馬天儒 張 慧

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001 蚌埠市水利局 蚌埠 233000）

1 引言

淮河流域水資源短缺，水生態(tài)脆弱，用水方式粗放，水資源供需矛盾較為突出。落實最嚴(yán)格水資源管理制度是解決當(dāng)前矛盾、促進(jìn)長遠(yuǎn)發(fā)展的根本途徑。然而，淮河流域水資源情勢復(fù)雜，管理遺留問題較多，隨著淮河流域經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程不斷加快、社會用水需求再創(chuàng)新高，推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，亟需建立一套較為完善的保障體系以促進(jìn)淮河流域最嚴(yán)格水資源管理制度落實。

2 淮河流域最嚴(yán)格水資源管理制度面臨的挑戰(zhàn)

2.1 產(chǎn)業(yè)布局不盡合理

淮河流域是保障國家糧食安全的核心區(qū)域，然而域內(nèi)耕地分布與水資源稟賦極不協(xié)調(diào)。淮河以南以及淮河上游地區(qū)，耕地面積少，人口密度小，水資源豐富；而占流域面積2/3的平原地區(qū)，擁有全流域80%以上耕地和人口，水資源量卻不到全流域的50%。此外，淮河流域也是國家重要的能源支撐區(qū)域，火電裝機容量大，但如淮北等煤炭富集區(qū)域的水資源卻十分匱乏。

2.2 用水方式十分粗放

長期以來，由于農(nóng)業(yè)比重大、收益率不高且政府資金不足，淮河流域農(nóng)田灌溉節(jié)水設(shè)施較少，灌溉方式粗放，用水效率較低。2015年淮河流域農(nóng)田灌溉用水343.2億m3，占總用水量的63.5%，畝均灌溉用水高達(dá)248.4m3。同時，淮河流域工業(yè)用水增長迅速，高耗水行業(yè)占比較大，萬元工業(yè)增加值用水量較高，企業(yè)節(jié)水設(shè)施亟待更換，節(jié)水水平亟待提升。

2.3 省際矛盾較為突出

淮河流域地跨五省，人口稠密，經(jīng)濟發(fā)展快，用水強度高，水資源分布不均，極易出現(xiàn)省際矛盾。以南水北調(diào)東線工程沿線為例，該區(qū)域降水量由南向北逐步遞減且差距較大，年際間降水豐枯懸殊，在干旱年份，蘇魯兩省易發(fā)生用水爭搶以及違反調(diào)度計劃等情況。由于淮河流域水系復(fù)雜、水功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)高，各個省界斷面的水量下泄情況與水質(zhì)情況也較易引發(fā)矛盾。

2.4 權(quán)屬責(zé)任模糊不清

盡管國務(wù)院明確劃定了淮河干流、沂沭河、南四湖、駱馬湖等水體屬淮河水利委員會直接管轄、統(tǒng)一管理，并設(shè)置了相應(yīng)管理機構(gòu)，但地方政府從本區(qū)域利益出發(fā)，模糊水流產(chǎn)權(quán)歸屬、設(shè)立職能重疊機構(gòu)以爭取利益，導(dǎo)致權(quán)屬責(zé)任模糊不清。同時，地方政府憑借區(qū)域內(nèi)水利工程控制權(quán)各行其是、無序取水，違反流域統(tǒng)一管理，致使區(qū)域水事矛盾頻發(fā)。

2.5 基礎(chǔ)設(shè)施較為落后

淮河流域水資源調(diào)配工程多建于20世紀(jì)60年代和70年代，經(jīng)過多年運行，大多工程存在老化失修、管理不足等問題，其輸水、調(diào)水能力都受到不同程度的破壞。隨著淮河流域水量分配體系不斷完善、水資源供給要求不斷提高，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施越來越難以滿足最嚴(yán)格水資源管理需求，亟待建立更加完善的工程配套措施以保障淮河流域供水安全，逐步實現(xiàn)水資源空間均衡。

2.6 監(jiān)控能力亟待提升

水情監(jiān)測與數(shù)據(jù)分析是最嚴(yán)格水資源管理的重要抓手。淮河流域重要江河水量控制斷面監(jiān)測站點不足，水質(zhì)與水量監(jiān)測不同步，水質(zhì)自動監(jiān)測站點建設(shè)滯后，取水口、排污口計量設(shè)施覆蓋不全，地下水監(jiān)測能力較弱，水質(zhì)、水量應(yīng)急監(jiān)測能力與水資源管理工作要求還有較大差距。同時，地方水資源監(jiān)控信息平臺數(shù)據(jù)共享能力差、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，亟待整合資源、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)互聯(lián)互通。

2.7 政策法規(guī)仍不完善

當(dāng)前，中央與地方都制定了一系列政策法規(guī)以保障最嚴(yán)格水資源管理制度落實，但是這些政策法規(guī)仍不完善。一是覆蓋范圍不全，二是監(jiān)管力度不夠，三是管理手段不足，四是執(zhí)行效率不高，五是適應(yīng)能力不強。此外，地方法規(guī)之間尚不協(xié)調(diào)、社會責(zé)任意識仍然較弱、各地實際情況差異較大等因素也極大地制約了現(xiàn)有政策法規(guī)發(fā)揮作用。因此，亟需建立更加完善的政策法規(guī)體系。

2.8 風(fēng)險管控能力滯后

淮河流域地處氣候南北分界線，水資源條件對氣候變化較為敏感，需要定期開展風(fēng)險評估，加強水資源配置與調(diào)度，以避免供水安全遭到破壞。隨著淮河流域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各地經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以及工業(yè)園區(qū)迅速增多，水資源承載負(fù)荷持續(xù)加重，水污染突發(fā)風(fēng)險急劇增高，需要定期核算水資源承載能力，對各類風(fēng)險因素進(jìn)行分析與評價以增強風(fēng)險管控，保障生態(tài)安全。

3 淮河流域最嚴(yán)格水資源管理制度保障體系構(gòu)建

構(gòu)建淮河流域最嚴(yán)格水資源管理保障體系就是要應(yīng)對挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險、對癥下藥、破解難題，牢牢把握節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力，讓最嚴(yán)格水資源管理制度落地生根，讓綠色經(jīng)濟體系發(fā)展萌芽，讓生態(tài)文明建設(shè)再添新枝。

3.1 保障體系基本框架

為應(yīng)對不同挑戰(zhàn)、解決復(fù)雜問題，淮河流域最嚴(yán)格水資源管理制度保障體系由若干子體系共同組成，具體包括政策法規(guī)體系、規(guī)劃調(diào)度體系、工程配套體系、水資源監(jiān)控體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、風(fēng)險管理體系、科技支撐體系、資金保障體系、責(zé)任考核體系以及宣傳教育體系。各個子體系即指向明確，又聯(lián)系密切。子體系之間相輔相成，緊緊圍繞最嚴(yán)格水資源管理核心要求，從頂層設(shè)計、能力提升、基礎(chǔ)支撐三個層面搭建出一個基礎(chǔ)牢靠、結(jié)構(gòu)合理、整體協(xié)調(diào)的框架結(jié)構(gòu)（見圖 1）。

3.2 保障體系建設(shè)內(nèi)容

3.2.1 政策法規(guī)體系

第一，完善水資源法規(guī)體系。加快出臺水流產(chǎn)權(quán)保護、生態(tài)環(huán)境補償、節(jié)約用水管理、地下水管理、水權(quán)交易管理等法律法規(guī)；依據(jù)水資源情勢以及社會發(fā)展現(xiàn)狀，抓緊修訂《水法》等法律法規(guī)，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接。第二，制定法律法規(guī)實施細(xì)則。持續(xù)推進(jìn)減政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，進(jìn)一步明確管理權(quán)限與責(zé)任清單，根據(jù)最新管理需求，制定法律法規(guī)實施細(xì)則。第三，構(gòu)建立法評估與協(xié)商機制。從法律法規(guī)執(zhí)行效率、監(jiān)管力度、措施成效等方面進(jìn)行全面評估，為后期修訂工作提供有效依據(jù)；廣泛征求各方意見，積極開展協(xié)調(diào)工作，極力避免管理重疊與法規(guī)矛盾。

3.2.2 規(guī)劃調(diào)度體系

一是要規(guī)劃好水資源配置與調(diào)度。切實加強流域水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理，全面協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、干支流的關(guān)系，強化水資源承載能力剛性約束。二是要規(guī)劃好工程建設(shè)總體布局?？茖W(xué)規(guī)劃調(diào)水工程，重點建設(shè)調(diào)蓄工程，進(jìn)一步完善農(nóng)田節(jié)水灌溉工程，全面保障供水安全，穩(wěn)步提升供水效益。三是要規(guī)劃分區(qū)管理目標(biāo)及方案。針對不同區(qū)域水文條件、經(jīng)濟條件、生態(tài)條件以及區(qū)域功能定位設(shè)置相應(yīng)的管理目標(biāo)和管理方案，嚴(yán)控開發(fā)總量與開發(fā)強度。四是要規(guī)劃好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加強產(chǎn)業(yè)布局與水資源稟賦協(xié)調(diào)性，促進(jìn)水資源高效利用與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

3.2.3 工程配套體系

第一，加快建設(shè)重點水源工程。提升調(diào)蓄能力，打造供給支點，確保供水安全，控制下泄流量，為落實河湖水量分配方案提供硬件支撐。第二，穩(wěn)步實施重大調(diào)水工程。全面疏通水資源調(diào)控動脈，努力實現(xiàn)水資源空間均衡，有效緩解水資源爭搶矛盾，充分發(fā)揮水資源經(jīng)濟效益。第三，大力發(fā)展節(jié)水灌溉工程。做好渠道防滲，鋪設(shè)灌溉管網(wǎng)，擴大節(jié)水灌溉規(guī)模，提高有效利用系數(shù)。第四，積極完善非常規(guī)水源利用設(shè)施。建設(shè)海綿城市，吸納雨水資源，加強污水處理，促進(jìn)循環(huán)利用。

圖1 保障體系基本框架圖

3.2.4 水資源監(jiān)控體系

一是要完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。合理增設(shè)監(jiān)測斷面與點位，優(yōu)化站網(wǎng)布局，擴大覆蓋范圍；全面安裝計量監(jiān)控設(shè)施，完善工業(yè)取水、退水監(jiān)測，加強農(nóng)業(yè)取用水計量。二是要優(yōu)化監(jiān)測項目。扎實做好水量、水質(zhì)同步檢測，積極開展飲用水水源地水質(zhì)全指標(biāo)監(jiān)測以及地下水超采區(qū)和禁采區(qū)水位、水質(zhì)監(jiān)測。三是要建立協(xié)作機制。流域上下游各級政府以及不同部門之間要密切配合、形成合力，組織聯(lián)合監(jiān)測、相互校對數(shù)據(jù)、加強應(yīng)急能力。四是要搭建信息平臺。全面整合資源，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)互聯(lián)互通，提升數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、完整性，強化考核科學(xué)性、客觀性。

3.2.5 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

第一，加快編制和修訂技術(shù)導(dǎo)則及規(guī)程規(guī)范。圍繞工作實踐需求，進(jìn)一步引導(dǎo)工作規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，統(tǒng)一相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升工作質(zhì)量與工作效率。第二，加快研究和制定設(shè)施及產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)市場承受能力，進(jìn)一步提高節(jié)水設(shè)施、計量設(shè)施、監(jiān)測設(shè)施以及相關(guān)產(chǎn)品準(zhǔn)入門檻。第三，加快明確和細(xì)化管理及考核相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。針對各地實際情況，進(jìn)一步細(xì)化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格水資源管理績效評價標(biāo)準(zhǔn)、資源環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)等具有較大自由的裁量標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.6 風(fēng)險管理體系

一是要建立好風(fēng)險評估機制。每年定期開展淮河流域供水安全風(fēng)險分析以及水功能區(qū)和重要飲用水水源地水質(zhì)安全風(fēng)險分析，對不安全因素以及可能出現(xiàn)的危害進(jìn)行全面的風(fēng)險評估。二是要建立好監(jiān)測預(yù)警機制。定期核算水資源承載能力，對水資源負(fù)荷超載或接近超載的區(qū)域?qū)嵭蓄A(yù)警提醒和限制措施，加強水源涵養(yǎng)與節(jié)約保護。三是要建立好應(yīng)急響應(yīng)機制。對不同類型的風(fēng)險因素以及危害情況進(jìn)行等級劃分，針對不同級別，完善相應(yīng)的風(fēng)險防控措施和應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案。

3.2.7 科技支撐體系

第一，加強基礎(chǔ)理論研究。積極開展變化環(huán)境下水資源演變機理與規(guī)律、河湖水體動力學(xué)特征與環(huán)境演變過程等重大項目，深入研究水資源系統(tǒng)多目標(biāo)智能調(diào)度、非常規(guī)水資源利用等前沿技術(shù)。第二，推進(jìn)研發(fā)平臺建設(shè)。積極組建水資源科學(xué)重點實驗室以及水資源科技研究中心等自主研發(fā)平臺；與知名院校、科研院所、科技公司形成協(xié)同創(chuàng)新科技平臺。第三，加快科技成果轉(zhuǎn)化。完善成果轉(zhuǎn)化機制，推廣示范應(yīng)用技術(shù)，將最新研究成果運用到最嚴(yán)格水資源管理當(dāng)中。第四，抓好科技人才培養(yǎng)。高度重視科技人才的服務(wù)支撐作用，進(jìn)一步完善人才培養(yǎng)機制，擴充科技人才隊伍。

3.2.8 資金保障體系

一是要加大財政支持。確保中央資金落實到位，全面保障水資源監(jiān)督管理與基礎(chǔ)工作經(jīng)費，重點投入水資源配置與調(diào)度項目，大力支持節(jié)水型社會建設(shè)。二是要拓寬融資渠道。不斷完善投資補助、財政補貼、貸款貼息等優(yōu)惠政策；充分發(fā)揮各類金融機構(gòu)作用，推廣綠色信貸業(yè)務(wù)，設(shè)立綠色發(fā)展基金，拓展綠色投資產(chǎn)品。三是要鼓勵市場投資。借助以稅代補等宏觀調(diào)控政策，積極吸引社會資金投入，使政府有形之手與市場無形之手同時發(fā)力、同向發(fā)力。

3.2.9 責(zé)任考核體系

第一，落實管理責(zé)任。進(jìn)一步理清權(quán)屬、劃清職責(zé)，著力解決管理邊界模糊、部分區(qū)域無人管護的問題；進(jìn)一步明確要求、強化措施，科學(xué)分解“三條紅線”至各個縣區(qū)，積極確保管控指標(biāo)嚴(yán)格落實。第二，完善考核體系。綜合考慮多方面因素，遵循代表性、通用性、可比性、操作性、效率性的選取原則，健全考核指標(biāo)；認(rèn)真分析各地實際情況，堅持客觀公正、科學(xué)合理、求真務(wù)實的評價原則，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)。第三，實行追究制度。在落實管理責(zé)任的同時，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考，實行資源環(huán)境損害責(zé)任終生追究制。

3.2.10 宣傳教育體系

一是要做好宣傳輿論引導(dǎo)。主動回應(yīng)群眾關(guān)切的水資源問題，正確解讀制度內(nèi)涵和改革方向，深入宣傳最嚴(yán)格水資源管理制度的具體舉措和顯著成效。二是要提高社會責(zé)任意識。廣泛開展基本水情宣傳教育、持續(xù)加強水利法制宣傳力度，強化親水、護水意識，樹立節(jié)水、潔水觀念。三是要構(gòu)建全面行動格局。積極拓展公眾參與渠道，定期組織志愿服務(wù)活動，全面支持民間節(jié)水組織。四是要推動消費模式轉(zhuǎn)變。鼓勵群眾購買節(jié)水器具，優(yōu)先選擇低耗水產(chǎn)品及服務(wù)，倡導(dǎo)綠色生活方式。

4 結(jié)語

淮河流域最嚴(yán)格水資源管理制度保障體系是以當(dāng)前社會發(fā)展形勢與水資源管理面臨挑戰(zhàn)為切入點，以解決問題為導(dǎo)向，以切實可行為標(biāo)準(zhǔn)，以黨中央、國務(wù)院最新方針政策為依據(jù)，從水資源管理不同需求層面進(jìn)行設(shè)計。所構(gòu)建的政策法規(guī)、規(guī)劃調(diào)度、工程配套、水資源監(jiān)控、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險管理、科技支撐、資金保障、責(zé)任考核以及宣傳教育十大子體系指向明確、覆蓋全面、聯(lián)系密切、措施具體，既能單獨發(fā)揮作用應(yīng)對單方面管理挑戰(zhàn)，又能整體發(fā)揮功效系統(tǒng)推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度穩(wěn)步落實。與前人研究成果相比，該保障體系具有更強的適應(yīng)性、系統(tǒng)性、科學(xué)性、可行性，指導(dǎo)作用顯著，保障能力較強，具有較高的參考價值■