關(guān)鍵詞 農(nóng)村 違法用地 違法建筑 城鎮(zhèn)化

作者簡介：華林江，浙江省寧海縣委黨校。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.083

近年來，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展又好又快，農(nóng)民通過進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商或養(yǎng)殖等方式發(fā)家致富，人均純收入大大提高，建房需求急劇增加，農(nóng)村違法用地、違法建筑呈現(xiàn)出一個(gè)新的高峰期。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，浙江省N縣農(nóng)村每年翻建、新建約1500-2000幢，占地面積約250-300畝左右。與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)用地矛盾進(jìn)一步加深，不少企業(yè)和農(nóng)戶建房未辦理用地和建設(shè)手續(xù)，進(jìn)行違法用地和違法建筑。

一、農(nóng)村違法用地違法建筑現(xiàn)狀

經(jīng)過實(shí)地調(diào)研和多部門訪談，發(fā)現(xiàn)在“兩違”整治和“創(chuàng)無違建”工作中碰到的“兩違”問題具有反復(fù)性和多樣性，總結(jié)歸納主要有以下幾種形式：

（一）農(nóng)村工業(yè)企業(yè)廠房違法問題

農(nóng)村違法用地、違法建設(shè)的工業(yè)廠房存量較大，這類工業(yè)廠房建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)審批，占用農(nóng)村集體建設(shè)用地或非法占用耕地，目前已投入使用進(jìn)行生產(chǎn)活動。若是全部拆除，將影響農(nóng)村當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，造成大量農(nóng)民失業(yè)，影響農(nóng)村穩(wěn)定；若是全部不拆除，將影響農(nóng)村違法建筑整治工作和農(nóng)村環(huán)境的改善，因此需要慎重處理。

（二）“一戶多宅”及農(nóng)村建房少批多占、少批多建問題

《土地管理法》明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。但由于受歷史環(huán)境條件的制約，形成大量自然村，農(nóng)民建房采用自由式布局，形成雜亂無序的格局，且建房缺乏的正確引導(dǎo)和管理，加之無償、無期限的使用制度，導(dǎo)致部分村落出現(xiàn)了“一戶多宅”和少批多占、少批多建問題。

還有如農(nóng)村宅基地建房作為街面房屋建設(shè)的層高控制問題。城市核心區(qū)塊、衛(wèi)星鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)鄉(xiāng)所在地臨街建設(shè)的房屋，屬于農(nóng)村集體所有的街面房建設(shè)，如果立項(xiàng)的問題不大，但是也存在一批按農(nóng)村宅基地審批的街面房，其審批時(shí)按照宅基地，功能是臨街商業(yè)房，目前絕大多數(shù)在建的都4到5層，有的甚至達(dá)7到8層。規(guī)劃部門審批仍然按照農(nóng)房標(biāo)準(zhǔn)，這不符合實(shí)際發(fā)展的需要。

（三）舊村改造留下的問題

一些城區(qū)村在自主改造項(xiàng)目過程中，采取先建設(shè)后審批的辦法。然而，這種辦法與《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》存在沖突，在無違建村（居）驗(yàn)收中明確表示此類建設(shè)屬于違規(guī)。此外，舊房翻新問題，雖然土地性質(zhì)沒變，用地合法，但是由于規(guī)劃的調(diào)整需要，使得原土地上的建筑物在房屋間距、層高、采光等方面不符合規(guī)劃審批要求，屬于違法建筑。

還有如城中村空缺地塊建房問題。老城區(qū)一些城中村土地征收后，留下部分土地返回給村里自主安排，這部分土地有的連片，有的零星散落，這些土地性質(zhì)屬于村集體所有。一些地方曾以會議通知方式允許在符合規(guī)劃條件的前提下，由村集體建好房屋后再分配。因農(nóng)村宅基地嚴(yán)格按照一戶一宅的標(biāo)準(zhǔn)審批，村民建房已經(jīng)完全滿足標(biāo)準(zhǔn)無法再審批，故這部分新建的房屋由村里拍賣，拍賣收入作為集體資金。這部分被拍賣的房屋沒有任何審批手續(xù)，屬于違法小產(chǎn)權(quán)房。

（四）農(nóng)村公益性質(zhì)的房屋建筑

村辦公樓、老年協(xié)會、祠堂、公共廁所等公益性質(zhì)的建筑物在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量存在，這些公益性建筑大都存在未經(jīng)項(xiàng)目審批建設(shè)或占用耕地建設(shè)等問題。在2013年3月浙江省三改一拆行動開始前存在的公益建筑物，按照《違法建筑分類處理辦法》，可以按分類處置辦法予以保留緩拆除。但是新建的必須經(jīng)過嚴(yán)格審批。然而，目前新建的此類違法用地、違法建設(shè)的公益性建筑仍大量出現(xiàn)，由于這是集體公益事業(yè)，沒有一個(gè)村集體去辦理審批手續(xù)。

農(nóng)村“兩違”問題不僅表現(xiàn)形式多樣性，而且復(fù)雜、治理難，給土地管理工作帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為以下三方面：一是現(xiàn)場制止難。農(nóng)民“打游擊”式的突擊施工，邊查邊建，違法行為易成事實(shí)。二是立案查處難。多數(shù)住宅建設(shè)符合申請宅基地的條件，大量民生設(shè)施、公益項(xiàng)目是政府要求建設(shè)的，有些違法屬合理不合法，給違法行為的定性、立案、查處帶來難度。三是處罰執(zhí)行難。多數(shù)農(nóng)民住宅、公益項(xiàng)目無法拆除，罰款很難到位。

二、農(nóng)村“兩違”原因分析

農(nóng)村違法用地、違法建筑現(xiàn)象頻發(fā)，既有深層次的經(jīng)濟(jì)和社會背景原因，也有管理和操作層面的問題。

（一）城鎮(zhèn)化背景下不同土地價(jià)值的巨大差異和“人的城鎮(zhèn)化”未真正實(shí)現(xiàn)

在城鎮(zhèn)化率急速上升過程中，城市土地價(jià)值上升，土地及其附屬建筑物之上凝結(jié)了大量的社會財(cái)富。但是由于實(shí)行土地用途管制和規(guī)劃管理，造成不同土地價(jià)值的巨大差異，使得尋租空間巨大。此外，稅收仍以間接稅為主，對土地及其附屬建筑物上產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)和收入的調(diào)節(jié)很少，使得不同性質(zhì)土地要素價(jià)值的差距進(jìn)一步加大。城市房價(jià)過高，保障房政策走樣變形：一開始把普通農(nóng)民工排除在外，限售年限過短和不封閉運(yùn)行等。于是，很多買不起房的又享受不了保障房政策的普通農(nóng)民工就選擇了違法建筑、違法用地。城市化過程中沒有真正實(shí)現(xiàn)“人的城市化”。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，難以滿足農(nóng)民建房需求

農(nóng)村建設(shè)用地需求增長主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是部分農(nóng)戶子女成年后分戶居住，需要新建住宅。據(jù)N縣國土局的2014-2018年農(nóng)村建房需求調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有建房需求的無房戶有13168戶，危房戶7353戶，以每戶可批最大標(biāo)準(zhǔn)125平方米來測算，總需求達(dá)3800多畝；二是農(nóng)村發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和建設(shè)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施需要占用土地；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的重壓下，熱衷于招商引資，當(dāng)無法通過正常渠道解決用地時(shí)，往往會“以租代征”；四是隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面鋪開，一些基礎(chǔ)、公益設(shè)施如村支部、衛(wèi)生室、老年協(xié)會、文化大院等建設(shè)需占地。

農(nóng)村建設(shè)用地需求在增長，但用地計(jì)劃指標(biāo)卻難以惠及。據(jù)N縣國土局調(diào)研文章《優(yōu)化N縣土地利用總體規(guī)劃的對策建議》（2013年）：N縣本輪土地規(guī)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地控制指標(biāo)為2409公頃，爭取省級重點(diǎn)項(xiàng)目追加新增建設(shè)用地指標(biāo)187.07公頃，但農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批已使用新增建設(shè)用地指標(biāo)1573.75公頃，占到指標(biāo)的60.62%，指標(biāo)剩余量1022.32公頃。按照年平均使用量計(jì)算，剩余指標(biāo)只能保障未來4-5年用地。農(nóng)轉(zhuǎn)用項(xiàng)目新增建設(shè)占用耕地831.09公頃，已使用控制指標(biāo)的63.83%。四個(gè)街道和兩個(gè)中心鎮(zhèn)的用地空間已嚴(yán)重不足。 目前下達(dá)各地的指標(biāo)基本上用于保障重點(diǎn)項(xiàng)目，其它廣大農(nóng)村用地特別是宅基地需求基本無法滿足。2014年農(nóng)村宅基地共批263.16畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足需求，導(dǎo)致農(nóng)民不得不違法用地、違法建筑。

（三）規(guī)劃限制、審批周期長使得建房指標(biāo)無法落實(shí)到位

農(nóng)村由于村莊規(guī)劃問題限制了建房指標(biāo)落實(shí)。規(guī)劃是建設(shè)的依據(jù)，是農(nóng)民建房的前提，無規(guī)劃就無審批。2015年調(diào)研時(shí)，N縣規(guī)劃局已批的村莊規(guī)劃有72個(gè)行政村，152個(gè)自然村，算上已評審的30個(gè)行政村，73個(gè)自然村，也只占363個(gè)行政村總數(shù)的28%。屬于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊不進(jìn)行村莊規(guī)劃，導(dǎo)致其在宅基地審批宅基地過程中不符合“三規(guī)合一”要求無法獲得建房指標(biāo)（盡管縣規(guī)劃局對偏遠(yuǎn)農(nóng)村放寬要求，即無村莊規(guī)劃也批了），這也導(dǎo)致了農(nóng)民建房難。這塊工作這幾年得到加快，到2017年底，編制率達(dá)95.14%。但是，農(nóng)村宅基地審批部門多、環(huán)節(jié)多，并且審批周期長，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道受理至發(fā)放規(guī)劃許可證共需兩個(gè)半月時(shí)間。

（四）建新未拆舊，土地盤活利用率低

很多村一方面本就沒有足夠的機(jī)動田來新批宅基地，另一方面閑置宅基地沒有整合利用，土地存量盤活利用率低，導(dǎo)致農(nóng)村土地日益緊張。在大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民建立新房后舊房沒有拆除，舊宅基地雖然在名義上收回集體所有，但是舊宅基地上的地面建筑沒有拆除，仍屬于農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。

造成一戶多宅的原因有多種，但主要原因有以下幾點(diǎn)：一是歷史原因，過去對一戶一宅無要求，事實(shí)上早已存在。二是戶籍變化，戶籍上農(nóng)轉(zhuǎn)非后或進(jìn)城工作在城區(qū)有了房屋，農(nóng)村的房屋處理給親屬或他人，使獲得者擁有了多處住宅。三是管理制度不完善，農(nóng)戶建房攀比心理嚴(yán)重，你建他也建，只要有子女，均要申請建房；還有的老房陳舊，要改善居住條件也申請建房，早些年由于對村民建房管理制度不完善，建房申請多獲批準(zhǔn)，這些農(nóng)戶在新房建成后，以“祖上遺產(chǎn)”，“房子為個(gè)人所有”，拒絕拆舊。四是村級經(jīng)濟(jì)薄弱，從村級管理角度看，由于多數(shù)村級經(jīng)濟(jì)無力支付拆舊經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，不想把舊宅用地收回集體，也不想去解這個(gè)難解的結(jié)。另外房產(chǎn)繼承也是造成一戶多宅的原因之一。

（五）組織結(jié)構(gòu)不完善或管理不到位

土地聯(lián)合執(zhí)法力度不夠，行政處罰執(zhí)行不到位，“裁執(zhí)分離”制度實(shí)施后，對違法用地查處的實(shí)際執(zhí)行情況不容樂觀。違法用地及責(zé)任人員未處置到位，止違拆違缺乏有效手段。因土地執(zhí)法而沒收的建筑物未得到妥善處置，大多數(shù)仍由違法行為人占有使用或者轉(zhuǎn)讓出租，影響了執(zhí)法效果和政府的公信力。

當(dāng)前，土地違法行政案件都須申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，從發(fā)現(xiàn)、制止、調(diào)查取證、作出處罰決定、送達(dá)到法律救濟(jì)期限屆滿、周期較長。從作出處罰決定起至申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，走流程大約需要 1個(gè)月。違法用地者常常與國土執(zhí)法者搶速度。待法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，非法占地建筑物或構(gòu)筑物可能早已建成，此時(shí)再行拆除不僅造成較大經(jīng)濟(jì)損失，而且容易引起違法者的激烈反抗。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部管理不善。在農(nóng)村“兩違”整治工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部至關(guān)重要，但是現(xiàn)在有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理能力相對較差、工作積極性不高、不重視村莊規(guī)劃及“兩違”工作所涉的專業(yè)知識的涉獵程度低等導(dǎo)致“兩違”問題治理收效甚微。此外，村干部是“兩違”整治工作的一線人員，村干部是否深入群眾、公平公正直接影響工作進(jìn)展；村干部存在幫系派別、小團(tuán)體主義，例如，在不是當(dāng)權(quán)者幫派的人去申請宅基地時(shí)會受到當(dāng)權(quán)的為難，無法通過正常的程序獲得宅基地，促使其違建產(chǎn)生。

（六）農(nóng)民和村干部的主觀意識淡薄

一些農(nóng)民和村干部由于自身受教育水平的限制，對《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)不了解，對宅基地、公益用地等審批程序不清楚。一些基層干部和群眾在新農(nóng)村建設(shè)上認(rèn)識不足，不顧當(dāng)?shù)氐恼w發(fā)展水平、不充分征求群眾意見、不進(jìn)行合法規(guī)劃，簡單認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)就是“建新房”，盲目占用耕地，造成新一輪的大量違法占地。部分村民建房存在盲目攀比的心理和農(nóng)民傳統(tǒng)意識中對于新房建筑大面積的錯(cuò)誤認(rèn)識，造成農(nóng)村住宅建筑面積過大或一戶多宅。

（七）農(nóng)村經(jīng)費(fèi)不足

有較多農(nóng)村存在經(jīng)費(fèi)不足問題，依靠上級財(cái)政撥款，資金未盤活，限制“兩違”治理工作展開。大部分農(nóng)村沒有收入來源，經(jīng)費(fèi)少。村莊規(guī)劃、村集體建設(shè)項(xiàng)目審批以及“一戶多宅”整治都需要經(jīng)費(fèi)，這些集體經(jīng)濟(jì)薄弱村難以承擔(dān)。沒有經(jīng)費(fèi)做村莊規(guī)劃，沒有村莊規(guī)劃就無法合法獲得宅基地審批同意，就會出現(xiàn)違建、亂建。

三、對策建議

（一）消除城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙

抓住快速城市化過程中土地開發(fā)權(quán)分配這條財(cái)富分配的主線，讓土地因城市化轉(zhuǎn)型和集聚而產(chǎn)生的巨大財(cái)富增值回饋城市化的主體——進(jìn)城擇業(yè)的原農(nóng)村人口。這也是日本、韓國、我國臺灣地區(qū)（世界銀行《東亞復(fù)興——關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長的觀點(diǎn)》和《增長報(bào)告——可持續(xù)增長和包容性發(fā)展的戰(zhàn)略》報(bào)告指出：從1950年以來，只有它們幾個(gè)少數(shù)國家和地區(qū)從低收入國家和地區(qū)提升到高收入行列）成為高收入經(jīng)濟(jì)體的密碼。即用嚴(yán)密配套的稅制設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)土地的用途管制下對不同土地所有人的公平，并確立規(guī)劃變更帶來的土地增值收益回歸社會的原則。積極建設(shè)和公平分配保障房，逐步把農(nóng)民工納入保障范圍，同時(shí)規(guī)定農(nóng)民工在申請保障房時(shí)必須處置在老家的宅基地。中央應(yīng)出臺統(tǒng)一的政策，為接納有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工所在城鎮(zhèn)劃撥相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。

（二）開源節(jié)流，盤活土地

一是開源，向上級爭取更多農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。前文提到N縣現(xiàn)農(nóng)村可批的建設(shè)用地已很少，需要占用耕地。而占用耕地又要受《N縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》限制：新增建設(shè)占用耕地不超過1302公頃。2013年11月4日，浙江省召開了全省國土資源系統(tǒng)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益專項(xiàng)行動視頻會議，省國土資源廳廳長陳鐵雄表示，新政策將以“四個(gè)一批”方式解決農(nóng)民建設(shè)規(guī)范空間保障問題，“四個(gè)一批”就是簡化報(bào)批手續(xù)解決一批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)置換解決一批，縣級預(yù)留安排一批，規(guī)劃修改保障一批。 就縣一級來講，就是要通過縣級預(yù)留安排一批，通過修改《土地利用總體規(guī)劃》保障一批。

另外，對農(nóng)村其他建設(shè)用地，應(yīng)專項(xiàng)明確適當(dāng)用地計(jì)劃指標(biāo)。建議在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，專項(xiàng)明確農(nóng)村企業(yè)、基礎(chǔ)和公益設(shè)施用地計(jì)劃指標(biāo)的投放量。同時(shí)加強(qiáng)指標(biāo)使用情況的監(jiān)督考核，防止專項(xiàng)指標(biāo)的挪用、亂用或棄而不用。

二是節(jié)流，進(jìn)行一戶多宅治理，收回老房、危房等宅基地，盤活存量。就N縣H鄉(xiāng)的治理實(shí)踐來看，需要對舊宅進(jìn)行補(bǔ)償，而不能強(qiáng)行拆除。補(bǔ)償可按以下兩種模式操作，第一種貨幣收購：危舊房拆除后的土地，由村集體統(tǒng)一收購，村集體給予土地和房屋適當(dāng)貨幣補(bǔ)償。第二種土地收儲：危舊房拆除后的土地，由村集體統(tǒng)一保留，暫時(shí)不作補(bǔ)償，在個(gè)人需要建房時(shí)抵扣審批面積；村集體給予房屋適當(dāng)貨幣補(bǔ)償?！耙粦舳嗾闭沃幸矐?yīng)兼顧歷史文化建筑保存。從更長遠(yuǎn)來看不動產(chǎn)稅推行后，應(yīng)規(guī)定農(nóng)民在購買城市商品房后，他們在農(nóng)村的宅基地及地面建筑物，應(yīng)被納入擁有的總體房產(chǎn)數(shù)交納相應(yīng)的不動產(chǎn)稅。

（三）規(guī)劃跟進(jìn)，指標(biāo)落實(shí)

規(guī)劃部門要繼續(xù)把加快編制村莊規(guī)劃作為主要任務(wù)，抓緊完成尚未編制或已編制規(guī)劃但仍需要調(diào)整修編的任務(wù)。在規(guī)劃編制與修編中要充分尊重和體現(xiàn)廣大村民的意見，不超前不滯后。規(guī)劃部門要與國土部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道加強(qiáng)協(xié)調(diào)、配合，共同提高村莊規(guī)劃的可操作性?？山梃b南京市江寧區(qū)的做法，即每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道派駐一個(gè)專職規(guī)劃助理員。縣規(guī)劃局可將鄉(xiāng)村規(guī)劃許可審批等權(quán)限下放至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。農(nóng)村村民申請建房涉及住宅用地審批、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可等按“一件事”要求“一張表格”向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提出，由受理牽頭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一個(gè)單位”牽頭辦理。

對于農(nóng)村聯(lián)建公寓這種形式需要因地制宜、因人制宜地推進(jìn)，在村莊規(guī)劃中要有明確的規(guī)劃，并符合規(guī)劃要求。據(jù)測算，采用套房建設(shè)農(nóng)民小區(qū)，可節(jié)約1/3的安置用地。對于舊村改造項(xiàng)目和城中村空缺地塊建房需要國土和規(guī)劃等部門統(tǒng)籌解決，補(bǔ)足差額后補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。對于城市核心區(qū)塊、衛(wèi)星鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)鄉(xiāng)所在地的街面房建設(shè)需出臺政策允許其按國有土地商業(yè)房的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并及時(shí)對規(guī)劃進(jìn)行修訂。對于農(nóng)村公益性質(zhì)的房屋建造事項(xiàng)，政府應(yīng)該出臺一個(gè)具體的農(nóng)村集體建設(shè)項(xiàng)目管理辦法，制定簡明操作流程，減免相關(guān)審批費(fèi)用，縮短審批流程。

（四）加大宣傳力度，營造良好輿論氛圍

把國土、規(guī)劃法律法規(guī)納入干部教育培訓(xùn)課程。充分利用大講堂、中心組學(xué)習(xí)、遠(yuǎn)程教育、學(xué)法用法考試等學(xué)習(xí)載體，從而使黨員干部起到帶頭示范作用。進(jìn)一步加大政策、法律法規(guī)的社會宣傳力度。充分利用各種網(wǎng)絡(luò)、媒體等平臺對土地利用的總體規(guī)劃、占補(bǔ)平衡措施的實(shí)施、土地用途的管制、建設(shè)用地面積的控制、一戶一宅的規(guī)范、宅基地審批的流程等方面進(jìn)行重點(diǎn)宣傳，做到土地管理的政策法規(guī)家喻戶曉。引導(dǎo)群眾相互監(jiān)督，注重正面引導(dǎo)，充分利用各級新聞媒體和標(biāo)語、橫幅、板報(bào)等途徑進(jìn)行多渠道、多形式宣傳，在報(bào)紙、網(wǎng)站上刊登政策問答。對拆違重點(diǎn)對象要逐戶上門深入細(xì)致地做好思想工作，做到明之以法、曉之以理、動之以情，督促當(dāng)事人自拆減少損失。同時(shí)也要搞好反面典型教育，要嚴(yán)肅處理并曝光一批典型違建“釘子戶”，形成高壓態(tài)勢，剎住違建之風(fēng)，營造良好的氛圍。

（五）獎(jiǎng)懲結(jié)合，完善長效監(jiān)督機(jī)制

1.完善監(jiān)督機(jī)制，多渠道監(jiān)督

進(jìn)一步完善動態(tài)巡查機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，開展多部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、國土所、城管中隊(duì)、路政中隊(duì)、工商所、供電所、水務(wù)分公司）聯(lián)動、開通舉報(bào)電話。獎(jiǎng)勵(lì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)上報(bào)違法建筑的村民。村一級，建立農(nóng)村違建巡查隊(duì)伍，由分管村城建的支委或村委負(fù)責(zé)（可以考慮把監(jiān)督檢查“兩違”的職責(zé)明確到村監(jiān)會成員），各村民小組長為成員，經(jīng)常巡查。還應(yīng)在重點(diǎn)時(shí)段如節(jié)假日加強(qiáng)巡邏，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理“兩違”。另外，可利用衛(wèi)星遙感技術(shù)和無人機(jī)技術(shù)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，對所有農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面摸底調(diào)查，繪制村莊平面現(xiàn)狀圖、索引圖和每家每戶的宅矢量圖，實(shí)行農(nóng)村地籍?dāng)?shù)字管理科學(xué)化。

完善考核機(jī)制，使之長效化。將“兩違”工作納入村干部年度考核，直接與年度報(bào)酬、評優(yōu)評先資格掛鉤。根據(jù)《N縣新增違建管控責(zé)任追究辦法》，規(guī)定村干部對經(jīng)勸阻仍存在違建趨勢的，須當(dāng)天向所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）上報(bào)有關(guān)情況，未及時(shí)報(bào)告的，對有關(guān)責(zé)任人員予以追責(zé)。

在農(nóng)民個(gè)人建房環(huán)節(jié)，可借鑒諸暨等地采用的新批建筑“掛牌施工” 、以建房審批單提供用電等做法?！皰炫剖┕ぁ奔矗簩σ呀?jīng)依法批準(zhǔn)的私人建房用地項(xiàng)目核發(fā)包括用地批準(zhǔn)單位、批準(zhǔn)時(shí)間、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)面積、四至范圍、層次等內(nèi)容的公示牌，農(nóng)戶在建房施工時(shí)應(yīng)掛牌施工，接受群眾和社會監(jiān)督。

2.完善獎(jiǎng)懲制度，嚴(yán)格執(zhí)行

中央整治土地違法的總體力度和中央對各省土地違法案件查處的頻率，將起到緩解超額占地的作用。中央土地違法案件的查處力度是遏制建設(shè)用地占用耕地、地方政府擅自突破國家用地指標(biāo)的重要手段。（李尚蒲2013）

農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，違法占用土地建住宅，符合土地利用總體規(guī)劃且符合宅基地使用條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令改正，處以罰款；符合土地利用總體規(guī)劃但不符合宅基地使用條件的，責(zé)令退還違法占用的土地，在違法占用的土地上新建的房屋由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處置。針對少批多建問題設(shè)置合理的宅基地有償使用制度，采用經(jīng)濟(jì)手段規(guī)制超標(biāo)占用宅基地現(xiàn)象。對少批多建給予罰款，在將來拆遷中多建部分不予補(bǔ)償。

出臺誠信管理辦法，建立依法用地生態(tài)體系。積極探索建立國土資源利用誠信管理機(jī)制，發(fā)動全社會共同遏制土地違法違規(guī)行為，促進(jìn)土地利用與管理秩序的好轉(zhuǎn)，在玉環(huán)縣開展了試點(diǎn)。該縣率先在全省出臺國土資源利用誠信管理辦法，對工作中發(fā)現(xiàn)國土資源利用單位和個(gè)人存在非法買賣土地、非法占用土地、非法采礦等 11 類違法違規(guī)情形的，在相應(yīng)平臺公布單位或個(gè)人的不良信用信息，并由多部門聯(lián)合采取懲戒措施。如：縣人大常委會不將誠信懲戒對象提名為人大代表候選人或暫停享受相關(guān)政治待遇；縣政協(xié)不將誠信懲戒對象列入政協(xié)委員提名人選名單；組織部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定取消相關(guān)人員評先評優(yōu)、選拔任用、入黨等資格；人民銀行將誠信懲戒對象錄入“金融服務(wù)信用信息共享平臺”，并限制其辦理各類信貸業(yè)務(wù)或取消其擔(dān)保資格。

加強(qiáng)拆違執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法。在拆除隊(duì)伍建設(shè)上，要配置足夠的人員來負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。我國香港特區(qū)查處違建的人力、財(cái)力資源配置充足，保證了查處違建具有高效執(zhí)行力。建立國土與法院聯(lián)合查處土地違法快速反應(yīng)機(jī)制，土地違法行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，予以制止后不奏效的，國土部門隨即可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，在最短的時(shí)間內(nèi)將違法用地行為消滅在萌芽狀態(tài)。就縣一級來說，應(yīng)改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員無執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀，盡快在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道延伸建立綜合執(zhí)法中隊(duì)，同時(shí)賦予其初步調(diào)查取證權(quán)（調(diào)查取證后再經(jīng)公安局審核后實(shí)行拘留）。

（六）經(jīng)費(fèi)保障

第一，村莊規(guī)劃需要補(bǔ)助。2013年N縣曾出臺《N縣村莊規(guī)劃編制三年行動計(jì)劃》，當(dāng)時(shí)文件是按行政村進(jìn)行補(bǔ)助的，建議對規(guī)模較大的行政村以自然村為單位進(jìn)行補(bǔ)助。

第二，“一戶多宅”清理整治需經(jīng)費(fèi)保障。在一戶多宅整治中，老房、危房等建筑拆除中需要給予一定的補(bǔ)償才能順利執(zhí)行，因此需要大量經(jīng)費(fèi)支持。例如N縣H鄉(xiāng)對“一戶多宅”清理整治中，規(guī)定拆除率達(dá)到應(yīng)拆面積90%以上的行政村，給予資金獎(jiǎng)勵(lì)；在縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)財(cái)政加大對一戶多宅清理獎(jiǎng)勵(lì)力度。鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：拆除率達(dá)90%以上的，按建筑面積補(bǔ)助村集體1萬元/畝；拆除率達(dá)到100%的，按建筑面積補(bǔ)助村集體1.2萬元/畝，補(bǔ)助面積為拆除房屋建筑占地面積和道地，包括零星宅基地；鄉(xiāng)里獎(jiǎng)勵(lì)資金30%可作為村干部（工作人員）誤工報(bào)酬。

第三，“兩違”整治后的建筑殘?jiān)謇碣M(fèi)用。2013、2014年拆除了很多廠房、鋼棚及個(gè)人違建戶，剩下一地廢棄殘?jiān)粌H影響美觀、更污染周邊環(huán)境，而且造成資源浪費(fèi)。這塊清理工作交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負(fù)責(zé)，清理費(fèi)用很高。農(nóng)村由于普遍經(jīng)費(fèi)困難，清理工作也難以開展，故建議縣級能夠劃出一塊專項(xiàng)資金予以保障。

俗話說“農(nóng)村工作兩臺戲，計(jì)劃生育宅基地。”農(nóng)村“兩違”情況治理好了，才能有效推進(jìn)農(nóng)村治理工作。從更大層面講，它是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)新農(nóng)村的重要舉措；是強(qiáng)化土地用途管制、嚴(yán)格土地執(zhí)法、遏制違法用地的重要抓手；是深化土地管理制度創(chuàng)新、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、服務(wù)富民利民惠民目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

注釋：

N縣委辦公室.調(diào)查與研究.2013（17）.

浙江努力破解農(nóng)民建房難問題.http：//zjnews.zjol.com.cn/system/2013/11/04/0196858 11.shtml.

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