楊揚(yáng)

糧食質(zhì)量安全關(guān)系人民身體健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，但長(zhǎng)期以來，我國(guó)糧食質(zhì)量問題頻發(fā)，給社會(huì)造成了嚴(yán)重的影響，這些都對(duì)糧食監(jiān)管提出了更高的要求。本文分析了我國(guó)糧食質(zhì)量安全監(jiān)管存在的問題，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出了相關(guān)的政策建議。

一、糧食質(zhì)量安全監(jiān)管內(nèi)涵和變遷

我國(guó)糧食監(jiān)管從新中國(guó)成立后大約經(jīng)歷了糧食安全監(jiān)管萌芽期、起步期和發(fā)展期三個(gè)階段：一是安全監(jiān)管萌芽期（1949-1984），這一時(shí)期的首要目標(biāo)是解決人們溫飽問題，因此監(jiān)管的主要特征是通過擴(kuò)大耕地面積提高糧食產(chǎn)量，通過農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料的大量投入提高產(chǎn)量，即糧食安全注重?cái)?shù)量而忽視了糧食質(zhì)量。這一時(shí)期監(jiān)管效果有限，無論是建國(guó)初期的粗放式經(jīng)營(yíng)模式，還是后期片面追求集約化的經(jīng)營(yíng)模式，監(jiān)管主要集中在糧食的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，被動(dòng)的監(jiān)管措施降低了糧食的安全水平。二是安全監(jiān)管起步期（1984-2000），由于上期食品安全和農(nóng)業(yè)污染問題逐步顯現(xiàn)，這一時(shí)期的監(jiān)管已由單一的生產(chǎn)環(huán)節(jié)擴(kuò)大為生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)，監(jiān)管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到食品安全上來。監(jiān)管方式也更加多樣化，出臺(tái)了農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫制度、綠色食品認(rèn)證制度等措施，同時(shí)監(jiān)管主動(dòng)性也大大加強(qiáng)，消費(fèi)者主動(dòng)轉(zhuǎn)為食品安全的監(jiān)督者?？傮w來說，這一階段的糧食監(jiān)管有效性大大加強(qiáng)，但對(duì)于糧食在存儲(chǔ)、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的監(jiān)管仍然有限。三是糧食監(jiān)管發(fā)展期（2001至今），這一階段糧食監(jiān)管擴(kuò)大到糧食從生產(chǎn)到消費(fèi)的全過程，監(jiān)管手段也更加多樣化，出臺(tái)了有機(jī)食品、無公害食品認(rèn)證等措施，綜合運(yùn)用SSOP、GMP等150多種方式，全面綜合地對(duì)糧食安全供應(yīng)鏈主動(dòng)監(jiān)管，有效性大大加強(qiáng)，滿足了我國(guó)不同層次的市場(chǎng)和消費(fèi)類型的選擇。

二、糧食質(zhì)量安全監(jiān)管存在問題

（一）監(jiān)管體制混亂，制度不完善。我國(guó)監(jiān)管體制條塊分割，農(nóng)業(yè)部門、工商部門、糧食行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等都行使監(jiān)管職能，職能交叉、多頭管理導(dǎo)致部門間的責(zé)任主體不明確，部門職能存在交叉，難以形成監(jiān)管合力。同時(shí)，各部門監(jiān)管缺少統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)成本較高，監(jiān)管存在執(zhí)行規(guī)章制度和檢查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)管缺乏權(quán)威和效率。制度方面，我國(guó)迄今為止尚未形成完善的以《食品安全法》為主導(dǎo)的法律體系，制度重程序輕實(shí)體、重權(quán)力輕權(quán)利、重處罰輕促進(jìn)；在制度執(zhí)行上，更多的是以罰代管，降低了違法成本，導(dǎo)致糧食質(zhì)量安全事件頻發(fā)。

（二）糧食標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)落后。糧食標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)維護(hù)糧食流通市場(chǎng)秩序、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和維護(hù)糧食安全等方面有重要意義，而我國(guó)糧食標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程相對(duì)緩慢，很多地方的糧食標(biāo)準(zhǔn)制定于20世紀(jì)八九十年代，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)未實(shí)現(xiàn)全覆蓋、地方標(biāo)準(zhǔn)過老，導(dǎo)致糧食安全監(jiān)管缺乏依據(jù)。例如河套優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)的雪花粉，由于標(biāo)準(zhǔn)沒有建立，雪花粉并沒有成為河套優(yōu)質(zhì)面粉的專稱，很多小麥粉銷售時(shí)都起名雪花粉。

（三）監(jiān)管力度不足，技術(shù)落后。國(guó)家在政策性糧食流通過程中，會(huì)實(shí)行最低限價(jià)收購(gòu)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策維護(hù)糧食市場(chǎng)安全穩(wěn)定，在收購(gòu)環(huán)節(jié)，很多地方由于缺少專業(yè)的儀器設(shè)備和技術(shù)人員，不能及時(shí)預(yù)防不安全糧食進(jìn)入國(guó)家儲(chǔ)備糧。在存儲(chǔ)環(huán)節(jié)，除國(guó)家糧食局組織的庫(kù)存檢查外，很多地方糧食主管部門很少進(jìn)行缺少常態(tài)化監(jiān)管，監(jiān)管中存在不進(jìn)行農(nóng)藥殘留、重金屬指標(biāo)檢測(cè)等監(jiān)管不到位現(xiàn)象。

三、糧食質(zhì)量安全監(jiān)管的國(guó)外借鑒

（一）美國(guó)模式。美國(guó)糧食安全監(jiān)管是以完善的法律為依托，通過《種子法案》《標(biāo)準(zhǔn)法案》《新農(nóng)業(yè)法案》等頒布實(shí)施，提供執(zhí)法依據(jù)；建立由聯(lián)邦谷物委員會(huì)負(fù)責(zé)的糧食主管部門，下轄聯(lián)邦檢查局、州立檢查局和糧食安全實(shí)驗(yàn)室，各部門明確分工；安全決策以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，制定各種預(yù)防措施保證糧食安全。

（二）德國(guó)模式。德國(guó)的糧食安全法律涉及整條產(chǎn)業(yè)鏈，由《通用食品法》《純凈度標(biāo)準(zhǔn)》《殘留物最高限量管理?xiàng)l例》等構(gòu)成了完善的法律體系；成立消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部管理部門的最高管理部門，下轄食品安全局和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估局，分別負(fù)責(zé)食品安全工作協(xié)調(diào)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與傳送。

四、糧食質(zhì)量安全監(jiān)管與防范對(duì)策

（一）完善糧食監(jiān)管法律體系。完善的法律體系是糧食質(zhì)量安全的保證，因此我國(guó)要盡快出臺(tái)《糧食法》和《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》，明確糧食監(jiān)管的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)節(jié)，為糧食監(jiān)管提供依據(jù)。同時(shí)，各地應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況制定配套糧食監(jiān)管措施和細(xì)則，確保糧食在生產(chǎn)、收購(gòu)、存儲(chǔ)、銷售等環(huán)節(jié)的全過程覆蓋。

（二）強(qiáng)化糧食監(jiān)管，提升監(jiān)管水平。加大糧食安全資金方面投入，為基層糧食管理部門更新儀器設(shè)備，以提高硬件配置實(shí)現(xiàn)“檢得出、檢得快、檢得準(zhǔn)”的目標(biāo)；加強(qiáng)檢驗(yàn)人才培養(yǎng)和培訓(xùn)，引進(jìn)高素質(zhì)檢驗(yàn)人才提升檢驗(yàn)的水平和能力。

（三）建立信息傳遞和預(yù)警機(jī)制。缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)，使得糧食安全信息短缺與分散，因此要解決糧食市場(chǎng)失靈問題，要建立良好的信息傳遞和預(yù)警機(jī)制。通過對(duì)生產(chǎn)者培訓(xùn)，使其充分的信息衡量風(fēng)險(xiǎn)；定期進(jìn)行糧食品質(zhì)檢測(cè)和質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)，防止區(qū)域性、系統(tǒng)性糧食風(fēng)險(xiǎn)；建立糧食質(zhì)量信息庫(kù)，指導(dǎo)糧食生產(chǎn)。（作者單位為華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 ）