quán)，食物權(quán)是生存權(quán)的基本要求和實現(xiàn)路徑。關(guān)于食物權(quán)的立法規(guī)定，各國大致有三種模式，即明文規(guī)定、隱含在人權(quán)等權(quán)利保護(hù)中、潛在的目標(biāo)指引。從發(fā)展趨勢看，很多國家將采取明文規(guī)定的方式，甚至直接在國家憲法中規(guī)定，而不是隱含式或潛在指引。

表1 國際社會關(guān)于食物權(quán)的制度規(guī)定列表

表1(續(xù))

在探討“食物權(quán)”的同時，我們也發(fā)現(xiàn)“糧食權(quán)”的制度軌跡。值得關(guān)注的是，聯(lián)合國糧農(nóng)組織《國家糧食安全范圍內(nèi)土地、漁業(yè)和森林權(quán)屬負(fù)責(zé)任治理自愿準(zhǔn)則》(2012)承認(rèn)和保護(hù)合法權(quán)屬權(quán)利，即使是非正式權(quán)屬體系，也會大大推進(jìn)糧食安全的權(quán)利化趨勢。事實上，國際社會早就有關(guān)于糧食權(quán)的直接表述(尤其是官方中譯版)。例如，聯(lián)合國糧農(nóng)組織《世界糧食首腦會議行動計劃》(1996)規(guī)定“人人享有足夠糧食的權(quán)利”(承諾一)、“獲得足夠糧食的權(quán)利”(承諾七)；《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利委員會第二十屆會議(1999)第12號一般性意見：取得足夠食物的權(quán)利》規(guī)定“糧食權(quán)利”“取得足夠糧食的權(quán)利”“取得糧食的權(quán)利”“取得足夠的糧食的權(quán)利”；聯(lián)合國糧農(nóng)組織《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》(2001)提出“糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源的主權(quán)”；世界糧食安全委員會《農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)負(fù)責(zé)任投資原則》(2014)提出，“在確保國家糧食安全的前提下支持逐步實現(xiàn)充足糧食權(quán)”，等等。與此同時，國際社會也間接采取與糧食權(quán)相關(guān)的概念表達(dá)。例如，聯(lián)合國糧農(nóng)組織《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》(2001)規(guī)定“保存、利用、交換及出售農(nóng)場保存的種子和其他繁殖材料的權(quán)利”“公平參與分享因利用糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源而產(chǎn)生的利益的權(quán)利”；世界糧食安全委員會《農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)負(fù)責(zé)任投資原則》(2014)原則7提出“尊重小農(nóng)戶節(jié)約、使用、交流和出售這些資源的權(quán)利”，等等?？梢?，“糧食權(quán)”并非我國獨創(chuàng)，也不是學(xué)界一廂情愿“創(chuàng)設(shè)”出來?！凹Z食權(quán)”入法是國際組織和世界各國的發(fā)展趨勢。

既然國際社會已經(jīng)有“食物權(quán)”的概念，我國為什么還要提出“糧食權(quán)”？這涉及“食物權(quán)”與“糧食權(quán)”的關(guān)系。目前學(xué)界有兩種基本觀點。其一，強調(diào)糧食權(quán)與食物權(quán)之區(qū)別。例如，認(rèn)為糧食權(quán)為“每個男人、女人及兒童，個人本身或整體在任何時間，具有實質(zhì)且經(jīng)濟(jì)之管道，獲得適當(dāng)之糧食或為購買此之方式”*徐揮彥．世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)協(xié)定中糧食安全與糧食權(quán)之互動關(guān)系[J]．東吳法律學(xué)報，2005(1)：161-162．。其二，強調(diào)糧食權(quán)與食物權(quán)之同一。例如，認(rèn)為“糧食權(quán)”是“每個人與生俱來享有獲得充分的糧食的權(quán)利，同時在糧食的質(zhì)量、數(shù)量及品質(zhì)方面滿足人的需要”*吳昊，劉超．氣候變化與糧食權(quán)保障[J]．湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2013(11)：31．。本文認(rèn)為，糧食權(quán)與食物權(quán)有本質(zhì)區(qū)別，不能簡單理解為食物權(quán)在糧食領(lǐng)域的具體體現(xiàn)或深化適用。與“食物權(quán)”的提法相比，“糧食權(quán)”更為基本、首要，是嶄新的權(quán)利范疇，未來將在《憲法》《糧食法》中加以明文規(guī)定。具體而言，糧食權(quán)是指從國家到個人對糧食所享有的供給充足、質(zhì)量安全、價格合理的權(quán)利范疇。以下試具體探析“糧食權(quán)”的組成要素：

首先，糧食權(quán)的權(quán)利主體。糧食權(quán)的權(quán)利主體包括宏觀層面、中觀層面、微觀層面。其一，宏觀層面。國家擁有整體的糧食安全保障權(quán)力，通過制定《糧食法》等糧食法律、法規(guī)并有效實施加以有效保障。其二，中觀層面。國家對糧食行業(yè)要傾斜性支持，不斷推進(jìn)糧食流通全面市場化改革，提升行業(yè)整體競爭力。糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)、糧食主銷區(qū)要針對自身特色采取相應(yīng)的糧食安全應(yīng)對措施。其三，微觀層面。糧食生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)擁有獲得國家支持、公平競爭、應(yīng)對非法壟斷、可持續(xù)發(fā)展的權(quán)利。每一個體都擁有獲得供給充足、質(zhì)量安全、價格合理的糧食的權(quán)利，重點照顧特殊個體(如某些特別困難的老人、殘疾人、婦女、兒童等)，考慮老少邊窮地區(qū)個別居民的糧食供給問題。

其次，糧食權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。其一，糧食供給充足。糧食供給充足是指糧食數(shù)量供應(yīng)滿足現(xiàn)實需求，是一種動態(tài)平衡。樹立正確的糧食權(quán)利觀，改變過去片面強調(diào)糧食數(shù)量導(dǎo)致陳化糧囤積、糧食市場運行低下的弊端。其二，糧食質(zhì)量安全。糧食質(zhì)量安全是指糧食滿足衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、品種標(biāo)準(zhǔn)、營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等多層次的要求。我國《國家安全法》明確規(guī)定“保障糧食供給和質(zhì)量安全”，將之提升到“國家安全”的高度來認(rèn)識。其三，糧食價格合理。糧食價格合理是指糧食價格符合老百姓購買力，普通老百姓消費得起。否則，糧食數(shù)量再多、營養(yǎng)再豐富也難以實際獲得。因此，《糧食法》有必要明文規(guī)定“糧食權(quán)”，對上述三個方面制定具體的制度保障措施。

再次，糧食權(quán)指向的客體。“食物權(quán)”的“食物”外延很廣，強調(diào)的是“吃穿住行”中“吃”的整個食物體系，并非僅僅指糧食品種?！凹Z食權(quán)”的“糧食”則針對主糧、谷物類雜糧、薯類、豆類等。大米、小麥、玉米是三大主糧，而基于中華飲食文化，大米在三大主糧中又處于優(yōu)勢地位。我國相關(guān)制度文件有意識地開拓青稞、馬鈴薯等新興主糧品種，但不能替代傳統(tǒng)的三大主糧?！凹Z食權(quán)”強調(diào)了“糧食”在國計民生中的特殊戰(zhàn)略地位，以此區(qū)別于普通食物。

(二) 在“合法”開放中實現(xiàn)“安全發(fā)展”：糧食權(quán)的對外維度

開放發(fā)展的基礎(chǔ)是“合法”開放。開放發(fā)展是五大新發(fā)展理念之一，發(fā)展才是硬道理，開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路，開放發(fā)展是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢。糧食安全首先應(yīng)當(dāng)基本依靠國內(nèi)解決，不能將命運寄托于他國身上。但是，“端牢飯碗”并非閉關(guān)鎖國、完全依靠國內(nèi)自給，在符合憲法、法律的條件下是可以適度進(jìn)行糧食進(jìn)出口貿(mào)易，充分利用國際糧食市場、國際糧食資源推動開放發(fā)展?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是開放型經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是如何通過法律手段來保障“開放”，構(gòu)建法治型開放經(jīng)濟(jì)。未來《糧食法》在相關(guān)章節(jié)應(yīng)鼓勵積極參與全球糧食產(chǎn)品供給，提高我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營者在全球糧食經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語權(quán)，從而奠定“開放發(fā)展”的合法基礎(chǔ)。

從另一個角度考慮，開放發(fā)展應(yīng)當(dāng)是“安全發(fā)展”。黨的十九大強調(diào)，“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想”。這里的“安全”應(yīng)當(dāng)是宏觀(國家安全)、中觀(地區(qū)安全、行業(yè)安全)、微觀(生產(chǎn)經(jīng)營者安全、消費者安全)的有機統(tǒng)一。開放發(fā)展是在確保國家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)上有原則地、逐步地開放，不能為了發(fā)展而無底線地隨意開放，否則將最終損害國家根本經(jīng)濟(jì)利益,無益于國家經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，從而也就無益于中觀安全、微觀安全。在糧食領(lǐng)域，我國長期堅持“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰(zhàn)略方針?；谥袊厣偃硕嗟默F(xiàn)實國情，“基本自給”的“基本”并不排斥糧食進(jìn)口，但這只是輔助渠道，不能成為主要的供給渠道?！懊绹獙⒓Z食援助作為‘國家權(quán)力的工具’，對那些接受援助的國家來說，要不絕育要不挨餓?！?威廉·恩道爾．糧食危機：利用轉(zhuǎn)基因糧食謀取世界霸權(quán)[M]．趙剛,等,譯．北京：中國民主法制出版社，2016:51．口糧是糧食中用于人類食用的部分，重要性不言而喻?！敖^對安全”凸顯口糧在糧食中根本的意義，“絕對”不能為他國所把持，“絕對”需要“安全發(fā)展”。

糧食權(quán)是糧食安全領(lǐng)域開放發(fā)展中的應(yīng)有權(quán)利，具有對內(nèi)、對外兩個維度的權(quán)利需求，實現(xiàn)國內(nèi)糧食市場與國際糧食市場的對接統(tǒng)一。對內(nèi)維度，糧食權(quán)需求依賴《糧食法》的明文規(guī)定和地方糧食立法的特色化(如《廣東省糧食安全保障條例》的南粵特色)，不斷推進(jìn)糧食流通全面市場化改革，健全糧食“全過程”產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)強國。對外維度，糧食權(quán)需求則需要《糧食法》、國際公約(條約)等的合作實現(xiàn)，形成對非法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口的制度規(guī)制合力。我國《糧食法》可以為制定糧食權(quán)保障的國際公約(如《糧食安全保障國際公約》)提供糧食供給保障、糧食質(zhì)量安全、糧食價格合理的制度借鑒，使糧食權(quán)成為世界范圍內(nèi)的普遍權(quán)利范疇，并在世界各國得到普遍法定化。目前國家糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展口號是“深化改革、轉(zhuǎn)型發(fā)展”，其中的“發(fā)展”應(yīng)當(dāng)包括“開放發(fā)展”，而不僅僅是國內(nèi)發(fā)展。因此，糧食權(quán)的對外維度因應(yīng)開放發(fā)展理念，高度體現(xiàn)在合法“開放”基礎(chǔ)上的“安全發(fā)展”。

(三) 非法轉(zhuǎn)基因糧食之憂思

“民以食為天，食以糧為本”，糧食是國計民生的日常必需品，與其他食物不可同日而語。與其他轉(zhuǎn)基因生物、轉(zhuǎn)基因食品相比，非法轉(zhuǎn)基因糧食對經(jīng)濟(jì)社會的影響最大，完全違背了“開放發(fā)展”的初衷。國外學(xué)者基于拉美國家的教訓(xùn)，深入探討與貿(mào)易相關(guān)的轉(zhuǎn)基因政策*Smith P J，Katovich E S．Are GMO policies "Trade Related"? Empirical analysis of Latin America[J]．Appl.Econ.Perspect & P，2017(2)：286-312．。亦即，非法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口不僅不是“開放發(fā)展”的宗旨要求，而且對糧食權(quán)的侵犯最為明顯，體現(xiàn)為非法轉(zhuǎn)基因糧食(可理解為轉(zhuǎn)基因糧食的商業(yè)化推廣)違背了糧食權(quán)的三大基本內(nèi)容，具體如下：

其一，影響糧食供給。非法轉(zhuǎn)基因糧食利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)很容易種植、收獲，一開始容易被誤認(rèn)為是農(nóng)業(yè)“福音”。如果一味地強調(diào)“開放發(fā)展”，不加以法律約束，則發(fā)達(dá)國家憑借強大的政治經(jīng)濟(jì)影響力得以在全球尤其是發(fā)展中國家迅速推廣轉(zhuǎn)基因糧食。轉(zhuǎn)基因糧食搶占傳統(tǒng)糧食的耕地，使得糧農(nóng)不愿意種植傳統(tǒng)糧食而改種轉(zhuǎn)基因糧食，嚴(yán)重沖擊傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)，甚至導(dǎo)致傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)消亡。轉(zhuǎn)基因糧食搶占糧食流通市場，老百姓在不知情之下購買轉(zhuǎn)基因糧食，嚴(yán)重破壞傳統(tǒng)的糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，影響具體國家的糧食供給結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響整個國際糧食供給局勢。

其二，影響糧食質(zhì)量。轉(zhuǎn)基因糧食存在不可預(yù)測的糧食質(zhì)量風(fēng)險，嚴(yán)重影響人類的身體健康。例如，轉(zhuǎn)基因糧食留種可能不會再發(fā)芽，類推之，意味著人類食用后會難以繁衍后代或降低后代質(zhì)量，對當(dāng)代人也可能有不可預(yù)測的健康風(fēng)險；轉(zhuǎn)基因糧食需要特有的種子、化肥、農(nóng)藥、除草劑等，會嚴(yán)重降低土壤質(zhì)量，導(dǎo)致耕地貧瘠退化，而且必須依賴特有的種子、化肥、農(nóng)藥、除草劑供應(yīng)商，最終影響人類自身；轉(zhuǎn)基因糧食還可能在各個環(huán)節(jié)造成轉(zhuǎn)基因污染，從而把正常的糧食也破壞了，等等。當(dāng)然，這種風(fēng)險是“不可預(yù)測”，目前的科學(xué)水平也不足以定斷。正因為如此，所以不能因為“開放發(fā)展”而肆意妄為，讓這種風(fēng)險變成事實災(zāi)難。

其三，影響糧食價格?？鐕婕瘓F(tuán)通過推廣轉(zhuǎn)基因糧食可以在短期人為降低糧食價格，大肆進(jìn)入發(fā)展中國家糧食市場，導(dǎo)致發(fā)展中國家自身生產(chǎn)的糧食難以出賣，嚴(yán)重打擊糧農(nóng)種糧積極性，最終整垮該國的糧食生產(chǎn)。在此之后，跨國利益集團(tuán)可以控制該國糧食市場，不斷推動糧價飆升，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)波動、通貨膨脹。必須警惕發(fā)達(dá)國家借發(fā)展中國家“開放發(fā)展”之機操縱廣大發(fā)展中國家的糧價，并在國際社會形成對糧食期貨市場的壟斷，從現(xiàn)貨與期貨兩個層面把控國際糧食定價權(quán)，形成雙層價格“夾擊”。因此，應(yīng)對轉(zhuǎn)基因糧食風(fēng)險不僅僅是技術(shù)問題，更要以糧食權(quán)為核心提升到基本法律規(guī)制的層面來認(rèn)識。人們往往只看到眼前的某些利益(如轉(zhuǎn)基因糧食生長迅速、價格低廉)，忽視了長遠(yuǎn)的糧食權(quán)保護(hù)，這是很可悲的。

三、 進(jìn)口準(zhǔn)入前：轉(zhuǎn)基因糧食的全面風(fēng)險評估

在“開放發(fā)展”中實現(xiàn)糧食權(quán)，要有“全過程”規(guī)制理念，從源頭風(fēng)險防控開始，引入全面風(fēng)險評估。目前，我國建立全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，加強轉(zhuǎn)基因風(fēng)險預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)管理。很多外國糧商嘗試向中國提出轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口申請，應(yīng)當(dāng)要求其提供轉(zhuǎn)基因糧食風(fēng)險試驗的情況，以便進(jìn)行科學(xué)判斷和依法駁回申請。轉(zhuǎn)基因糧食試驗比其他轉(zhuǎn)基因生物、轉(zhuǎn)基因食品的要求更嚴(yán)格，經(jīng)過實驗室、中間試驗、環(huán)境釋放、生產(chǎn)性試驗等階段，越往后面，可能出現(xiàn)的風(fēng)險越多，相關(guān)規(guī)定要越嚴(yán)格，信息公開的要求也越高。每一試驗階段，外國糧商都要經(jīng)過該輸出國轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)測機構(gòu)和糧食安全監(jiān)測機構(gòu)的雙重評估，進(jìn)口申報時要提供最終的試驗結(jié)果(如試驗產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因成分、試驗數(shù)據(jù)、試驗效果、存在的危害性和影響等)。我國要與糧食輸出國建立轉(zhuǎn)基因糧食評估安全信息共享制度，構(gòu)建糧食、農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)境、衛(wèi)生、商務(wù)、出入境檢驗檢疫等的聯(lián)席會議機制，不斷完善轉(zhuǎn)基因風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)體系、參考指南。

值得注意的是，轉(zhuǎn)基因糧食風(fēng)險評估往往會涉及人體實驗。前些年的湖南黃金大米事件鬧得沸沸揚揚，不僅違反科研誠信、醫(yī)學(xué)倫理，更違反我國法律規(guī)定。目前，我國禁止轉(zhuǎn)基因糧食的非法人體實驗。國際組織先后制定了《紐倫堡法典》《赫爾辛基宣言》《涉及人類受試者的生物醫(yī)學(xué)研究的國際倫理規(guī)則》等對人體實驗加以規(guī)范。申報進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因糧食如果在國外接受過人體實驗，應(yīng)當(dāng)提供實驗人群特征、實驗前的信息告知情況、實驗數(shù)據(jù)、實驗顯示的危害性等。事實上，轉(zhuǎn)基因糧食的人體試驗不僅僅是當(dāng)事人同意，還必須是當(dāng)事人充分知情，而且應(yīng)當(dāng)以保障該國整體糧食安全為底線，這需要該國嚴(yán)格的制度規(guī)定?；谵D(zhuǎn)基因風(fēng)險潛伏的長期性，未必能夠在短期內(nèi)得到正確、全面的實驗數(shù)據(jù)，所以對申報進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因糧食必須有一個跟蹤、反饋、應(yīng)對的系統(tǒng)化機制體系，將必要的實驗數(shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)信息公開。

四、 進(jìn)口當(dāng)期：以強制標(biāo)識推動嚴(yán)格檢測

市場準(zhǔn)入模式是轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口當(dāng)期的監(jiān)管起點。目前的市場準(zhǔn)入模式，從寬松到嚴(yán)格依次為備案制、登記制、審批制等。其中，備案制過于寬松，審批制有過多制約，所以很多情況下是采取登記制。外國糧商要經(jīng)輸出國主管部門審查合格后向我國質(zhì)監(jiān)主管部門推薦，由我國質(zhì)監(jiān)主管部門審查確認(rèn)后予以注冊登記。從轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的角度考慮，外國糧商的注冊登記還需要由糧食行業(yè)主管部門審查核定才能獲得糧食進(jìn)口權(quán)。要求外國糧商自行制定轉(zhuǎn)基因風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，包括應(yīng)急組織機構(gòu)、應(yīng)急職責(zé)、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障等，并根據(jù)國際社會轉(zhuǎn)基因糧食發(fā)展?fàn)顩r不斷修訂更新。健全外國糧商注冊登記有效期制度(一般為四年)，關(guān)鍵是對延期申請要嚴(yán)格審查，必要時要派專家到輸出國進(jìn)行全面審查。完善糧食進(jìn)口、接卸、運輸、存放等檔案，健全質(zhì)量追溯記錄和風(fēng)險防控制度。

強制標(biāo)識是轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口當(dāng)期的監(jiān)管核心。目前，關(guān)于轉(zhuǎn)基因標(biāo)識有兩種截然不同的立法觀點，即自愿標(biāo)識與強制標(biāo)識，體現(xiàn)了立法上的兩種趨勢。一者，自愿標(biāo)識。美國學(xué)界一直批評美國當(dāng)局監(jiān)管轉(zhuǎn)基因糧食的措施不利導(dǎo)致嚴(yán)重后果*Christopher H．Tying its own hands: APHIS's inability to regulate genetically modified crops[J]．Ecology L.Q.，2014(1)：325-347．,重點之一就是未能建立統(tǒng)一的、完善的強制標(biāo)識制度，尚未把轉(zhuǎn)基因問題提升到“為食物而斗爭”的高度來認(rèn)識*Gray C．A natural food fight: The battle between the "natural" label and GMOs[J]．Wash. U. J.L. & Pol'y，2016(1)：123-145．。我國香港地區(qū)食物環(huán)境衛(wèi)生署、食物安全中心《基因改造食物自愿標(biāo)簽指引》(2006)把標(biāo)簽分為“正面標(biāo)簽”(即表明含有轉(zhuǎn)基因成分的標(biāo)簽)和“反面標(biāo)簽”(即表明食物或配料來自非轉(zhuǎn)基因來源的標(biāo)簽)。根據(jù)該指引的規(guī)定，為免誤導(dǎo)消費者，若糧食產(chǎn)品沒有對應(yīng)的轉(zhuǎn)基因品種存在，則不建議使用“反面標(biāo)簽”。二者，強制標(biāo)識。國外學(xué)者其實意識到強制性標(biāo)識應(yīng)當(dāng)作為轉(zhuǎn)基因的特定引照*Sunstein C R．On mandatory labeling, with special reference to genetically modified foods[J]．U.Penn.Law.Rev.，2017(5)：1043-1095．,發(fā)達(dá)國家(包括美國)的立法實踐、司法實踐也在不懈努力，甚至“可能會促使國際上形成統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)識制度”*胡加祥．美國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的嬗變及對我國的啟示[J]．比較法研究，2017(5)：169．。我國諸多轉(zhuǎn)基因立法均傾向于采用強制標(biāo)識做法?，F(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《種子法》《食品安全法》都規(guī)定了轉(zhuǎn)基因標(biāo)識問題，這是一個重大的進(jìn)步。

嚴(yán)格檢測是轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口當(dāng)期的監(jiān)管落腳點。聯(lián)合國《生物多樣性公約》第22條授權(quán)締約方為保護(hù)生物多樣性的需要,可以限制乃至禁止轉(zhuǎn)基因糧食的市場準(zhǔn)入。我國農(nóng)業(yè)部《禁止攜帶、郵寄進(jìn)境的動植物及其產(chǎn)品和其他檢疫物名錄》(2012)將轉(zhuǎn)基因生物材料納入其中。根據(jù)我國目前規(guī)定，進(jìn)口農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物必須取得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書和相關(guān)批準(zhǔn)文件，否則作退貨或銷毀處理。本文對非法轉(zhuǎn)基因糧食的商業(yè)化進(jìn)口持禁止態(tài)度，但對合法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口尤其是科研需要是持認(rèn)可態(tài)度，應(yīng)當(dāng)將國家糧食質(zhì)量安全要求、轉(zhuǎn)基因風(fēng)險提示等列入糧食進(jìn)口合同中?；谵D(zhuǎn)基因技術(shù)檢測的復(fù)雜性，現(xiàn)場查驗是難以實現(xiàn)的，可以依法抽取樣品送實驗室檢測，做好樣品保存工作，并出具檢測結(jié)果報告。根據(jù)國際社會轉(zhuǎn)基因糧食發(fā)展動態(tài)，要完善持續(xù)性風(fēng)險分析、回顧性審查、實地考察、對外協(xié)商、糧食來源地目錄等制度。

五、 后續(xù)處理：責(zé)任追究與訴訟救濟(jì)

權(quán)利的實現(xiàn)需要責(zé)任履行，在當(dāng)期應(yīng)對非法轉(zhuǎn)基因糧食之后，完善的責(zé)任追究制度是必不可少的。其一，民事責(zé)任。轉(zhuǎn)基因作物基因污染受害者的請求權(quán)包括“妨害防止請求權(quán)”“損害賠償請求權(quán)”“補償請求權(quán)”*闕占文．轉(zhuǎn)基因作物基因污染受害者的請求權(quán)[J]．法學(xué)研究，2015(6)：78．。非法轉(zhuǎn)基因糧食在我國國內(nèi)導(dǎo)致的實際受害者可以依法向國內(nèi)糧食加工者、國內(nèi)糧食銷售者、國內(nèi)轉(zhuǎn)基因糧食研發(fā)者、糧食進(jìn)口收貨商或外國糧商要求賠償，承擔(dān)民事連帶責(zé)任。對實際受害者進(jìn)行賠償之后，根據(jù)轉(zhuǎn)基因問題的發(fā)生階段，國內(nèi)糧食加工者、國內(nèi)糧食銷售者、國內(nèi)轉(zhuǎn)基因糧食研發(fā)者、糧食進(jìn)口收貨商、外國糧商之間再內(nèi)部互相追責(zé)索賠。其二，行政責(zé)任。責(zé)令改正，如糧食進(jìn)口收貨商未依法建立糧食進(jìn)口檔案、記錄；罰款，如糧食未報檢或與實際不符的；吊銷檢疫單證，如進(jìn)口糧食報檢與實際不符的；沒收非法所得，如擅自進(jìn)口并在國內(nèi)銷售非法轉(zhuǎn)基因糧食；退貨或銷毀處理，如進(jìn)口當(dāng)期發(fā)現(xiàn)糧食存在非法轉(zhuǎn)基因問題；撤銷注冊登記，如進(jìn)口糧食經(jīng)檢測存在嚴(yán)重的非法轉(zhuǎn)基因問題；行政處分，如政府有關(guān)部門工作人員在糧食進(jìn)口檢測過程中濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等。其三，刑事責(zé)任。目前進(jìn)口非法轉(zhuǎn)基因糧食可以被追究刑事責(zé)任的情形很多，如：違法核發(fā)轉(zhuǎn)基因糧食許可證、安全證書以及其他批準(zhǔn)文件，走私非法轉(zhuǎn)基因糧食，逃避轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口檢測，在我國造成轉(zhuǎn)基因生態(tài)污染等。其四，社會責(zé)任。例如，提供年度社會責(zé)任報告，保障消費者知情權(quán)，防止轉(zhuǎn)基因污染造成環(huán)境破壞等。

對進(jìn)入中國市場的非法轉(zhuǎn)基因糧食，可以通過糧食公益訴訟追究相應(yīng)的法律責(zé)任。其一，原告資格。進(jìn)口非法轉(zhuǎn)基因糧食的受害人是廣大老百姓，需要有適宜的機構(gòu)代表老百姓提起糧食公益訴訟。我國目前傾向于支持檢察機關(guān)提起公益訴訟，需要進(jìn)一步鼓勵國內(nèi)糧食行業(yè)協(xié)會對進(jìn)口非法轉(zhuǎn)基因糧食行為提起糧食公益訴訟。目前，我國有全國性和地方性的糧食行業(yè)協(xié)會，這些協(xié)會組織對糧食問題非常熟悉，但對轉(zhuǎn)基因問題則需要進(jìn)一步加強認(rèn)識、統(tǒng)一思想。其二，被告認(rèn)定。有學(xué)者提出以本身疏忽責(zé)任作為解決基因污染的辦法*Cannon J B. Statutory stones and regulatory mortar: Using negligence per se to mend the wall between farmers growing genetically engineered crops and their neighbors[J]. Washington & Lee Law Review, 2010, 67(2):653-691.。事實上，糧食公益訴訟的被告不局限于外國糧商，也包括非法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口后的國內(nèi)銷售商等，均應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。轉(zhuǎn)基因污染危害巨大又難以預(yù)測、難以預(yù)防，被告的責(zé)任應(yīng)該是無過錯責(zé)任。其三，訴由。對進(jìn)口轉(zhuǎn)基因糧食的公益訴訟，訴由是違反糧食公共利益、侵犯糧食權(quán)。具體而言，即為惡意沖擊我國糧食供給鏈、嚴(yán)重危害我國民眾身體健康、惡意打擊我國糧食價格等。其四，舉證機制。非法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口造成的危害影響面廣、持久，需要的調(diào)查數(shù)據(jù)、技術(shù)性證明是原告難以企及的。相反地，被告方往往是外國糧商這種大企業(yè)集團(tuán)，擁有先進(jìn)技術(shù)和法律訴訟團(tuán)隊。因此，原告只需證明非法進(jìn)口行為即可，后續(xù)證明責(zé)任應(yīng)該歸于被告方。

六、 結(jié) 語

糧食權(quán)指向我國國民的糧食公共利益，不僅要“吃得起”“吃得飽”，更要“吃得好”“吃得健康”。糧食權(quán)的保障需要糧食供給充足、質(zhì)量安全、價格合理的共同實現(xiàn)。進(jìn)口非法轉(zhuǎn)基因糧食不僅會沖擊我國糧食供給市場、極大打擊糧食供給價格，而且嚴(yán)重威脅我國公眾身體健康，對后代有著深遠(yuǎn)的影響。我國《糧食法》一直沒有出臺，對轉(zhuǎn)基因糧食的疑慮是主因之一。某種意義上講，法制滯后會縱容轉(zhuǎn)基因糧食的非法進(jìn)口，后果不堪設(shè)想。如何減少、消除上述疑慮，是立法者的一大難題。未來《糧食法》應(yīng)當(dāng)秉承安全為先、公益為本的立法原則，詳細(xì)規(guī)定轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定，充分保障國民糧食權(quán)。這不僅僅是民生問題，更是政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略問題，是關(guān)乎中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的大事?！都Z食法》明確規(guī)定轉(zhuǎn)基因問題，并非爭奪未來《轉(zhuǎn)基因生物安全法》的立法資源，而是體現(xiàn)“糧安天下定”的立法擔(dān)當(dāng)。《糧食法》與《轉(zhuǎn)基因生物安全法》有必要同時制定，共同應(yīng)對非法轉(zhuǎn)基因糧食的進(jìn)口問題，有效保障糧食權(quán)。正確對待“開放發(fā)展”，在合法“開放”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“安全發(fā)展”。