關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 市場化 共享單車

作者簡介：劉亞曦，首都師范大學(xué)。

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.067

一、 公共服務(wù)市場化的概述

（一）公共服務(wù)的概念

公共服務(wù)的理念最早源自法國，隨著資本主義的發(fā)展，逐漸在西方國家產(chǎn)生深刻的影響。由于社會制度及歷史傳統(tǒng)的不同，中國對于公共服務(wù)的認(rèn)識相對較晚，因此對于公共服務(wù)的概念學(xué)界有著不同的見解。袁曙宏教授認(rèn)為“公共服務(wù)就是一個公共團體所從事的、目的在于滿足普遍利益需要的各項活動?！?唐鐵漢、李軍鵬指出“公共服務(wù)就是政府為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品與服務(wù)的總稱，而且這種服務(wù)主要由政府予以生產(chǎn)、提供，全體社會成員無差別享有。” 基于上述描述我們不難發(fā)現(xiàn)對公共服務(wù)的分歧主要是對于主體的分歧。因此，筆者認(rèn)為社會公共服務(wù)是指由政府、公共組織或者其他公共授權(quán)的組織提供的具有共同消費性質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（二）行政權(quán)演變下公共服務(wù)的市場化進程

行政權(quán)是一個動態(tài)發(fā)展的概念，它的具體內(nèi)容隨著政治經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會時代更迭交替有所變化。從歷史的角度來考察，中外行政權(quán)的發(fā)展和演變歷史并不一樣，西方國家的行政權(quán)經(jīng)歷了從小到大再到小的過程；而我國的行政權(quán)經(jīng)歷了從超大到大再到小不斷縮緊的過程。在資產(chǎn)階級革命勝利之初的“自由法治國”時期，社會上推崇“最少的限制，最好的政府”這一理念，行政權(quán)不得限制公民的私人權(quán)利，行政的任務(wù)局限于消極的維護社會秩序和安全，行政法的使命是控制政府的公共權(quán)力。在人類社會進入到20世紀(jì)之后，行政權(quán)作為一只有形的手由小變大，對市場進行宏觀上的調(diào)控，實現(xiàn)了對社會生活、經(jīng)濟發(fā)展的適度干預(yù)和管理。在“社會法治國”的時間段，盛行的是“最多的給付，最好的政府”此時，行政的任務(wù)不僅是程序的維持，還需要主動為個人的生存和發(fā)展提供行政給付。行政權(quán)呈現(xiàn)出強勁的擴張勢頭，不斷向自己的上游與下游發(fā)展，滲透到立法領(lǐng)域與司法領(lǐng)域，時至今日，已經(jīng)遠遠突破了傳統(tǒng)的權(quán)力界限。行政權(quán)的過度擴張致使公共服務(wù)被政府壟斷，權(quán)錢交易權(quán)力尋租、機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、資源浪費等現(xiàn)象層出不窮。為尋求解決此類現(xiàn)象，政府逐漸轉(zhuǎn)變對于社會公共服務(wù)的提供手段，改變單一角色，公共服務(wù)由政府壟斷逐漸向以政府為主、政府與企業(yè)合作為輔、鼓勵企業(yè)自主提供服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的市場化趨勢逐步凸現(xiàn)出來。

（三）市場下公共服務(wù)主體多元化的轉(zhuǎn)變

公共服務(wù)，是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念。因此建立公共服務(wù)理念尤為重要。堅持政府為主導(dǎo)，要求政府?dāng)[脫壟斷的主體地位，從“官僚理念”向“責(zé)任理念”轉(zhuǎn)變，不僅僅關(guān)注法律意義上的社會效應(yīng)，同時，既要轉(zhuǎn)變角色也要關(guān)注經(jīng)濟實效，通過傳統(tǒng)管理過程中的經(jīng)營理念創(chuàng)新推進行政理論創(chuàng)新。從“管制行政”過渡到“服務(wù)行政”理念，堅持高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

企業(yè)自主提供公共服務(wù)是近年來一種全新的公共服務(wù)方式，對于服務(wù)型政府的建設(shè)有著劃時代的意義。以共享單車為例，2016年共享單車的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)行政法下公共服務(wù)只能由政府或政府授權(quán)組織提供的傳統(tǒng)。共享單車是公共服務(wù)在市場自由競爭的環(huán)境下自主產(chǎn)生的，是市場規(guī)則優(yōu)勝劣汰的產(chǎn)物，是共享經(jīng)濟的一種新型態(tài)。由此公共服務(wù)在市場化的作用下逐步實現(xiàn)服務(wù)主體的多元化。

二、以共享單車為例分析公共服務(wù)市場化所面臨的問題

共享單車為解決人們城市出行“最后一公里”問題而誕生，它的出現(xiàn)提供了更加經(jīng)濟、更有效率、更可持續(xù)的城市人群共享單車出行服務(wù)。共享單車的成功無疑對于公共服務(wù)的發(fā)展起到了極其重要的作用，相對比之前服務(wù)型政府的單一提供服務(wù)來說，企業(yè)自主提供公共服務(wù)的加入成為了公共服務(wù)的新發(fā)展方向，但是我們也不可以盲目樂觀，新模式的發(fā)展帶來的除去新的出行方式外還面臨著更加復(fù)雜的問題。

（一） 私占共享單車問題

將共享單車私自上鎖導(dǎo)致其他乘客無法在規(guī)范行為內(nèi)正常使用車輛的行為是對公共設(shè)施設(shè)備的違法占用，筆者認(rèn)為該行為屬于侵占行為。侵占，即將自己暫時占有的他人財物不法轉(zhuǎn)變?yōu)樽约核械呢斘?；或者以財物的所有人自居，享受財物的所有?quán)的內(nèi)容，實現(xiàn)其不法所有的意圖 。基于共享單車平臺與行為人之間訂立的合同，行為人私自上鎖前的占有為合法占有，在私自上鎖之后享受了共享單車的所有權(quán)內(nèi)容，致使他人無法正常使用，共享平臺無法支配其所有權(quán)。

（二） 共享單車違停占道問題

共享單車的火速發(fā)展使這種自由度極高的租賃模式與城市管理之間出現(xiàn)了越來越多的問題，比如亂停車現(xiàn)象頻發(fā)，一些被 “授權(quán)”的單車運營公司，拖走數(shù)百輛共享單車，經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，城管委托企業(yè)執(zhí)法不妥。依據(jù)法律規(guī)定，行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)依法行使行政強制，應(yīng)由行政機關(guān)中具備資格的執(zhí)法人員實施，不得委托實施。而在此案中，運營公司在名義上履行“協(xié)助”職責(zé)，事實上卻行使了行政機關(guān)中具備行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員才可以實施的強制措施 。

（三） 共享單車押金問題

2016年，共享單車飛速發(fā)展，據(jù)不完全統(tǒng)計，整個2016年有25個共享單車品牌洶涌入局，行業(yè)的發(fā)展勢頭日趨高漲。在蛋糕越做越大的同時，也更應(yīng)該注意到對整個行業(yè)的監(jiān)管，其中共享單車押金問題日益凸顯引發(fā)關(guān)注。僅以目前市場上占有量最大的摩拜單車和ofo單車為例，2017年1月兩家共享單車平臺均宣布用戶數(shù)量超過千萬，按照兩者分別299元、199元的共享單車押金計算，兩者的押金數(shù)額就高達50億元，對于巨額的押金資金，卻缺乏國家層面的強制性統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，由此可能引發(fā)的法律問題自然不容忽視。第一，押金的數(shù)額政府沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在市場經(jīng)濟下消費者并沒有議價機會，共享平臺存在設(shè)立霸王條款的嫌疑。第二，押金退還時間相對較長，由于退款程序時間較長不少用戶選擇保留押金，押金便長時間處于共享平臺的支配下，由于共享平臺并非金融機構(gòu)，大量資金的長時間留滯涉嫌“非法吸收公眾存款”。第三，對于押金存放期間產(chǎn)生的孳息，各共享平臺未明確予以規(guī)定，孳息歸屬問題存在異議。

三、如何應(yīng)對公共服務(wù)市場化

就“小黃車”等共享單車的發(fā)展我們不難看出，社會公共服務(wù)的發(fā)展趨勢已經(jīng)由政府作為唯一的提供者逐漸向企業(yè)參與公共服務(wù)方向演變，并且取得了較好的成績，但與此同時，我們?nèi)绾螒?yīng)對也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。本文第三部分強調(diào)的公共服務(wù)所面臨的問題我們又該如何一一應(yīng)對是我們面臨的共同的難題。

（一） 政府鼓勵市場化選擇的同時也要進行合理監(jiān)管

我們應(yīng)該意識到進行審慎監(jiān)管需要多個方面共同努力：第一，政府作為治理者要敢于亮劍，敢抓敢管，審慎監(jiān)管。第二，運營企業(yè)作為經(jīng)營主體要遵循市場化原則，尊重市場規(guī)律和社會規(guī)律，完善企業(yè)內(nèi)部管理運行機制，明確承擔(dān)一定的社會責(zé)任，提高社會公共服務(wù)質(zhì)量和水平。第三，公民個人作為單車使用者，應(yīng)當(dāng)強化文明意識，培育和踐行社會主義核心價值觀，用道德準(zhǔn)繩約束行為以維護正常秩序。

（二）加強法律法規(guī)建設(shè)

為破解法規(guī)滯后，填補法律空白，對于未成年人共享單車使用行為應(yīng)及時進行規(guī)范，在未出臺全國性的法律法規(guī)情況下，各地方應(yīng)及時出臺相關(guān)規(guī)范，明確相關(guān)責(zé)任，設(shè)定相關(guān)責(zé)任“紅線”，確保未成人的道路交通事故“零風(fēng)險”。共享單車運營企業(yè)通過線上簽訂承諾協(xié)議，打通線上線下治理雙向道，線上通過各類應(yīng)用軟件APP及時更新定期推送、設(shè)置警示彈窗，線下通過警示標(biāo)貼張貼引導(dǎo)、舉辦志愿騎行服務(wù)、騎游宣傳等志愿活動，通過媒體等渠道宣傳守法意識和文明騎行理念等，通過先一步出臺規(guī)范性指引，多措并舉規(guī)范對共享單車的使用，夯實共享單車領(lǐng)域法律法規(guī)基礎(chǔ)。

（三） 加強第三方的監(jiān)管力度

監(jiān)管仍需握指成拳，搭建社會治理平臺。目前我國法律法規(guī)尚未對共享單車押金問題做出具體規(guī)定，根據(jù)2012年9月21日商務(wù)部公布的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》，根據(jù)規(guī)定發(fā)卡企業(yè)應(yīng)先確定一個商業(yè)銀行賬戶，這個賬戶專門進行資金存管，針對存管資金，及時同銀行簽署存管協(xié)議。相關(guān)存管協(xié)議在明確雙方責(zé)任的同時，應(yīng)規(guī)定存管銀行的監(jiān)督責(zé)任，對發(fā)卡企業(yè)資金存管的比例進行監(jiān)督，對于發(fā)卡企業(yè)超額調(diào)用存管資金的行為，按照規(guī)定資金存管銀行應(yīng)予以拒絕，并按照《管理辦法》要求提供發(fā)卡企業(yè)資金繳存情況。同時，發(fā)卡企業(yè)對于預(yù)收資金只能用于主營業(yè)務(wù)，不得用于抵押質(zhì)押、借貸、證券和股權(quán)等投資。政府、運營企業(yè)同第三方評估機構(gòu)共同搭建監(jiān)管平臺，多方合力握指成拳，以確保資金安全、?？顚Ｓ?。

四、公共服務(wù)市場化的意義

共享單車企業(yè)的興起具有劃時代的意義，標(biāo)志著政府不再是社會公共服務(wù)的單一提供者，標(biāo)志著公共服務(wù)可以由市場自主選擇，這對于我國現(xiàn)代化建設(shè)起到了舉足輕重的作用。公共服務(wù)市場化是市場選擇的結(jié)果，是市場經(jīng)濟優(yōu)勝略汰的選擇，不僅擴大了社會公共服務(wù)提供者的選擇范圍，更優(yōu)化了提供服務(wù)的質(zhì)量。而公共服務(wù)的市場化不僅僅是對人民生活的改變，也是對現(xiàn)行行政法的巨大挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)行政法在對于公共服務(wù)市場化方面存在著一定的阻礙，現(xiàn)代行政法突破了傳統(tǒng)行政法對于行政管理的限制，以公共服務(wù)理論為指導(dǎo)重塑行政法學(xué)的內(nèi)容體系。與此同時也是對我國政府行政管理的巨大挑戰(zhàn)，對于建設(shè)富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，建設(shè)法治政府、服務(wù)政府提供了新的發(fā)展目標(biāo)和方向。

注釋：

袁曙宏.服務(wù)型政府互換公法轉(zhuǎn)型——論通過公法變革優(yōu)化公共服務(wù).中國法學(xué).2006（3）.46.

唐鐵漢、李軍鵬.公共服務(wù)的理論演變與發(fā)展過程.新視野.2005（6）.36.

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