曾智琳，劉 敬

(1.湖南師范大學(xué)商學(xué)院，長(zhǎng)沙 410081；2.湖南師范大學(xué)商學(xué)院，長(zhǎng)沙 410081)

一、引言

“兩權(quán)”抵押貸款是指農(nóng)民憑借農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押貸款，由銀行等金融機(jī)構(gòu)向符合條件的承包商和住房所有人發(fā)放在約定期限內(nèi)還本付息的貸款，從而緩解農(nóng)民融資難的一項(xiàng)試點(diǎn)工作。在土地流轉(zhuǎn)逐步完善的背景下，2015年青島市、深圳市和重慶市率先開展農(nóng)村“兩權(quán)”確權(quán)頒證等工作，隨后全國(guó)多地鋪開試點(diǎn)區(qū)域?！皟蓹?quán)”抵押在推動(dòng)農(nóng)村金融創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化方面有著重要的意義。

國(guó)外利用地權(quán)進(jìn)行抵押融資的模式相較于國(guó)內(nèi)來說更為成熟，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)抵押的研究呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、普遍化以及成熟化的傾向。在地權(quán)融資可行性方面，F(xiàn)eder(1998)認(rèn)為土地抵押使實(shí)際利率降低，從而促進(jìn)農(nóng)戶投資。Coco(2000)提出抵押貸款是降低農(nóng)村信用貸款配給程度的重要手段，有利于提高貸款總額。在地權(quán)融資限制因素方面，Behr et al(2011)提出在欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體中銀行對(duì)抵押物的要求更高，且土地抵押貸款的有效性受制于土地市場(chǎng)和司法系統(tǒng)。在融資模式方面，高勇(2015)提出國(guó)外土地產(chǎn)權(quán)抵押模式主要有 “土地銀行制”、“民間合作型”、 “合作金融型”，在抵押貸款實(shí)踐中大多以政府撥款或是發(fā)行土地債券等方式補(bǔ)充金融機(jī)構(gòu)貸款資金。

地權(quán)融資在中國(guó)歷史上源起已久，在金融工具缺失的傳統(tǒng)社會(huì)，地權(quán)市場(chǎng)在一定程度上提供了滿足農(nóng)民融資需求的渠道。龍登高(2008)總結(jié)了我國(guó)清代主要的地權(quán)交易形式，包括“押”、“典”、“當(dāng)”。龍登高、任志強(qiáng)(2010)將“押”定義為擁有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶以土地產(chǎn)權(quán)或其收益作為擔(dān)保來獲取借貸，并以土地收益來還本付息，在此過程中地權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移。龍登高、林展(2013)將“典”定義為土地收益與資本利息之間的交易。龍登高、溫芳芳(2011)提出“當(dāng)”是指以土地作為擔(dān)保來獲得貸款的土地抵押形式。

國(guó)內(nèi)關(guān)于“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)可行性的爭(zhēng)論持續(xù)已久，黎翠梅(2007)則提出我國(guó)農(nóng)村土地基本生活保障功能的不斷弱化，為我國(guó)試點(diǎn)“兩權(quán)”抵押貸款提供了可行性。姜新旺(2007)提出由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)弱質(zhì)性、農(nóng)業(yè)相關(guān)保險(xiǎn)的滯后性等農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款應(yīng)該緩行。王浩(2016)通過陜寧兩省農(nóng)村“兩權(quán)”抵押融資比較，總結(jié)了“關(guān)系主導(dǎo)型”、“資產(chǎn)主導(dǎo)型”兩種模式，區(qū)別在于還款能力的保證不同。張迎春(2012)對(duì)成都市的調(diào)研分析了農(nóng)村土地交易所在土地承包權(quán)抵押中的作用，房少坤(2015)提出應(yīng)對(duì)農(nóng)民住房和商品房抵押差別化對(duì)待。

本文選取了東中西部新沂市、桃江縣、平羅縣、嘉興市、安康縣五地進(jìn)行深入調(diào)查挖掘，以期望通過對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)的分析，總結(jié)典型試點(diǎn)區(qū)域模式的優(yōu)劣特點(diǎn)，設(shè)計(jì)發(fā)展路徑讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)成為農(nóng)戶握在手中的財(cái)富，幫助農(nóng)戶找到“點(diǎn)土成金”的“魔法棒”。

二、我國(guó)“兩權(quán)”抵押貸款現(xiàn)狀分析

目前全國(guó)已有多個(gè)省份啟動(dòng)了農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的試點(diǎn)工作(表1)。

由于農(nóng)村住房所有權(quán)確權(quán)較晚，且在確權(quán)頒證過程中存在較多爭(zhēng)議，暫時(shí)還存在較多的法律限制，所以相較農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言發(fā)展較緩慢，在各地推進(jìn)也存在較多的限制。因此，本文將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)分開進(jìn)行現(xiàn)狀分析。

表1 我國(guó)“兩權(quán)”抵押政策典型示范區(qū)

資料來源：根據(jù)文獻(xiàn)資料以及調(diào)研整理得出。

一般農(nóng)戶、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的主要參與者，占全部貸款參與者的99.5%。單獨(dú)以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的貸款占36.82%，比例相對(duì)較低，其余63.18%的貸款均需附加其他抵押物或擔(dān)保保證，由此看出金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依然存在風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂，在放貸時(shí)十分謹(jǐn)慎。農(nóng)村住房所有權(quán)抵押貸款主要以專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社成員為主，普通農(nóng)戶很少，一般用自主性農(nóng)房進(jìn)行抵押，貸款用途主要是購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料或用于工商經(jīng)營(yíng)。

三、“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)現(xiàn)狀分析

(一)試點(diǎn)地區(qū)基本情況介紹

本文基于地域的廣闊性和代表性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的層次性以及樣本來源的多樣性選取以下樣本：江蘇新沂市、湖南桃江縣、寧夏平羅縣的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款以及浙江嘉興市、陜西安康市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。

表2 五地情況比較一覽表

資料來源： 根據(jù)五地2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)整理。

(二)三地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)比分析

1.三地貸款現(xiàn)狀對(duì)比

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)政策向前推進(jìn)的重要基石，土地權(quán)屬是否明確直接影響到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的成功率。在最早開始確權(quán)頒證的平羅縣，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的貸款余額和貸款累計(jì)額明顯高于在2015年開始進(jìn)行確權(quán)頒證的桃江縣，寧夏平羅縣開展的農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款占全國(guó)的1.2%。同時(shí)，通過貸款戶數(shù)與貸款總額的對(duì)比，新沂市每戶貸款額明顯高于平羅縣，這與兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的層次不同有關(guān)。

表3 三地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀對(duì)比

數(shù)據(jù)來源： 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)站文件(調(diào)研后更新)。

2.三地基本模式對(duì)比

江蘇新沂市：以村委會(huì)為中介，由普通農(nóng)戶與村委會(huì)簽訂流轉(zhuǎn)合同，實(shí)現(xiàn)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體集中，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書、流轉(zhuǎn)合同等到銀行辦理抵押貸款。

湖南桃江縣：農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款采取分戶貸款和集中授信兩種方式。歸攏分散的土地以及協(xié)助金融機(jī)構(gòu)評(píng)估土地價(jià)值的功能由土地交易中心承擔(dān)。

寧夏平羅縣：由涉農(nóng)銀行以依法擁有的“三權(quán)”及地上附著物為抵押向符合條件的自然人或組織發(fā)放貸款，由政府設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)基金提供貸款保障。

試點(diǎn)地區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款模式的最突出的區(qū)別在于是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)。新沂市和桃江縣政府規(guī)范性文件與管理細(xì)則，由主辦銀行或者農(nóng)村信用社來開辦業(yè)務(wù)，同時(shí)成立政府下發(fā)層面的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中心，以解決抵押物流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)的問題。而平羅縣是在村一級(jí)成立土地抵押合作社，農(nóng)戶以承包的土地面積入股到合作社，農(nóng)民以其賬面上經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的額作為抵押以滿足其信貸需求。在金融市場(chǎng)環(huán)境更優(yōu)的新沂市，政府沒有設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，但桃江縣和平羅縣均設(shè)置了風(fēng)險(xiǎn)保障基金。

3.三地模式特點(diǎn)比較

小規(guī)模農(nóng)戶的貸款意愿能否得到重視與實(shí)現(xiàn)是影響“兩權(quán)”抵押實(shí)施效果的重要因素。新沂模式顯然有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但其對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶的貸款意愿缺少重視，影響了農(nóng)村金融廣覆蓋的目標(biāo)。而平羅模式更注重小規(guī)模農(nóng)戶的貸款意愿，桃江模式是將兩者結(jié)合起來，對(duì)于使得此政策惠及更多低收入、小規(guī)模的農(nóng)戶有重要意義。

表4 三地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式對(duì)比

(三)兩地農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀分析

1.兩地貸款現(xiàn)狀對(duì)比

嘉興市農(nóng)房財(cái)產(chǎn)抵押貸款余額較高的原因在于：首先該地農(nóng)房?jī)r(jià)值市場(chǎng)化程度較高，其次農(nóng)村信用環(huán)境較完善，商業(yè)性融資擔(dān)保公司、政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)等組成的擔(dān)保體系在推進(jìn)“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)政策實(shí)施方面起到重要作用。農(nóng)村住房只能在村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)限制了農(nóng)房的市場(chǎng)化，但各地在試點(diǎn)過程中都希望打破僵局，推動(dòng)農(nóng)房入市。

表5 兩地農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀對(duì)比

數(shù)據(jù)來源： 根據(jù)調(diào)研所得數(shù)據(jù)整理。

2.兩地基本模式對(duì)比

浙江嘉興市：抵押人憑借產(chǎn)權(quán)證和證明材料向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款，農(nóng)房抵押貸款流程基本與城鎮(zhèn)商品房的程序相同。

陜西安康市：縣房管局對(duì)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)發(fā)證，國(guó)土資源管理部門對(duì)地上建筑進(jìn)行了再次登記確認(rèn)，縣公證部門進(jìn)行公證登記，賦予抵押擔(dān)保權(quán)利，承貸銀行據(jù)此委托中介評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并進(jìn)行授信。

浙江嘉興市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押流程相對(duì)簡(jiǎn)單，這與其“地隨房走”的基本模式和良好的金融環(huán)境有關(guān)，而安康市更注重通過貸款流程的優(yōu)化來防控金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.兩地主要特點(diǎn)對(duì)比

表6 兩地農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款特點(diǎn)對(duì)比

兩地試點(diǎn)模式的區(qū)別主要在于風(fēng)險(xiǎn)控制的方式不同。浙江省大膽破法試點(diǎn)的行為使得浙江省農(nóng)村住房市場(chǎng)化程度不斷提高，銀行等金融機(jī)構(gòu)與政府的合作推動(dòng)了價(jià)值評(píng)估機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化。陜西安康市主要通過政府各部門的相互協(xié)調(diào)與合作，積極降低出現(xiàn)不良貸款的可能性。

(四)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的數(shù)據(jù)特征

調(diào)查以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為主，共在五個(gè)地區(qū)獲得有效被調(diào)查樣本1066個(gè)。以“兩權(quán)”抵押政策試點(diǎn)實(shí)施為核心，調(diào)查內(nèi)容包括“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)過程中，農(nóng)戶家庭與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)信息、融資意愿、融資需求等。

表7 經(jīng)營(yíng)主體家庭收入水平、結(jié)構(gòu)及融資意愿

資料來源： 根據(jù)調(diào)研所得數(shù)據(jù)整理。

單純依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為保障的農(nóng)戶已經(jīng)成為少數(shù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性在農(nóng)村已經(jīng)大大降低，試點(diǎn)“兩權(quán)”抵押政策，激活農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資功能具有十分重要的意義。在家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)換過程中，東部地區(qū)速度更快，對(duì)土地的保障性要求更低。

從五地試點(diǎn)融資意愿看，東中部地區(qū)融資意愿較西部地區(qū)而言更高，與東部地區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)程度較高，西部地區(qū)土地條件限制有關(guān)。平均傾向?yàn)?4.02%，即有74.02%的被調(diào)查主體愿意進(jìn)行“兩權(quán)”抵押貸款融資。但地域間融資意愿存在差異，融資意愿最高的浙江嘉興市和江蘇新沂市分別達(dá)78.0%和77.5%，最低的寧夏平羅縣有69.1%。

四、“兩權(quán)”抵押貸款面臨的障礙與約束

(一)“兩權(quán)”抵押貸款主體面臨的障礙

1.農(nóng)民主體面臨的障礙

由表8可見農(nóng)村社會(huì)保障水平的高低直接影響到農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)及抵押貸款的積極性。社會(huì)保障水平越高，農(nóng)民宅基地保障性和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障性就越低，農(nóng)民抵押貸款的積極性就越高。除了農(nóng)民的普遍還貸壓力外，缺少擔(dān)保品難貸款也制約著農(nóng)民貸款?！皟蓹?quán)”價(jià)值難確定、抵押物難處置、擔(dān)保機(jī)制不完善等使金融機(jī)構(gòu)出于盈利性、安全性的原則嚴(yán)格控制貸款發(fā)放額度和比例，進(jìn)一步抬高了“兩權(quán)”抵押貸款的門檻，普通農(nóng)戶或真正需要貸款的農(nóng)民難以單獨(dú)憑借“兩權(quán)”實(shí)現(xiàn)貸款。

表8 經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款或規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)面臨困難

資料來源： 根據(jù)調(diào)研所得數(shù)據(jù)整理。

2.金融機(jī)構(gòu)的障礙

抵押物難處置，且缺乏科學(xué)準(zhǔn)確的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中自發(fā)性較強(qiáng)，私下協(xié)議轉(zhuǎn)讓后未改名的現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致銀行無法準(zhǔn)確及時(shí)界定土地的權(quán)屬。金融機(jī)構(gòu)的積極性和專業(yè)性尚未調(diào)動(dòng)起來。西部地區(qū)主要由農(nóng)村信用合作社承擔(dān)“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，中部地區(qū)有政府設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和信托流轉(zhuǎn)公司，東部地區(qū)存在許多的抵押擔(dān)保公司等金融機(jī)構(gòu)協(xié)助貸款。主要是因?yàn)椤皟蓹?quán)”抵押貸款收益低與金融機(jī)構(gòu)逐利性之間的矛盾降低了放款積極性。

3.服務(wù)中介的障礙

中介服務(wù)缺乏創(chuàng)新，有待完善。由于沒有形成高效率的土地流轉(zhuǎn)和租賃市場(chǎng)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的供求信息缺少及時(shí)的溝通，抵押貸款面臨很大的困難。擔(dān)保機(jī)制不完善也是阻礙金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)展貸款業(yè)務(wù)積極性的因素。在沒有附加擔(dān)保品的情況下，信用社面臨出現(xiàn)不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)很大，然而真正需要融資的農(nóng)民往往缺少資產(chǎn)擔(dān)保品。

(二)地域分布的約束

命題1：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的層次不同引起農(nóng)民貸款意愿的不同，約束了“兩權(quán)”抵押政策的有效性。地域差異引起的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、政策扶持力度等的差異以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同層次使不同地區(qū)農(nóng)民貸款意愿不同，對(duì)“兩權(quán)”抵押政策在全國(guó)各地間的普遍推行和實(shí)施水平的均衡化帶來了極大的困難，不利于“兩權(quán)”抵押政策的實(shí)施。

表9 不同地區(qū)農(nóng)戶參與“兩權(quán)”抵押貸款意愿

資料來源： 根據(jù)調(diào)研所得數(shù)據(jù)整理。

命題2：農(nóng)村信用環(huán)境完善程度的差異引起土地保障程度的不同，約束了“兩權(quán)”抵押政策的有效性。地域差異引起的自然條件、就業(yè)結(jié)構(gòu)、工資水平、土地思想的差異尤其是農(nóng)村信用環(huán)境的差異使得不同地區(qū)的農(nóng)民與土地的依存度呈現(xiàn)出較大的差異。不同地區(qū)的農(nóng)民使用經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房所有權(quán)融資的意愿與其與土地的聯(lián)系緊密程度存在很大聯(lián)系。由于西部地區(qū)自然環(huán)境不利，農(nóng)民未來收入不穩(wěn)定，使得西部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力極弱。而東部地區(qū)的農(nóng)戶更容易整合資源進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的成本。這要求“兩權(quán)”抵押政策在不同地區(qū)激活農(nóng)民融資意愿時(shí)必須因地制宜。

表10 家庭收入的主要來源

資料來源： 根據(jù)調(diào)研所得數(shù)據(jù)整理。

命題3：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異引起農(nóng)民貸款原因的不同，約束了“兩權(quán)”抵押政策的有效性。由于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)程度均不相同，這直接影響到農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移方向和農(nóng)戶通過抵押貸款獲得融資后的投資方式。第二、第三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)戶融資后投資渠道更加廣闊。而不同的貸款原因需要金融機(jī)構(gòu)有充分多樣的業(yè)務(wù)種類，但是對(duì)貸款的金額和方式不同的要求給業(yè)務(wù)種類的完善帶來了極大的困難，進(jìn)而影響“兩權(quán)”抵押政策在不同地區(qū)的有效性不同。

表11 愿意進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的原因

表12 不愿意進(jìn)行“兩權(quán)”抵押貸款的原因

資料來源： 根據(jù)調(diào)研所得數(shù)據(jù)整理。

(三)農(nóng)戶規(guī)模的約束

命題4：農(nóng)戶對(duì)政策認(rèn)知程度的差異引起農(nóng)戶融資意愿的不同，約束了“兩權(quán)”抵押政策的有效性。

表13 不同規(guī)模農(nóng)戶對(duì)“兩權(quán)抵押貸款”融資意愿和政策了解程度

不同規(guī)模的農(nóng)戶對(duì)政策的認(rèn)知程度存在明顯的差異。不同規(guī)模的農(nóng)戶對(duì)政策的理解程度不同，為“兩權(quán)”抵押幫助不同規(guī)模的農(nóng)戶解決融資問題以及激活不同規(guī)模的農(nóng)村資本創(chuàng)造了一個(gè)難題。在訪談中我們也發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)政策的認(rèn)知程度與農(nóng)民的土地思想也有密切的關(guān)系，較為開放的土地思想可以推動(dòng)該項(xiàng)政策實(shí)施的進(jìn)程。同時(shí)，農(nóng)村有威望的農(nóng)戶在“兩權(quán)”抵押政策的宣傳上有十分重要的作用。

命題5：農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的差異引起農(nóng)戶融資需求的不同，約束了“兩權(quán)”抵押政策的有效性。

被調(diào)查的普通農(nóng)戶融資需求集中分布于5萬元以下占83%，少數(shù)分布于5萬～10萬元，家庭農(nóng)場(chǎng)的融資需求根據(jù)其規(guī)模的不同主要分布在5萬～50萬元，農(nóng)民合作社成員的融資需求呈現(xiàn)出兩部分分化的特點(diǎn)，融資需求為5萬元以下的占27%，融資需求為10萬～50萬元的占63%，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款需求全部分布于50萬以上。

農(nóng)戶的規(guī)模不同直接影響其未來收入的穩(wěn)定性和償債能力的差異。普通農(nóng)戶承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，缺少規(guī)模化的土地，而農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力越高，融資需求越大。農(nóng)民合作社為需要貸款的農(nóng)民提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保也對(duì)合作社成員貸款需求有影響。產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)時(shí)有更多的便利，融資需求最多。不同規(guī)模農(nóng)戶融資需求的差異使得有效控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)公正評(píng)估不同層次抵押物價(jià)值成為承貸金融機(jī)構(gòu)面臨的技術(shù)難題。

命題6：農(nóng)戶的勞動(dòng)技能水平差異引起農(nóng)戶貸款用途的不同，約束了“兩權(quán)”抵押政策的有效性。不同規(guī)模農(nóng)戶受教育程度、農(nóng)民勞動(dòng)技能的差異使得農(nóng)戶獲得融資后的貸款用途有明顯的差異。貸款用途的差異使得金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理程序面臨挑戰(zhàn)，有效地對(duì)不同的貸款用途進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以解決“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)中的融資問題，從而加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的約束。

表14 不同規(guī)模農(nóng)戶對(duì)貸款用途交叉表

資料來源： 根據(jù)調(diào)研所得數(shù)據(jù)整理。

五、基本結(jié)論與對(duì)策建議

(一)基本結(jié)論

第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證工作是推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款的基礎(chǔ)。只有明確土地權(quán)屬關(guān)系，才可能存在完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，才能推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化，幫助農(nóng)戶獲得融資，激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生推動(dòng)力。

第二，試點(diǎn)地區(qū)主要存在兩種“兩權(quán)”抵押貸款模式。一種是政府主導(dǎo)型，由政府出臺(tái)規(guī)范文件與管理細(xì)則，并成立流轉(zhuǎn)中心。另一種是市場(chǎng)主導(dǎo)型，由農(nóng)民因?yàn)樽约旱男刨J需求而在村集體中設(shè)立抵押協(xié)會(huì)。兩種模式的選擇受當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村信用環(huán)境和農(nóng)民貸款意愿影響。

第三，“兩權(quán)”抵押貸款中農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)均面臨著難題。農(nóng)民因?yàn)槠湮磥硎杖氲牟环€(wěn)定性以及缺少附加擔(dān)保物難以貸到款。金融機(jī)構(gòu)不愿意貸款的原因主要有抵押物難以評(píng)估和難以流通變現(xiàn)。

第四，地域分布對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款有效性的約束主要體現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，多方因素使得農(nóng)戶貸款意愿更高；農(nóng)村信用環(huán)境越好的地區(qū)，土地保障程度降低，農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力越強(qiáng)；第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)水平更高的地方，農(nóng)戶通過抵押貸貸款獲得融資后的投資渠道更寬。此結(jié)論的政策含義在于“兩權(quán)”抵押政策在不同地區(qū)的實(shí)施必須因地制宜，體現(xiàn)個(gè)體創(chuàng)新意識(shí)。

第五，農(nóng)戶規(guī)模對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款有效性的約束主要體現(xiàn)在：農(nóng)戶對(duì)政策的認(rèn)知程度越高，農(nóng)戶的融資意愿更強(qiáng)；農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力越強(qiáng)，農(nóng)戶的融資需求更強(qiáng)烈；農(nóng)戶的勞動(dòng)技能越多元，農(nóng)戶貸款用途越多。此結(jié)論的政策含義在于培養(yǎng)農(nóng)戶多元化的勞動(dòng)技能、提高農(nóng)戶受教育程度是推動(dòng)“兩權(quán)”抵押貸款實(shí)施的重要?jiǎng)恿Α?/p>

(二)對(duì)策建議

1.解決全面推行難題

第一，完善市場(chǎng)功能，提高土地盈利性。發(fā)揮全國(guó)性土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，在政企合作或補(bǔ)貼等方式保證土地流轉(zhuǎn)中介公司盈利性的條件下，建立真正能夠擴(kuò)大“兩權(quán)”抵押物變現(xiàn)的渠道，降低金融機(jī)構(gòu)“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。本文初步探索其流程，將某些地區(qū)不良貸款中的抵押物帶入全國(guó)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不僅有利于需要土地的農(nóng)戶得到心儀的土地，而且可以使銀行處置抵押物變得更加容易。

圖1 土流網(wǎng)-銀行-保險(xiǎn)公司合作流程圖

第二，健全風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，減少貸款不良率。通過保險(xiǎn)公司設(shè)立針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的流程進(jìn)行初步探索?！皟蓹?quán)”抵押貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)即針對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款出現(xiàn)的不良貸款風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)可以向政府購(gòu)買保險(xiǎn)，如果出現(xiàn)不良貸款，則給予金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金額由金融機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)金額大小所決定，如果在保險(xiǎn)期內(nèi)未出現(xiàn)不良貸款，則將保費(fèi)補(bǔ)充至政府設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金中。應(yīng)該鼓勵(lì)和引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極開展“兩權(quán)”抵押貸款的相關(guān)衍生擔(dān)保業(yè)務(wù)，促進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展。探索建立“兩權(quán)”抵押資產(chǎn)政府回購(gòu)?fù)械字贫?。?duì)于無法通過市場(chǎng)流通轉(zhuǎn)讓的抵押物，由政府對(duì)抵押產(chǎn)權(quán)進(jìn)行收購(gòu)，提高抵押物的處置效率。

圖2 “兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)流程圖

第三，改善評(píng)估機(jī)制，鼓勵(lì)模式多樣化。各地試點(diǎn)文件中對(duì)“兩權(quán)”抵押價(jià)值評(píng)估十分簡(jiǎn)單。規(guī)定評(píng)估的基本原則為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值為土地年平均凈收益乘以剩余經(jīng)營(yíng)期限。鑒于農(nóng)村基層組織了解當(dāng)?shù)亍皟蓹?quán)”的真實(shí)歸屬，農(nóng)村有威望的農(nóng)戶在協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的各方利益中可以發(fā)揮重要的作用，應(yīng)該充分發(fā)揮其在“兩權(quán)”抵押資產(chǎn)評(píng)估中的作用。

2.因地制宜激活資本

第一，明晰農(nóng)地分區(qū)，推進(jìn)農(nóng)房市場(chǎng)化。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家制定農(nóng)地分區(qū)法。應(yīng)該明確按照集體土地用途將農(nóng)村土地劃分為宅基地和農(nóng)業(yè)性用地，禁止農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化，同時(shí)允許符合政府的土地劃分規(guī)則的宅基地使用權(quán)自由交易，使農(nóng)村住房與城市商品房一樣通過市場(chǎng)配置來實(shí)現(xiàn)增值，保障農(nóng)民在宅基地方面擁有市民一樣平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利，這樣才能增強(qiáng)“兩權(quán)”抵押貸款的活力，促進(jìn)貸款增加，喚醒農(nóng)村“沉睡資本”。

第二，明確保障強(qiáng)弱，促進(jìn)制度靈活化。在宅基地保障功能較弱的地區(qū)取消對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制，從而促進(jìn)宅基地的市場(chǎng)化，保證農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)以及住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分物權(quán)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，宅基地流轉(zhuǎn)可能使得農(nóng)民無家可歸。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)并不應(yīng)該為了確保宅基地的保障功能而完全禁止宅基地流轉(zhuǎn)，而應(yīng)該取消流轉(zhuǎn)宅基地后不允許再申請(qǐng)宅基地的規(guī)定，對(duì)于確實(shí)存在經(jīng)濟(jì)困難，無法購(gòu)買商品房的農(nóng)民要提供幫助。

3、破解農(nóng)戶規(guī)模約束

創(chuàng)新貸款用途，提高結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度。政府應(yīng)該鼓勵(lì)或協(xié)助抵押人擴(kuò)大“兩權(quán)”抵押貸款用途，對(duì)通過“兩權(quán)”抵押貸款從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者提供幫助，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)中西部地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在新農(nóng)村建設(shè)中通過加大對(duì)“三農(nóng)”的金融支持力度，縮小城鄉(xiāng)差距。

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