范玉吉 冉高苒

[摘 要]我國(guó)對(duì)于公共安全圖像信息數(shù)據(jù)的管理與利用問題一直不夠重視。在相關(guān)管理制度的構(gòu)建上出現(xiàn)了立法位階較低；重安全保密，輕信息公開；忽視數(shù)據(jù)開放價(jià)值等諸多制度性缺陷。特別是近些年，很多的突發(fā)公共事件都因?yàn)橄嚓P(guān)公共安全圖像信息的缺失而形成輿論困局。公共安全圖像信息之于輿情引導(dǎo)方面的價(jià)值尤其需要被重視，它對(duì)于填補(bǔ)“信息空窗”，化解“塔西佗陷阱”，緩解“后真相”難題都具有重要意義。由此，我們需要重新考量公共安全圖像信息的數(shù)據(jù)價(jià)值與管理制度，提升相關(guān)管理辦法的法律效力，打破傳統(tǒng)“獨(dú)占式”管理辦法，構(gòu)建信息公開、共享與開放機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]公共安全圖像信息；信息公開；突發(fā)事件；輿情應(yīng)對(duì)

[中圖分類號(hào)]D412 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2018）01-0082-06

一、問題的提出

公共安全圖像信息是指依據(jù)相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，利用視頻等技術(shù)手段，對(duì)涉及公共安全的場(chǎng)所和區(qū)域所采集并存儲(chǔ)的圖像信息。隨著高清技術(shù)、智能技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的日益成熟與普及，“高清化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化”的公共安全圖像信息系統(tǒng)已經(jīng)成為平安城市建設(shè)的基本配置。各省、自治區(qū)和直轄市也都相繼出臺(tái)了《公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》，以規(guī)范公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)的建設(shè)和使用，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共安全。但是，政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)在對(duì)圖像信息價(jià)值的認(rèn)識(shí)方面還有太多的不充分，沒有將這些圖像信息在維護(hù)公民合法權(quán)益、穩(wěn)定社會(huì)秩序、引導(dǎo)和平息輿論等方面的價(jià)值充分發(fā)揮出來。很顯然，在對(duì)公共安全圖像信息系統(tǒng)管理的過程中，政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)公共安全圖像信息在“維護(hù)公共安全”方面的作用十分重視，但在“保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”方面，有些做法卻值得商榷，譬如，在公民、法人和其他相關(guān)組織為維護(hù)自己的合法權(quán)益要求調(diào)看圖像信息時(shí)，就會(huì)受到不同程度的阻礙。就拿最近發(fā)生在北京的紅藍(lán)黃幼兒園疑似虐童事件來說，2017年11月23日晚上至24日凌晨各大網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)便出現(xiàn)了大量與案件相關(guān)的監(jiān)控視頻錄像，但之后便被通過技術(shù)手段予以屏蔽或者刪除，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)這樣的行為，受到了關(guān)注此事件的公眾的強(qiáng)烈反對(duì)。涉事部門的相關(guān)發(fā)言人則表示他們是根據(jù)北京市政府第185號(hào)令——即《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（下文稱《管理辦法》）——的相關(guān)規(guī)定，對(duì)監(jiān)控視頻進(jìn)行管理與處置。

綜合各省、自治區(qū)、直轄市的相關(guān)“公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法”的規(guī)定，幼兒園、學(xué)校之類公共場(chǎng)所的監(jiān)控視頻都屬于公共安全圖像信息，而這類信息都是由公共安全圖像信息系統(tǒng)采集與記錄下來的如《遼寧省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第6條第3款，《陜西省公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第7條第3款，《湖北省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第7條第4款，《廣東省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第6條第9款，《安徽省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第7條第11款等地方性行政法規(guī)都要求學(xué)校、幼兒園應(yīng)當(dāng)安裝公共安全圖像信息系統(tǒng)。。在《管理辦法》的第5條第2款明確規(guī)定：賓館、飯店、商場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園、文化娛樂場(chǎng)所，舉辦體育賽事的場(chǎng)館、場(chǎng)地，住宅區(qū)、停車場(chǎng)等人員聚集的公共場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)安裝公共安全圖像信息系統(tǒng)。既然紅黃藍(lán)幼兒園相關(guān)的視頻信息確實(shí)存在又不存在丟失與損壞的問題，為何涉事幼兒的家長(zhǎng)與媒體機(jī)構(gòu)無權(quán)調(diào)取呢？在此事發(fā)生后，特別是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的監(jiān)控視頻消失之后，由于信息公開的不充分，直接引起了公共輿論的極大反彈，一時(shí)間輿情不斷，議論紛紛。為此，本文擬就以北京市第185號(hào)政府令為例，分析我國(guó)政府在公共安全圖像信息的安全管理與信息公開制度上的現(xiàn)狀與不足，提出管理制度的優(yōu)化路徑，并且呼吁相關(guān)權(quán)力主體重視公共安全圖像信息公開，在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)與輿論引導(dǎo)方面的重要價(jià)值與重大作用。

二、公共安全圖像信息的管理現(xiàn)狀

“社會(huì)公共安全圖像信息系統(tǒng)”建立的基礎(chǔ)是信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和高清電子監(jiān)控設(shè)備系統(tǒng)。它可以通過遙控?cái)z像機(jī)及其輔助設(shè)備云臺(tái)、鏡頭等直接觀看被監(jiān)視場(chǎng)所的情況，也可以把被監(jiān)視場(chǎng)所的動(dòng)態(tài)影像和聲音全部或部分的記錄下來，這樣就為日后某些事件的處理提供了方便條件及重要依據(jù)。以北京市為例，早在2006年就出臺(tái)《管理辦法》以“規(guī)范本市公共安全圖像信息系統(tǒng)的建設(shè)和管理，提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力，保障公共安全，保護(hù)公民的合法權(quán)益”。這一《管理辦法》還具體涉及了“公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)”的適用范圍、管理制度、禁止性規(guī)定、備案規(guī)定與責(zé)任追究等方面的內(nèi)容，還較為明確地列出了處罰條款，對(duì)電子監(jiān)控設(shè)備的管理以及“偷窺”的防范，也都有初步的保障措施。但是，完全依照《管理辦法》來管理公共安全圖像信息，依然存在以下明顯的缺陷：

（一）立法位階低，法律效力差

隨著公共安全圖像信息系統(tǒng)的大規(guī)模建設(shè)，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)公共區(qū)域的覆蓋，其在維護(hù)社會(huì)秩序、預(yù)防犯罪、保障公共安全和處置突發(fā)事件等許多方面都發(fā)揮著越來越重要的作用。但不可忽視的是，我國(guó)對(duì)于系統(tǒng)的使用、控制、管理等一系列制度性規(guī)范的構(gòu)建卻存在巨大的不足。以北京市為例，北京市第185號(hào)政府令即《管理辦法》是北京市在管理公共安全圖像信息系統(tǒng)方面唯一的法律文件。從法律位階與法律效力角度來看，《管理辦法》只屬于地方行政規(guī)章，法律效力明顯不足。這一問題反應(yīng)在立法上體現(xiàn)為法律文件篇幅都比較短小，內(nèi)容板塊幾乎“點(diǎn)到為止”，其中不乏出現(xiàn)模糊性、高度概括性的描述，難以作為具體行政行為的實(shí)施依據(jù)。而從具體的行政角度來看，《管理辦法》的社會(huì)認(rèn)知度明顯不足。

由于其較低的法律位階，社會(huì)的認(rèn)可度與權(quán)威性也備受質(zhì)疑。這一認(rèn)知相較于其之于公共安全、個(gè)人隱私與數(shù)據(jù)管理方面所起到的重要作用完全背道而馳。而較低立法位階與法律效力也使得在公共安全圖像信息的采集、處理、儲(chǔ)存與系統(tǒng)管理上都不同程度地出現(xiàn)監(jiān)管漏洞與合法性危機(jī)。從法律適用范圍來看，《管理辦法》作為地方性行政規(guī)章，只能在本轄區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力，對(duì)超出本轄區(qū)范圍外的視頻圖像信息系統(tǒng)應(yīng)用并不能產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。而隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展升級(jí)，公共安全圖像信息跨區(qū)域傳輸、調(diào)閱或者通過網(wǎng)絡(luò)傳播的情況越來越普遍。這一制度性缺陷也使得當(dāng)下信息數(shù)據(jù)的跨區(qū)域流通與利用成為難題。

（二）重安全保密，輕信息公開

自從公共安全圖像信息系統(tǒng)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣以來，其在社會(huì)公共安全防護(hù)與預(yù)警方面的價(jià)值就不斷地被提升且不斷地被強(qiáng)化，因此，這一重要價(jià)值也就成為各地《管理辦法》一類的地方性行政規(guī)章的核心要素，甚至成為這些行政規(guī)章制定的基本目的。有鑒于此，相關(guān)的制度構(gòu)建也是從系統(tǒng)維護(hù)、人員培訓(xùn)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等方面強(qiáng)化公共安全圖像信息的安全性與保密性。以北京為例，《管理辦法》第十二條就規(guī)定：“對(duì)與公共安全圖像信息系統(tǒng)密切接觸的人員進(jìn)行崗位技能和保密知識(shí)的培訓(xùn)；建立安全檢查、運(yùn)行維護(hù)、應(yīng)急處理等制度；保持圖像信息畫面清晰，保證系統(tǒng)正常運(yùn)行；不得擅自改變公共安全圖像信息系統(tǒng)的用途和攝像設(shè)備的位置。”由于公共安全圖像信息的重要性與隱私敏感性，強(qiáng)化公共安全圖像信息的安全性與保密性本無可厚非，但《管理辦法》忽視公共安全圖像信息滿足公民知情權(quán)意義上的信息價(jià)值則十分不妥。

《管理辦法》第16條規(guī)定：“發(fā)生社會(huì)治安、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等突發(fā)公共事件時(shí)，具有突發(fā)公共事件調(diào)查、處置權(quán)的政府有關(guān)主管部門有權(quán)查看、調(diào)取、復(fù)制圖像信息，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合?！边@一條款劃定了查閱、調(diào)取公共安全圖像信息的主體為“政府有關(guān)主管部門”，也就是說有權(quán)調(diào)取查閱公共安全圖像信息的只有公權(quán)力機(jī)關(guān)，而與公民的權(quán)利無涉。這也造成了前文所述“紅黃藍(lán)幼兒園事件”中幼童家長(zhǎng)與媒體記者在獲得相關(guān)監(jiān)控視頻受阻時(shí)無法可依的尷尬局面。重公共管理輕人權(quán)保障是這一類管理規(guī)定的最大缺失。不得不說，這一針對(duì)查閱、調(diào)取公共安全圖像信息主體資格的規(guī)定在一定程度上忽視了相關(guān)利益主體的知情訴求和權(quán)利保障，剝奪了相關(guān)利益主體依法請(qǐng)求信息公開的程序性權(quán)利，這不但與《政府信息公開條例》的基本精神相悖，也與建設(shè)法治政府、構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享的精神不符。

（三）忽視數(shù)據(jù)開放價(jià)值

從公共信息公開、共享到公共數(shù)據(jù)開放這里的政府?dāng)?shù)據(jù)是指所有產(chǎn)生與政府內(nèi)部或產(chǎn)生于政府外部，但對(duì)于政府活動(dòng)、公共事務(wù)和公眾生活有影響、有意義的數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)稱。于浩.大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)管理的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對(duì)策[J].中國(guó)行政管理，2015，（3）：127-130.，是世界各國(guó)政府發(fā)展與改革的重要趨勢(shì)與舉措。我國(guó)2015年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》已經(jīng)將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”設(shè)為重要議題。2016年國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，進(jìn)一步推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。2017年2月，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》，尤其重視重點(diǎn)公共領(lǐng)域信息資源開放，釋放經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效應(yīng)信息公開、數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)開放并不是完全相同的概念，信息公開指向的是民主社會(huì)的公民知情權(quán)，而數(shù)據(jù)共享則指向與政府各部門之間的信息流通，數(shù)據(jù)開放則面向全社會(huì)主體的分享與利用機(jī)制。高富平，張曉.政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邊界如何厘定[J].人民論壇，2017，（21）：111.。

但是從《管理辦法》來看，在公共安全圖像信息類公共數(shù)據(jù)的管理制度中，并沒有充分考量其積極的信息數(shù)據(jù)價(jià)值以及開放數(shù)據(jù)后所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。從《管理辦法》的具體規(guī)定可以看出，制度設(shè)置并未為相關(guān)社會(huì)主體獲取信息數(shù)據(jù)提供相應(yīng)的通道。就是對(duì)《管理辦法》所規(guī)定的有權(quán)獲取信息的特定主體而言，其獲取信息的途徑也未免過于單一，嚴(yán)重限制了信息的流通效率。此外，對(duì)于公共安全圖像信息的劃分也過于籠統(tǒng)，關(guān)于涉及個(gè)人隱私、公共安全與其他類別的數(shù)據(jù)管理體系采用“一刀切”的對(duì)待方式，管理科學(xué)性與透明度都嚴(yán)重不足。最為關(guān)鍵的是，《管理辦法》對(duì)于公共安全圖像類數(shù)據(jù)信息的價(jià)值認(rèn)知并沒有達(dá)到公共需求與公眾需求的高度，忽視了這類信息對(duì)于交通、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等社會(huì)企業(yè)、相關(guān)組織的重要意義。這也是政府部門忽視信息數(shù)據(jù)社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的制度性缺陷，急需從認(rèn)識(shí)和行動(dòng)上予以改進(jìn)。

三、公共安全圖像信息管理的制度優(yōu)化

（一）提升相關(guān)“管理辦法”的法律位階

由于公共安全圖像信息在維護(hù)社會(huì)秩序、預(yù)防犯罪、保障公共安全以及處置突發(fā)公共事件等諸多領(lǐng)域內(nèi)都發(fā)揮著越來越重要的作用，簡(jiǎn)單模糊的“管理辦法”已經(jīng)無法全面科學(xué)地對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行管理與利用，一旦再發(fā)生如“紅黃藍(lán)幼兒園事件”之類公共社會(huì)事件或其他公共安全事件，都可能由于相關(guān)視頻圖像信息的缺位而引發(fā)突發(fā)性輿論危機(jī)與政府信任危機(jī)。而要想解決這些問題就必須先從相關(guān)“管理辦法”的法律位階上做出修正。從我國(guó)《立法法》理論來看，學(xué)界主流的觀點(diǎn)還是認(rèn)同法律位階的“效力說”即“法律位階是確立法律效力等級(jí)的制度”關(guān)于“法律位階”與“法律效力”的關(guān)系學(xué)界還有“區(qū)別說”、“功能說”等，這里采用學(xué)界主流觀點(diǎn)。周永坤.法治視角下的立法法——立法法若干不足之評(píng)析[J].法學(xué)評(píng)論，2001，（2）：112-117.，法律位階越高，法律效力越大。以北京市為例，《管理辦法》的法律位階只是一般地方性行政規(guī)章，在國(guó)家層面上并沒有這樣的相關(guān)規(guī)定據(jù)2016年11月30日《人民公安報(bào)》報(bào)道，公安部11月28日發(fā)布《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，征求意見稿指出，旅館客房、集體宿舍以及公共浴室、更衣室、衛(wèi)生間等可能泄露他人隱私的場(chǎng)所、部位，禁止安裝視頻圖像采集設(shè)備。該條例到目前為止，尚未正式公布實(shí)施。，如此一來，《管理辦法》既缺少上位法的規(guī)范與指導(dǎo)，同時(shí)也缺少實(shí)操性的規(guī)范性條款，這就容易使《管理辦法》的合法性與權(quán)威性遭受質(zhì)疑。

所以，出于對(duì)公共安全圖像信息重要性與數(shù)據(jù)價(jià)值的考量，應(yīng)當(dāng)盡快在全國(guó)范圍內(nèi)頒布統(tǒng)一的《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例》，一方面統(tǒng)一各省市自治區(qū)公共安全圖像信息管理制度的程序與標(biāo)準(zhǔn)，建立完善且操作性強(qiáng)的信息收集、存儲(chǔ)、利用與公開的機(jī)制；另一方面，將涉及公共安全圖像信息的民事、行政法律關(guān)系納入法律規(guī)制的范圍，建立與《侵權(quán)責(zé)任法》《政府信息公開條例》甚至起草中的《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的體系性銜接，以建立在公共信息數(shù)據(jù)管理、公開、利用等方面的有機(jī)法律體系，減少法律位階上的矛盾與沖突，從而實(shí)現(xiàn)公共安全圖像信息在數(shù)據(jù)利用與信息公開方面的價(jià)值，同時(shí)保證信息數(shù)據(jù)管理上的規(guī)范性、程序性與統(tǒng)一性。

（二）打破獨(dú)占性管理，加強(qiáng)行政協(xié)助

考慮到公共安全圖像信息在社會(huì)治安、公共安全與個(gè)人隱私保護(hù)等方面具有極強(qiáng)的敏感性與安全性，《管理辦法》將管理、維護(hù)與監(jiān)督的主體責(zé)任獨(dú)占性地授權(quán)給了公安部門?！豆芾磙k法》第4條第2款規(guī)定：“市和區(qū)、縣公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公共安全圖像信息系統(tǒng)建設(shè)、使用、維護(hù)的日常監(jiān)督工作?！钡?8條第1款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公共安全圖像信息系統(tǒng)的日常使用、維護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題督促相關(guān)單位及時(shí)整改。”現(xiàn)實(shí)情況就如同在“紅黃藍(lán)幼兒園事件”中所呈現(xiàn)的那樣，除了公安機(jī)關(guān)以外，其他行政機(jī)關(guān)以及涉事幼童的監(jiān)護(hù)人等都無權(quán)調(diào)取或利用公共安全圖像信息數(shù)據(jù)，這就使涉事的教育主管部門陷入輿論風(fēng)暴之中，而不能將相關(guān)信息在輿情平息和輿論引導(dǎo)方面的價(jià)值充分地發(fā)揮出來。

政府公共安全圖像數(shù)據(jù)對(duì)于不同的行政管理主體（如信息產(chǎn)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、規(guī)劃、建設(shè)、交通、文化、電力等相關(guān)部門）有不同的作用與意義，對(duì)于政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位甚至公民個(gè)人都有不同的數(shù)據(jù)價(jià)值。隨著社會(huì)分工的日益專業(yè)化和社會(huì)管理的不斷復(fù)雜化，行政權(quán)越來越需要分工且協(xié)調(diào)行使。就公共安全圖像信息的制度構(gòu)建來看，打破獨(dú)占性管理、強(qiáng)調(diào)行政協(xié)助所謂“行政協(xié)助”，是指在公務(wù)啟動(dòng)之后、行政職權(quán)行使的過程中，由于法律因素或者事實(shí)因素的限制，行政主體包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或者行政機(jī)關(guān)委托的組織無法自行執(zhí)行職務(wù)或者自行執(zhí)行職務(wù)會(huì)帶來嚴(yán)重不經(jīng)濟(jì)，基于公共利益的需要，向無隸屬關(guān)系的行政主體包括行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織提出協(xié)助請(qǐng)求，由被請(qǐng)求主體在自身職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)請(qǐng)求主體的行政職務(wù)從旁幫助或者由請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求主體共同針對(duì)行政相對(duì)人行使行政職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的行為及其制度。黃學(xué)賢、周春華.行政協(xié)助概念評(píng)析與重塑[J].法學(xué)論叢，2007，（3）：78-87.，對(duì)于公共管理制度的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和正常推進(jìn)來說具有極為重要的價(jià)值。而在行政協(xié)助與數(shù)據(jù)共享方面，《湖北省社會(huì)治安視頻監(jiān)控系統(tǒng)共享平臺(tái)建設(shè)指導(dǎo)意見》則更具建設(shè)性與前瞻性，其將公共安全圖像信息系統(tǒng)的管理與使用分為三級(jí)，相關(guān)主體包括交通管理、公安監(jiān)管、網(wǎng)監(jiān)、督察以及一些不具備分控管理功能的相關(guān)部門，“應(yīng)用部門通過視頻專網(wǎng)登錄到視頻監(jiān)控管理平臺(tái)，根據(jù)權(quán)限對(duì)相應(yīng)前端監(jiān)控點(diǎn)信息進(jìn)行調(diào)看”《湖北省社會(huì)治安視頻監(jiān)控系統(tǒng)共享平臺(tái)建設(shè)指導(dǎo)意見》第6.8.3頁(yè)。。

（三）構(gòu)建信息公開、數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)開放機(jī)制

隨著“大數(shù)據(jù)”時(shí)代的來臨與公民社會(huì)的崛起，針對(duì)公共安全圖像信息的管理應(yīng)當(dāng)尤其重視基于知情權(quán)考量的信息公開機(jī)制的完善與基于數(shù)據(jù)利用價(jià)值考量的數(shù)據(jù)共享與開放機(jī)制的完善。首先，完善公共安全圖像信息的信息公開機(jī)制。將公共安全圖像信息納入政府信息公開的范疇，依據(jù)隱私性、公共性、安全性等劃分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置信息公開的范圍、主體與方式。加強(qiáng)信息主動(dòng)公開的力度，完善依申請(qǐng)公開的申請(qǐng)、答復(fù)與復(fù)議制度，推動(dòng)信息的多元化獲取途徑。其次，構(gòu)建政府部門之間的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。正如上文所述，公共安全圖像信息對(duì)于質(zhì)監(jiān)、規(guī)劃、建設(shè)、交通、文化、環(huán)境等眾多政府部門都具有重要意義。因此，打破公安系統(tǒng)對(duì)于公共安全圖像信息的獨(dú)占性管理，建立各部門按需獲取公共安全圖像信息的共享平臺(tái)，制定數(shù)據(jù)獲取的制度性規(guī)范與反饋機(jī)制，根據(jù)數(shù)據(jù)類型制定數(shù)據(jù)利用計(jì)劃，推動(dòng)不同部門之間的合作與數(shù)據(jù)流通。再次，構(gòu)建公共安全圖像信息的數(shù)據(jù)開放機(jī)制。順應(yīng)“大數(shù)據(jù)”時(shí)代的政府改革趨勢(shì)，制定《公共安全圖像信息系統(tǒng)管理法》或者《公共安全圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例》，通過立法制定數(shù)據(jù)開放的“負(fù)面清單”，劃分公共安全圖像信息的開放范圍，建立全社會(huì)的公共數(shù)據(jù)管理與利用體系，在確保公民隱私、商業(yè)秘密與國(guó)家安全的基礎(chǔ)上，營(yíng)造數(shù)據(jù)開放的社會(huì)氛圍和條件，鼓勵(lì)各類社會(huì)主體與社會(huì)力量參與數(shù)據(jù)創(chuàng)新與應(yīng)用，引導(dǎo)廣大數(shù)據(jù)企業(yè)和社會(huì)組織積極參與數(shù)據(jù)開放，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和政治價(jià)值。

四、制度優(yōu)化對(duì)于突發(fā)公共事件的意義

公共安全圖像信息對(duì)于突發(fā)公共事件的處置與應(yīng)對(duì)具有重大意義，突發(fā)公共事件發(fā)生后，由于相關(guān)信息發(fā)布的不及時(shí)、不全面、不充分，往往會(huì)給謠言的產(chǎn)生制造空間，進(jìn)而形成不利于社會(huì)穩(wěn)定、危及社會(huì)安全的輿論。因此，在對(duì)公共安全圖像信息管理的制度進(jìn)行優(yōu)化時(shí)，形成信息公開的良好機(jī)制是十分必要的。

（一） 打破“信息空窗期”

“當(dāng)公眾對(duì)一切都無法相信的時(shí)候，那么他們就會(huì)相信一切?！盵法]卡普費(fèi)雷.謠言：世界最古老的傳媒[M].上海：上海人民出版社，2008：274.如果發(fā)生公共事件而相關(guān)的信息不能及時(shí)公開，則可能產(chǎn)生“信息空窗期”。所謂信息空窗期是指某事件發(fā)生后，與真相相關(guān)的信息因故被封鎖而出現(xiàn)的信息空檔。信息空窗期出現(xiàn)后并不是說社會(huì)中就不存在其他信息了，相反，在信息空窗期最容易出現(xiàn)的信息就是“虛假信息”，也即謠言。因?yàn)?，在信息社?huì)里一直存在兩個(gè)輿論場(chǎng)：官方輿論場(chǎng)和民間輿論場(chǎng)，當(dāng)掌控真相信息的官方輿論場(chǎng)因不能及時(shí)公開信息而造成失聲時(shí)，民間輿論場(chǎng)的各種信息就會(huì)產(chǎn)生，而在與公眾利益密切相關(guān)的突發(fā)性公共事件發(fā)生后，出于對(duì)自身利益的關(guān)切，各種虛假信息在群體極化的作用下會(huì)形成“謠言”，而公眾也往往會(huì)選擇“謠言”作為信息空窗期的填充物。

謠言一旦與公眾關(guān)注和受眾預(yù)期相吻合，就會(huì)在“信息空窗期”以“病毒式”的速度迅速擴(kuò)散，以至于形成輿情事件，進(jìn)而在社會(huì)上造成不必要的恐慌，也會(huì)使政府在公眾中產(chǎn)生信任危機(jī)。在整個(gè)謠言傳播的過程中，“信息空窗期”是輿論發(fā)酵和謠言擴(kuò)散的“溫床”，而真相信息的缺位則成為突發(fā)公共事件陷入輿論危機(jī)的重要原因。謠言止于信息的公開與透明，公共安全圖像信息對(duì)于還原事件真相具有重大意義。從正面來說，公共安全圖像信息以其“在場(chǎng)性”的特點(diǎn)，成為后信息時(shí)代信息傳播的視覺化價(jià)值呈現(xiàn)，“有圖有真相”的視覺文化邏輯已經(jīng)成為受眾堅(jiān)信不疑的事實(shí)原則。因此，公共安全圖像信息以其特有的數(shù)據(jù)收集與呈現(xiàn)形式，用視頻的方式直觀地還原事件原貌，在表現(xiàn)力與證明力上遠(yuǎn)比其他形式的“真相”材料更具說服力。

正如彼得·波克（Peter Burke）所說“圖像是無言的見證人”，“盡管文本也可以提供有價(jià)值的線索，但圖像本身卻是認(rèn)識(shí)……表現(xiàn)力量的最佳向?qū)А?[英]彼得·波克.圖像證史[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：9.。而現(xiàn)實(shí)則恰恰相反，公共安全圖像信息在還原事件真相、消解“信息空窗期”方面的價(jià)值被忽略或者漠視了。在近年來，所發(fā)生的諸多突發(fā)公共事件的“輿論風(fēng)暴”中，本應(yīng)出面“定紛止?fàn)帯钡墓舶踩珗D像信息數(shù)據(jù)往往因?yàn)楦鞣N原因而缺失，造成真相的模糊或者缺位，產(chǎn)生了信息空窗期，給謠言的產(chǎn)生提供了空間，同時(shí)也為謠言治理與矛盾的解決形成了巨大阻礙，這一問題值得深刻反思。

（二） 避免陷入輿論的“塔西佗陷阱”

所謂“塔西佗陷阱”是指當(dāng)政府部門或者某一組織一旦失去公信力，那么無論其所說的話是真還是假，所做的事是好還是壞，都不會(huì)得到公眾的認(rèn)可，得不到公眾的信任。近年來由于在信息公開方面存在的信息匱乏和信息供給不充分，特別是由官方提供的不實(shí)信息已經(jīng)在某種程度上造成了公信力危機(jī)。加之以新媒體為代表的民間輿論場(chǎng)對(duì)以主流媒體為代表的官方輿論場(chǎng)的擠壓，隨著官員貪腐、執(zhí)法濫權(quán)、公權(quán)力違規(guī)等事件的屢屢曝光，進(jìn)一步加推了公權(quán)力的信任危機(jī)。這種網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中對(duì)政府的不信任和主流媒體被邊緣化現(xiàn)象也造成了突發(fā)公共事件輿論走向的情緒化與極端化，以至于出現(xiàn)了“真相出現(xiàn)之前，被刪即為真相”的非理性判斷。而化解這一困境的關(guān)鍵就在于化解政府的信任危機(jī)，重樹政府的公信力，改變政府為特權(quán)撐腰、為利益庇護(hù)、為腐敗撐傘的輿論形象，建立良好的社會(huì)信任。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，加大政府信息公開的力度、完善數(shù)據(jù)共享與開放的制度設(shè)計(jì)是十分重要的。只有構(gòu)建完善的政府信息公開制度，才能讓社會(huì)公眾充分了解公權(quán)力具體運(yùn)作機(jī)制，也才能強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，有效減輕對(duì)于行政行為的不信任[1]。對(duì)于突發(fā)公共事件的輿情應(yīng)對(duì)來說，只有公開相應(yīng)事件的公共安全圖像信息，才能打消社會(huì)公眾對(duì)于事實(shí)真相的質(zhì)疑，才可以保證政府實(shí)施具體行政行為的公信力與權(quán)威性，也才能打消由于民生焦慮和社會(huì)心理失衡而帶來的輿情負(fù)面化傾向，減少非理性情緒的滋生從而增強(qiáng)輿情引導(dǎo)的效果[2]。

（三）緩解“后真相”困境

當(dāng)下的突發(fā)公共事件輿論傳播的特點(diǎn)愈發(fā)呈現(xiàn)“后真相”與“后秩序”的特征。從傳統(tǒng)的表達(dá)途徑來看，各類媒介一直都有“把關(guān)人”對(duì)信息進(jìn)行甄別篩選，以求表達(dá)最大限度地客觀、真實(shí)與有序。而網(wǎng)絡(luò)媒體作為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的物理載體，從誕生之初就承載著開放、平等的使命，并進(jìn)一步衍生出共享和自由的理念。當(dāng)表達(dá)的社會(huì)成本與技術(shù)成本變得越來越低，表達(dá)本身就越發(fā)凸顯了其深刻的“流動(dòng)性、易變性、疊加性與互嵌性”[3]，以“主觀性無限制擴(kuò)張”[4]的形式出現(xiàn)在我們面前，信息內(nèi)容是介于現(xiàn)實(shí)和謊言之間的相對(duì)主義客觀事實(shí)，而傳播則表現(xiàn)出迎合受眾情緒、戲謔調(diào)侃、忽視真相的喧嘩性與狂熱性，傳遞這種表達(dá)的方式也進(jìn)入一種失序、無序的“后秩序”狀態(tài)[3]。

在此情形之下，公眾意見的表達(dá)呈現(xiàn)出先斷定后反轉(zhuǎn)、重反響輕真相、長(zhǎng)情緒短記憶等特征，失去了其就有的真實(shí)性與規(guī)范性。在這種狀態(tài)之下，確認(rèn)事實(shí)真相依然是消解非理性情緒，緩解“后真相”困境的基本途徑。只有在愈發(fā)嘈雜、無序的輿論環(huán)境下，才愈能凸顯出有證明力、說服力與客觀性的事件真相的重要性。也正是因此，我們才要強(qiáng)調(diào)構(gòu)建完善的公共安全圖像信息公開機(jī)制，從制度上確立突發(fā)公共事件輿情回應(yīng)機(jī)制，以最為直觀、真實(shí)的“真相”還原形式對(duì)相應(yīng)的突發(fā)事件輿情發(fā)展做出引導(dǎo)。以客觀的真相消解“后真相”所帶來的情緒化與非理性表達(dá)，以實(shí)現(xiàn)正確設(shè)置輿論議程，科學(xué)引導(dǎo)輿論導(dǎo)向的目標(biāo)。

五、結(jié)語

如同“紅黃藍(lán)幼兒園事件”所展現(xiàn)的那樣，近些年來突發(fā)公共事件的輿情狀況愈發(fā)的凸顯出信息空窗期、“塔西佗陷阱”與“后真相”的特點(diǎn)，而造成這些輿情特征的重要原因就是事件真相的缺位。作為提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件能力的重要技術(shù)手段與數(shù)據(jù)資源，公共安全圖像信息本應(yīng)為突發(fā)公共事件還原事件真相，消解負(fù)面的輿論情緒，卻因?yàn)楣芾碇贫鹊牟煌晟贫y以發(fā)揮作用。由此，我們需要重新認(rèn)識(shí)公共安全圖像信息對(duì)于公共安全、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與輿情引導(dǎo)等方面的重要價(jià)值，在保護(hù)好國(guó)家秘密、商業(yè)秘密與個(gè)人隱私的基礎(chǔ)上，完善其收集、管理的制度，更要完善其公開、共享與開放的制度，提升相關(guān)管理辦法的法律位階與法律效力，打破獨(dú)占性的管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公共安全圖像信息的數(shù)據(jù)價(jià)值，發(fā)揮其在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面的重要作用。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 陶希東.推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的思路與策略[J].中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2015，（12）：44.

[2] 葉國(guó)平.輿情制度建設(shè)論[M].天津：天津人民出版社，2013：23-5.

[3] 陳忠.從后真相到新秩序：別樣共同性及其公共治理[J].探索與爭(zhēng)鳴，2017，（4）：30.

[4] 吳曉明.后真相與民粹主義：壞的主觀性之必然結(jié)果[J].探索與爭(zhēng)鳴，2017，（4）：4.