省林業(yè)外資與工程項(xiàng)目管理站 王 強(qiáng)

改革開放以來，我國生態(tài)建設(shè)取得了巨大成就，但從整體看，中國仍然是一個(gè)缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家。黨的十九大報(bào)告中提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。為了讓祖國大地披上美麗綠裝，實(shí)現(xiàn)中華疆域山川秀美，需要各級(jí)林業(yè)部門的共同努力。在我國現(xiàn)有條件下,省級(jí)林業(yè)部門主要負(fù)責(zé)規(guī)劃和布置，大部分具體工作要落在基層林業(yè)部門去完成，如何強(qiáng)化省級(jí)林業(yè)部門的動(dòng)員能力、調(diào)動(dòng)基層林業(yè)局的積極性則成為一個(gè)重要命題。

外資項(xiàng)目由于對(duì)基層林業(yè)局提供非常規(guī)的“增量資源”，直接由省廳掌控，更能夠快速有效的動(dòng)員基層單位，實(shí)現(xiàn)上級(jí)部門意志。林業(yè)外資項(xiàng)目又具有其獨(dú)特的前瞻性和先進(jìn)性，在造林理念、營林方法以及造林成本上能實(shí)現(xiàn)與國際接軌，保證質(zhì)量，對(duì)強(qiáng)化省廳對(duì)基層林業(yè)部門的動(dòng)員能力有積極效果。

山東生態(tài)造林項(xiàng)目貸款6000萬美元，并帶動(dòng)了5億多人民幣國內(nèi)配套資金投資林業(yè)建設(shè)，造林面積6.6萬公頃，涉及28個(gè)縣（市、區(qū)），獲得了世界銀行執(zhí)董會(huì)“非常滿意”的評(píng)價(jià)，這在世界范圍內(nèi)的世行項(xiàng)目中也是非常少見的。項(xiàng)目的成功運(yùn)行得益于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視和各方面的共同努力，在對(duì)基層林業(yè)部門的動(dòng)員效果方面，也體現(xiàn)了種種優(yōu)勢(shì)，成為省林業(yè)廳動(dòng)員基層林業(yè)局的“快速通道”。

直接管理資金，凸顯省廳意志

基層林業(yè)局常規(guī)財(cái)政收支有嚴(yán)格的制度限定，雖有少量靈活資金，但自由支配的空間并不大。在這種財(cái)政體制下，大部分基層林業(yè)局財(cái)力比較緊張，而只能維持常規(guī)的造林任務(wù)和行政開銷，很難主動(dòng)把造林任務(wù)安排在立地困難地區(qū)，容易形成“肥肉重復(fù)吃，硬骨頭無人啃”的現(xiàn)象。

在山東生態(tài)造林項(xiàng)目籌備初期的調(diào)研中，資金問題是一個(gè)重要考慮因素，基層林業(yè)局的同志們表示：在困難立地條件下的造林很重要，也很有必要，但對(duì)于基層來說，還是傾向于把資源放在主要方面，即完成造林面積；對(duì)于區(qū)域的選擇，還是傾向于優(yōu)先選擇容易造林的區(qū)域。依賴基層林業(yè)單位主動(dòng)推進(jìn)困難立地的造林工作，除非有強(qiáng)大的主觀意志，否則很難實(shí)現(xiàn)。

項(xiàng)目選取山東立地條件最困難的2種類型“退化干旱瘠薄山地”及“濱海鹽堿地”作為造林區(qū)域，資金平均到每個(gè)縣僅約2千多萬人民幣，但由于管理、監(jiān)管得力，實(shí)現(xiàn)了顯著效果，達(dá)到了項(xiàng)目設(shè)計(jì)目標(biāo)。在實(shí)施中，省廳實(shí)行報(bào)賬制度，對(duì)于造林過程全程監(jiān)控，從造林地選擇開始，到樹種選擇、造林方式、撫育管理，均需要符合與世行達(dá)成協(xié)議的要求，否則不予報(bào)賬。

因?yàn)檎莆召Y金，項(xiàng)目運(yùn)作全程體現(xiàn)了林業(yè)廳的意志。在項(xiàng)目開展過程中，有些項(xiàng)目縣在立地條件較好的區(qū)域造林，認(rèn)為“只要有林子就行”，有些項(xiàng)目縣不顧生態(tài)造林的要求，依然推行“高大密”的造林方式，對(duì)于這些造林地塊，省林業(yè)廳經(jīng)過檢查，明確拒絕報(bào)賬，把有限的資金集中打造困難立地條件下的示范林，而沒有被其他因素影響、稀釋。項(xiàng)目的全程運(yùn)作，都按省廳的既定安排展開，即使少數(shù)基層林業(yè)局有所偏差，也能得到及時(shí)有效的糾正。

林業(yè)外資項(xiàng)目資金渠道“不動(dòng)存量動(dòng)增量”的特點(diǎn)，加上資金分配的最終裁量權(quán)在省林業(yè)廳，因此主管部門能有效調(diào)動(dòng)基層單位的工作積極性。外資項(xiàng)目是新增資源，且具有一定的“高端性”，對(duì)地方有益無害。為承接這部分資源，下級(jí)林業(yè)局按照省廳的方案、理念造林理所應(yīng)當(dāng)，甚至還要主動(dòng)爭取。而一旦基層林業(yè)部門的主動(dòng)性被激發(fā)出來，其工作的強(qiáng)度和廣度將被極大地發(fā)掘，展現(xiàn)出強(qiáng)大動(dòng)力。

蒙陰縣東梭莊造林現(xiàn)場(chǎng)

專門設(shè)立機(jī)構(gòu)，垂直管理全過程

為了更好地實(shí)施山東生態(tài)造林項(xiàng)目，省市縣三級(jí)林業(yè)系統(tǒng)在各級(jí)已建世行貸款項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全項(xiàng)目組織管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和資金使用的監(jiān)督檢查，以保證項(xiàng)目的實(shí)施和目標(biāo)相一致。

省、市、縣三級(jí)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具有統(tǒng)一指揮職能。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對(duì)重大問題的決策和協(xié)調(diào)，項(xiàng)目辦公室負(fù)責(zé)具體執(zhí)行層面的項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、實(shí)施、監(jiān)督和檢查。省、市、縣三級(jí)項(xiàng)目辦作為一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)體，共同推進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目內(nèi)容的“全過程管理”。省級(jí)項(xiàng)目辦隨時(shí)關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展，一年兩次進(jìn)行檢查驗(yàn)收并編寫項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告提交世界銀行。這種全過程的管理，使得省級(jí)部門能夠?qū)Ω骺h級(jí)項(xiàng)目單位的造營林進(jìn)展情況有清晰的了解，對(duì)出現(xiàn)的問題也能進(jìn)行及時(shí)的糾正。而基層林業(yè)局項(xiàng)目辦遇到問題時(shí)，也可以直接與市級(jí)或省級(jí)項(xiàng)目辦聯(lián)系，并得到迅速有效的回應(yīng)，高效解決問題。

傳統(tǒng)林業(yè)系統(tǒng)工作流程中，上級(jí)部門主要負(fù)責(zé)任務(wù)安排，執(zhí)行權(quán)主要在基層單位；除例行的檢查和考核，受行政資源的限制，主管部門很難進(jìn)行“過程管理”，執(zhí)行效果受到多重因素影響。林業(yè)外資項(xiàng)目的人事安排相對(duì)穩(wěn)定、獨(dú)立，能夠更加直接地控制項(xiàng)目進(jìn)程，保證了項(xiàng)目管理的直接和質(zhì)量。

蒙陰縣召子官莊造林現(xiàn)場(chǎng)

集中高效動(dòng)員，全面協(xié)調(diào)管理

林業(yè)外資項(xiàng)目的另一特長是動(dòng)員基層的程序更集中高效，在基層行政資源有限的情況下，取得“競爭”優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先完成本項(xiàng)目目標(biāo)。與常規(guī)林業(yè)工作相比，外資項(xiàng)目實(shí)施過程中，動(dòng)員密度更高，強(qiáng)度更大，能保證被基層安排在優(yōu)先完成的目標(biāo)序列。目標(biāo)的重要性通過實(shí)際的動(dòng)員程序得到呈現(xiàn)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 一是高密度的會(huì)議；二是頻繁的檢查；三是定期報(bào)告與考核評(píng)比。

山東生態(tài)造林項(xiàng)目從2007年開始籌備，提出了申請(qǐng)利用世界銀行貸款開展山東生態(tài)造林項(xiàng)目建設(shè)的意向，并不斷調(diào)度各項(xiàng)目縣有關(guān)材料。到順利通過立項(xiàng)期間召開多次會(huì)議，并不間斷地召開各類小型討論會(huì)。一系列高密度的會(huì)議決定了項(xiàng)目的重要性，表明了上級(jí)部門推進(jìn)該任務(wù)的決心，讓基層干部認(rèn)識(shí)到完成該項(xiàng)目的重要意義。在項(xiàng)目啟動(dòng)會(huì)上，省廳主要領(lǐng)導(dǎo)明確要求：“各市、縣應(yīng)把這項(xiàng)工程作為市內(nèi)縣里重點(diǎn)林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，列入重要議事日程，高瞻遠(yuǎn)矚，從一開始就堅(jiān)決抓緊、抓實(shí)、抓好，努力把項(xiàng)目建設(shè)成為全省造林綠化工程的樣板，建設(shè)成為全國一流的外資項(xiàng)目”。參會(huì)的基層表示在會(huì)議上更加充分地領(lǐng)會(huì)了上級(jí)精神，回去后組織精干力量，重點(diǎn)配備資源，支持該項(xiàng)工作發(fā)展。這樣的定位使得基層林業(yè)局決心抽調(diào)稀缺的行政資源，推進(jìn)該項(xiàng)工作的進(jìn)程。

項(xiàng)目開展期間，省廳對(duì)項(xiàng)目縣的檢查也較為頻繁。首先，結(jié)合山東生態(tài)造林項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)，制定了相應(yīng)的管理辦法和運(yùn)行措施。使項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)方面、各項(xiàng)內(nèi)容、各個(gè)環(huán)節(jié)都有具體規(guī)定和明確要求。其次，對(duì)照具體要求，在檢查過程中了解項(xiàng)目開展情況，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程中的“偏差”及時(shí)糾正，對(duì)項(xiàng)目開展所需資源進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)整，督促項(xiàng)目的推進(jìn)。另一類檢查是來自世行專家，他們每年來檢查1到2次，這類檢查需要省、市、縣三級(jí)部門的全面配合，極大地引起基層林業(yè)局對(duì)該項(xiàng)工作的重視，因?yàn)槭佬袡z查本身也是對(duì)項(xiàng)目的一種肯定。

基層林業(yè)局的定期匯報(bào)、不定期舉辦的內(nèi)業(yè)評(píng)比也是動(dòng)員的重要內(nèi)容。通過聽取匯報(bào)，省廳能更及時(shí)全面地了解項(xiàng)目進(jìn)展情況，并及時(shí)做出響應(yīng)和調(diào)整；通過業(yè)務(wù)評(píng)比，各項(xiàng)目縣充分了解了兄弟縣的進(jìn)展，幫扶后進(jìn)，你追我趕，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施起到了積極促進(jìn)作用。

更新造林理念，打造示范亮點(diǎn)

在傳統(tǒng)林業(yè)管理體制下，資源的分配是“彌散型”，通俗說像“撒芝麻鹽”：對(duì)所有單位按比例分配資源，最差的單位也需要被照顧到。在這種資源全面分配的體制下，上級(jí)部門很難集中有限的資源實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。而林業(yè)外資項(xiàng)目不僅造林理念先進(jìn)，而且能夠集中資源打造亮點(diǎn)，從而能夠快速展現(xiàn)，起到良好的宣傳效果。

山東生態(tài)造林項(xiàng)目推行的“適地適樹、重視混交，低密度種植”、“小坑、小水、小苗”、“保持原有植被，注重環(huán)保、注重社會(huì)影響”等理念是優(yōu)于我國現(xiàn)有造林方式的先進(jìn)理念，但在執(zhí)行初期并不受到基層單位認(rèn)可。在項(xiàng)目實(shí)施中，我們注意嚴(yán)格要求，在項(xiàng)目執(zhí)行的前兩年就基本扭轉(zhuǎn)了基層造林單位的觀念。此外注意科技推廣，建立完善了“科研—推廣—生產(chǎn)”三位一體、“培訓(xùn)—示范—咨詢”三到位、“政策—規(guī)定—制度”三落實(shí)等多種形式并存的科技運(yùn)行機(jī)制，為項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

項(xiàng)目的示范效益不僅屬于省廳，參與項(xiàng)目的基層林業(yè)局也分享收益。在科技示范縣建立的實(shí)驗(yàn)林對(duì)其工作人員開展科研、發(fā)表論文、晉升職稱都有良好作用。項(xiàng)目的成功運(yùn)作還給基層政府帶來政績，省市部門、世行的關(guān)注給予基層單位極大的激勵(lì)。更為重要的是，“亮點(diǎn)”具有不斷擴(kuò)大、不斷吸納資源的效應(yīng)，能創(chuàng)造機(jī)會(huì)吸引其他政府項(xiàng)目。正因?yàn)橄录?jí)共享成績和收益，才能使項(xiàng)目運(yùn)作不斷激發(fā)基層人員的工作動(dòng)力。

草木蔓發(fā)，春山已望

從“總體性支配”到“技術(shù)性治理”被認(rèn)為是中國自改革開放以來變化的經(jīng)典概括。世行山東生態(tài)造林項(xiàng)目就向我們展現(xiàn)了“總體性”與“技術(shù)性”的結(jié)合，是一種以專業(yè)化、技術(shù)化、高效化為特征的運(yùn)行模式，是“精準(zhǔn)林業(yè)”的發(fā)展方向。省級(jí)林業(yè)部門在與國際金融組織協(xié)商做好頂層設(shè)計(jì)以后，其意志可以更直接、更高效的渠道動(dòng)員基層單位，資源被“打折扣”的可能性減少，利用率相應(yīng)增加。頂層設(shè)計(jì)理念的超前，加上強(qiáng)化的基層動(dòng)員能力，林業(yè)外資項(xiàng)目（甚至包括內(nèi)資項(xiàng)目，如特殊林木項(xiàng)目）能夠?qū)崿F(xiàn)更好的重點(diǎn)突破、示范帶動(dòng)效果。

草木蔓發(fā)、春山已望，伴隨著改革開放的步伐，林業(yè)外資項(xiàng)目作為窗口和對(duì)外的紐帶，不僅帶來急需的資金，更帶來先進(jìn)的管理模式和造林理念。這些都已經(jīng)在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)外落地生根，示范帶動(dòng)效果顯著，山東生態(tài)造林項(xiàng)目就是近年來的一個(gè)典型代表，本文僅從基層動(dòng)員能力的角度做一剪影式總結(jié)。隨著改革開放的不斷深入，相信外資項(xiàng)目必將承載新的歷史使命，為我省現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展發(fā)揮更多更好的推動(dòng)作用。