白彥鋒 羅慶

摘 要：起自1978年的財(cái)稅改革至今已有40年，這條改革之路是一條攻堅(jiān)克難、走出國門、通過“一帶一路”倡議實(shí)現(xiàn)全球財(cái)經(jīng)治理之路。在這個(gè)過程中，我們能夠看到兩個(gè)“鏡像”。一是國內(nèi)“鏡像”。中國財(cái)稅改革發(fā)端和肇始于國內(nèi)，看似與世界關(guān)系不大，實(shí)際上則是全球不可分割的一部分，而且重要性日益顯著。二是國際“鏡像”。中國財(cái)稅改革始終沒有脫離國際環(huán)境，只是在國際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)由幕后走上了臺(tái)前，由基層走上了頂端。這條財(cái)稅改革之路，是中國經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型之路，是中國夢(mèng)和中華民族全面復(fù)興之路的財(cái)稅代言之路。以全球視角來審視中國的財(cái)稅改革之路，審視財(cái)稅改革這一國家經(jīng)濟(jì)體制改革的重要“切入點(diǎn)”后發(fā)現(xiàn)，利改稅、分稅制、公共財(cái)政和現(xiàn)代財(cái)政制度等重要改革助推了中國經(jīng)濟(jì)40年來的起飛和成長，積累了豐富的“中國經(jīng)驗(yàn)”，形成了典型的“中國模式”，為推進(jìn)全球財(cái)經(jīng)治理提供了“中國樣本”。這種視角有助于我們梳理過往成功的經(jīng)驗(yàn)、增強(qiáng)未來深化改革的信心和力量。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅；財(cái)稅改革；財(cái)稅治理

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6378（2018）02-0073-10

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.02.011

1978年黨的十一屆三中全會(huì)在北京召開，這是中國歷史上具有重要而深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折。這次會(huì)議明確把全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，并指出：“要求大幅度地提高生產(chǎn)力，也就必然要求多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式，因而是一場廣泛、深刻的革命?！币源藶闃?biāo)志，一場改變中國、乃至世界面貌的經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開。時(shí)至今日，已有40年。中國40年的財(cái)稅改革，不僅是中國財(cái)稅體制解放思想、大刀闊斧地自我革新、自我革命，也是中國財(cái)稅體制破除藩籬、走出國門的不斷突破、不斷創(chuàng)新。40年的改革歷程，我們?cè)趪H經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的影響日漸顯著。這條財(cái)稅改革之路，不僅是中國經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之路，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)，積極參與、引領(lǐng)全球財(cái)經(jīng)治理邁上新臺(tái)階的重塑之路、復(fù)興之路。

一、40年財(cái)稅改革回顧

（一）第一輪：1978-1993年——利改稅

1978年改革開放之初，中國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制。中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為3 678.7億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值385元。位列當(dāng)時(shí)142個(gè)經(jīng)濟(jì)體中的139位[1]。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，

一二三產(chǎn)業(yè)的比重分別為27.7%、47.7%和24.6% 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。，第一產(chǎn)業(yè)比重高，第三產(chǎn)業(yè)比重低。城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平分別為405元和138元，收入差距大。這一系列的數(shù)據(jù)都表明中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在嚴(yán)重的問題，亟待解決。實(shí)施改革開放戰(zhàn)略后，開始逐步打破高度集中的經(jīng)濟(jì)體制。1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出了“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”的重要論斷；1992年10月，黨的“十四大”明確提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。

就財(cái)稅體制具體看，改革開放前，中國實(shí)行的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和企業(yè)八級(jí)工資制，工農(nóng)業(yè)“剪刀差”使得國營企業(yè)獲得了高額利潤，形成了國家財(cái)政的“高收入”。當(dāng)時(shí)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制如圖1。

在此期間，中國的國營企業(yè)1993年《憲法》修正案，將“國營企業(yè)”改為“國有企業(yè)”。 憲法第十六條：“國營企業(yè)在服從國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面完成國家計(jì)劃的前提下，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有經(jīng)營管理的自主權(quán)?！薄皣鵂I企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會(huì)和其他形式，實(shí)行民主管理?！毙薷臑椋骸皣衅髽I(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)自主經(jīng)營?！薄皣衅髽I(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會(huì)和其他形式，實(shí)行民主管理。”一直采用“利潤上繳”的方法，即一方面企業(yè)把全部的收入都上繳給國家，另一方面企業(yè)所需要的資金則由國家通過預(yù)算層層下?lián)艿男问絹斫鉀Q。在此模式下，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少都必須按照國家計(jì)劃，利潤多少都上繳國家，企業(yè)缺乏有效的物質(zhì)激勵(lì)，實(shí)質(zhì)上并不構(gòu)成獨(dú)立的市場主體。

為打破原有計(jì)劃體制下利潤全額上繳、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制。1980年2月，國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定，收入實(shí)行分類分成；支出則按企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系予以區(qū)分，地方預(yù)算支出首先由地方固定收入和固定比例分成收入負(fù)擔(dān)，結(jié)余上繳中央，不足部分先由相應(yīng)的調(diào)劑收入按確定比例補(bǔ)充，仍有不足的部分由中央按差額給予定額補(bǔ)助。

1983年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《財(cái)政部關(guān)于國營企業(yè)利改稅試行辦法》，即兩步“利改稅”中的第一步。此項(xiàng)改革的核心是將所得稅引入國營企業(yè)利潤分配領(lǐng)域，把國營企業(yè)向國家上繳的“利潤”逐步改為繳納“稅金”。1984年9月，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)第二步利改稅試行辦法》等文件，標(biāo)志兩步“利改稅”的第二步改革實(shí)施。該次改革的基本模式是將國營企業(yè)原來上繳國家的財(cái)政收入改為分別按11個(gè)稅種向國家繳稅，即將企業(yè)上繳利潤全部改為上繳稅收。通過第二步“利改稅”使稅利并存的財(cái)稅形式逐步過渡到以稅為主。

兩步“利改稅”改革，確定了稅收在國家財(cái)政收入中的主體地位，形成了“稅收國家”，這與改革開放之前的國家財(cái)政收入格局是截然不同的[2]（圖2）。

此時(shí)期的財(cái)稅體制突破了原有高度集中政治經(jīng)濟(jì)體制下僵硬、固化、缺乏激勵(lì)機(jī)制的弊端，調(diào)動(dòng)了地方和企業(yè)等主體的積極性。雖然改革也存在只解決統(tǒng)收而未解決統(tǒng)支，地方支出有賴中央，財(cái)政收入在國民收入中的比例下降，中央財(cái)政缺乏保障，宏觀管理和調(diào)控能力不斷弱化等問題[3]11-12。但“利改稅”一定程度上解決了政府與國營企業(yè)之間的分配問題，是中國財(cái)稅體制走向市場化的起點(diǎn)，也是推動(dòng)改革開放整體進(jìn)程中的關(guān)鍵一步。

（二）第二輪：1994-2003年——分稅制改革

1992年，黨的“十四大”提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，明確了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路。為破解困擾發(fā)展的財(cái)稅制度難題，按照市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，于1994年啟動(dòng)了中華人民共和國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、影響最強(qiáng)的“分稅制”財(cái)稅體制改革。

在財(cái)政體制方面，按照中央政府和地方政府各自的事權(quán)，劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，劃分了中央和地方收入；采取分省確定稅收返還，實(shí)施過渡期轉(zhuǎn)移支付等方式1995年實(shí)行這項(xiàng)制度，是作為分稅制財(cái)政管理體制改革的配套措施，原稱“過渡期轉(zhuǎn)移支付”。一般性轉(zhuǎn)移支付，是按照規(guī)范、公正、循序漸進(jìn)和適當(dāng)照顧老少邊窮地區(qū)的原則，根據(jù)客觀因素計(jì)算確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出，以財(cái)政收支的差額為依據(jù)分配資金給支付對(duì)象。財(cái)政越困難的地區(qū)，獲得補(bǔ)助的程度越高。2002年，實(shí)施所得稅收入分享改革，建立了一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制。一般性轉(zhuǎn)移支付，又稱為“體制性轉(zhuǎn)移支付”，是相當(dāng)于“特殊性轉(zhuǎn)移支付”“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”而言的。2015年2月2日國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)[2014]71號(hào)），明確將加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。也就是說，中央對(duì)地方撥款中，將有更大比例由地方自行決定用途。，保證了改革的順利開展。

在稅收體制方面，按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制和合理分權(quán)”的要求，簡化了稅制、優(yōu)化了稅種、調(diào)整了稅率。

此輪改革的重點(diǎn)是解決政府間財(cái)政關(guān)系。通過統(tǒng)一稅法、簡化稅制和合理分權(quán)的舉措產(chǎn)生了巨大的制度效力。以分稅制改革為基礎(chǔ)，中國建立起強(qiáng)大的中央財(cái)政。這對(duì)應(yīng)對(duì)1997-1998年東南亞金融危機(jī)作用顯著。在應(yīng)對(duì)此次危機(jī)時(shí)，中國政府堅(jiān)守住人民幣不貶值的承諾，通過采取積極的財(cái)政政策成功克服危機(jī)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長，取得了巨大成就。從更宏觀的角度看，本輪財(cái)稅改革不僅為中國戰(zhàn)勝東南亞金融危機(jī)的沖擊奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為東南亞等中國周邊國家戰(zhàn)勝危機(jī)提供了強(qiáng)大支持。這些成就表明分稅制財(cái)政改革不僅對(duì)中國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展起到十分重要的作用，也標(biāo)志著中國的財(cái)稅體制改革的影響已經(jīng)走出國門、擴(kuò)展到國際社會(huì)，開始在國際舞臺(tái)上發(fā)揮重要作用。

（三）第三輪：2004-2011年——分稅制進(jìn)一步完善

進(jìn)入21世紀(jì)后，從世界范圍看，經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展如火如荼，促進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)的增長，但2008年發(fā)生的具有全球影響的金融危機(jī)，嚴(yán)重危及全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，全球發(fā)展動(dòng)能嚴(yán)重不足。從中國自身看，2001年中國加入了世界貿(mào)易組織，對(duì)外開放程度提高到了前所未有的新水平，與全球經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系日益緊密（圖3）。

在此期間，中國經(jīng)歷了始于2008年的世界金融危機(jī)的洗禮。中國財(cái)稅體制在以1994年分稅制改革為主體的基礎(chǔ)上，以“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”為原則[4]，進(jìn)一步調(diào)整和完善。

在財(cái)政體制方面，堅(jiān)持了分稅制以來的基本思路，但伴隨著分稅制體制的持續(xù)運(yùn)行，中央和地方在事權(quán)與支出責(zé)任方面不匹配、地方財(cái)政支出缺口逐步增大的問題日益突出。中央財(cái)政加大了對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。

在稅制方面，主要表現(xiàn)為：2006年，通過不斷試點(diǎn)、逐步推廣的方式，在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅；同年，新增煙葉稅稅種。2007年，結(jié)束了企業(yè)所得稅法律制度對(duì)內(nèi)外資分立的局面；同年，新修訂的《中華人民共和國車船稅暫行條例》和《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》正式實(shí)施[5]，稅收法制化進(jìn)程邁出重要步伐。2008年，通過提高成品油消費(fèi)稅稅額的方式，替代公路養(yǎng)路費(fèi)等“六費(fèi)”。2009年，生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)型增值稅改革啟動(dòng)《關(guān)于全國實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革若干問題的通知》（財(cái)稅[2008]170號(hào)）。2016年5月1日，營改增全面試點(diǎn)推開之際，繼上一輪增值稅轉(zhuǎn)型改革將企業(yè)購進(jìn)機(jī)器設(shè)備納入抵扣范圍之后，本次改革又將不動(dòng)產(chǎn)納入抵扣范圍，標(biāo)志著增值稅轉(zhuǎn)型改革順利完成。；同年，廢止《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和組織以及外籍個(gè)人統(tǒng)一適用《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》。2010年，在新疆率先進(jìn)行資源稅改革，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。2011年，在重慶市、上海市試點(diǎn)對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅。本輪改革中還多次修訂個(gè)人所得稅法，提高工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，降低居民和個(gè)體工商戶稅負(fù)[3]22-23。

總體看，此輪財(cái)稅改革是對(duì)上輪財(cái)稅改革的修訂和補(bǔ)充，維持了1994年分稅制財(cái)政體制的基本框架，進(jìn)一步促進(jìn)了稅收公平、增強(qiáng)了市場統(tǒng)一，中央財(cái)政進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力不斷增強(qiáng)。這為克服2008年全球金融危機(jī)對(duì)中國的沖擊奠定了制度基礎(chǔ)。從更寬廣的角度看，中國政府采取以“四萬億”為核心的財(cái)政刺激計(jì)劃，不僅實(shí)現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)的“V”型反轉(zhuǎn)增長，也給世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇注入一劑強(qiáng)心針，帶動(dòng)了全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。2010年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值正式超越日本躍居世界第二，中國作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國的地位日益鞏固。中國財(cái)稅體制作為具有全球影響力的大國財(cái)稅體制已經(jīng)成為全球財(cái)經(jīng)治理界不可或缺的重要一環(huán)，受到全世界普遍關(guān)注。但與此同時(shí)，1994年分稅制財(cái)政體制基本框架下的政府主導(dǎo)模式，特別是強(qiáng)勢中央財(cái)政模式帶來的過度投資、利益尋租、重體量輕質(zhì)量、事權(quán)與支出責(zé)任不匹配等尖銳問題也日益凸顯。

（四）第四輪：2012年至今——建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度

此輪改革肇始于黨的“十八大”，中國財(cái)稅體制拉開了更為宏大的改革帷幕。2012年11月，黨的“十八大”作出了關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，對(duì)深化財(cái)稅體制改革作出了頂層設(shè)計(jì)。主要內(nèi)容包括：一是加快財(cái)稅體制改革的步伐，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。二是完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系。三是構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)指出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并進(jìn)一步指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障的重要論斷。這一論斷是對(duì)財(cái)稅體制在國家治理中地位和作用的充分肯定，是從完善國家治理體系的角度對(duì)財(cái)稅體制功能與地位的提升和拓展。深化財(cái)稅體制改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)成為國家治理背景下體制改革——經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明“五位一體”的重要組成部分和支撐力量。2014年6月，國家發(fā)布《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確了財(cái)稅體制的改革要集中在預(yù)算制度、稅制和財(cái)政體制等三個(gè)方面，并對(duì)全面深化財(cái)稅體制改革的戰(zhàn)略部署作出了進(jìn)一步細(xì)化。其中，在推進(jìn)稅制改革方面，2016年3月發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅的要求，全面落實(shí)稅收法定原則，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、體現(xiàn)公平與效率的稅制。主要包括：全面完成營業(yè)稅改征增值稅的改革，建立規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度；完善消費(fèi)稅制度；實(shí)施資源稅從價(jià)計(jì)征改革，逐步擴(kuò)大征稅范圍；開征環(huán)境保護(hù)稅；完善地方稅體系，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法；完善關(guān)稅制度。這是對(duì)新一輪稅制改革的細(xì)化和具體化，為具體稅種的改革作了具體部署。

從實(shí)踐來看，財(cái)稅制度改革內(nèi)容也是多頭并進(jìn)。一是全面實(shí)施營業(yè)稅改征增值稅（“營改增”）。2016年5月，“營改增”改革全面實(shí)施?！盃I改增”的全面順利實(shí)施，是中國稅制改革邁出的關(guān)鍵一步，打通了商品和服務(wù)的增值稅抵扣鏈條。二是資源稅改革。2014年12月，實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，同時(shí)清理相關(guān)收費(fèi)基金。2015年5月，在全國范圍內(nèi)實(shí)施稀土、鎢等資源稅清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征改革。2016年7月，全面推進(jìn)資源稅改革，河北省率先將水資源納入到資源稅的擴(kuò)圍范圍。三是環(huán)境保護(hù)稅的試點(diǎn)。2018年，《環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施。四是消費(fèi)稅改革。按照結(jié)構(gòu)性稅制改革的部署，2014年11月，國家分別對(duì)成品油、電池涂料、卷煙和高檔化妝品的消費(fèi)稅稅率進(jìn)行了調(diào)整。五是關(guān)稅的調(diào)整。自2012年以來，為擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，中國幾次對(duì)關(guān)稅稅率進(jìn)行調(diào)整，總的調(diào)整思路是減低關(guān)稅稅率。2016年4月，實(shí)施跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收政策，規(guī)定跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品按照貨物征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅。2016年9月，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域積極推進(jìn)選擇性征收關(guān)稅政策先行先試。六是個(gè)人所得稅的改革。“十八大”前，多次提高個(gè)人所得稅的免征額、擴(kuò)大扣除范圍。“十八大”以來，先后推出了稅延型養(yǎng)老險(xiǎn)和稅優(yōu)型健康商業(yè)險(xiǎn)《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅[2013]103號(hào)）；《關(guān)于將商業(yè)健康保險(xiǎn)個(gè)人所得稅試點(diǎn)政策推廣到全國范圍實(shí)施的通知》（財(cái)稅[2017]39號(hào)）。等政策。

在不斷完善國內(nèi)稅收制度的同時(shí)，中國也開始加快對(duì)外財(cái)稅治理的步伐。隨著蘋果、谷歌、星巴克等知名跨國公司利用其全球布局不斷加大避稅力度，轉(zhuǎn)移定價(jià)行為導(dǎo)致企業(yè)利潤減少情形的層出不窮，國際稅收治理的難度也在不斷加大。即使各國針對(duì)“稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移”（BEPS，Base Erosion and Profit Shifting）達(dá)成了多項(xiàng)共識(shí)，但也可能是各自為政、力不從心。針對(duì)這一問題，國家稅務(wù)總局2016年10月公布了《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法（征求意見稿）》，明確提出了要打擊跨境逃避稅，履行金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換國際義務(wù)。2017年5月，為履行金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換國際義務(wù)，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對(duì)非居民金融賬戶涉稅信息的盡職調(diào)查行為，國家稅務(wù)總局和財(cái)政部等6部委發(fā)布了《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法》。該辦法是經(jīng)20國集團(tuán)（G20）核準(zhǔn)的金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換標(biāo)準(zhǔn)（CRS）中國化的重要規(guī)范性文件。這些改革說明，中國稅收征管體系的完善已經(jīng)是海內(nèi)外并舉，同步推進(jìn)。這不僅有助于為納稅人營造更為公平和規(guī)范的稅收營商環(huán)境，也標(biāo)志著中國參與全球財(cái)經(jīng)治理邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

新一輪改革，開啟了中國財(cái)稅體制改革的新篇章，具有濃厚的大國財(cái)政特征。習(xí)近平同志在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第八次會(huì)晤中的講話《堅(jiān)定信心 共謀發(fā)展》中指出：“我們要繼續(xù)做全球治理變革進(jìn)程的參與者、推動(dòng)者、引領(lǐng)者，繼續(xù)提升新興市場國家和發(fā)展中國家代表性和發(fā)言權(quán)，繼續(xù)做國際和平事業(yè)的捍衛(wèi)者，推動(dòng)構(gòu)建合作共贏的新型國際關(guān)系?！敝袊?cái)稅體制改革的歷程，也是在財(cái)稅領(lǐng)域做全球治理變革進(jìn)程的參與者、推動(dòng)者、引領(lǐng)者的歷程。隨著中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模和國際影響力的日益提升，中國財(cái)稅制度也應(yīng)不斷提升，不斷匹配中國的國際地位。這既是中國融入世界的必然選擇，也是世界迎接中國的客觀需要。

二、40年財(cái)稅改革的經(jīng)驗(yàn)

習(xí)近平同志2016年在20國集團(tuán)工商峰會(huì)開幕式上指出：“小智治事，大智治制。”回顧中國財(cái)稅改革40年的歷程，就是要在全球財(cái)經(jīng)治理背景下歸納、總結(jié)和提煉改革開放40年來波瀾壯闊的財(cái)稅改革歷程的成功經(jīng)驗(yàn)、成功模式和制度經(jīng)驗(yàn)，為未來的改革提供經(jīng)驗(yàn)，為未來的全球財(cái)經(jīng)治理提供借鑒。

（一）緊密把握國際大勢，順勢而為

自中國1978年財(cái)稅制度改革以來，國際政治經(jīng)濟(jì)形勢風(fēng)云變幻。社會(huì)主義陣營瓦解，資本主義似乎已經(jīng)“一統(tǒng)江湖”，但實(shí)則不然。雖然東歐劇變、蘇聯(lián)解體，以蘇聯(lián)為樣本的高度集中政治經(jīng)濟(jì)體制宣告破產(chǎn)，但中國清醒地認(rèn)識(shí)到以美國為代表的資本主義制度并非完美無缺，1997年東南亞金融危機(jī)和2008年世界金融危機(jī)都是突出例證。因此，中國的財(cái)稅體制改革立足于中國實(shí)際，著眼于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅改革趨勢，通過不斷解放和發(fā)展財(cái)稅制度的生產(chǎn)力，克服財(cái)稅體制中原有制度弊端，積極構(gòu)建符合中國國情的財(cái)稅體制。經(jīng)過1983年兩步“利改稅”，理順了政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性；通過1994年分稅制，初步理順了政府間財(cái)政關(guān)系，建立了與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制，通過稅收返還，充分調(diào)動(dòng)了中央和地方的積極性；1998年，順應(yīng)公共財(cái)政的發(fā)展方向，推動(dòng)了公共財(cái)政改革與民生財(cái)政，增強(qiáng)了中國財(cái)政的公共性、公益性，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)稅制度更加完善；2008年國際金融危機(jī)之后，特別是2014年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題被提上了議事日程，中國財(cái)稅舞臺(tái)更為宏大。因此說，中國財(cái)稅體制40年的改革歷程，就是中國財(cái)稅制度緊密把握國際大勢，不回避問題與困難，順勢而為，從而不斷成功的歷程。

（二）不斷理論創(chuàng)新，堅(jiān)持社會(huì)主義制度不動(dòng)搖

中國1978年以來的財(cái)稅制度改革，是在堅(jiān)持社會(huì)主義制度的前提下，不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新，不斷深化改革的。1982年，黨的“十二大”提出計(jì)劃調(diào)節(jié)為主、市場調(diào)節(jié)為輔的改革模式，財(cái)稅體制改革則進(jìn)行大膽嘗試，推行“利改稅”；1987年，黨的“十三大”提出有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，財(cái)稅體制進(jìn)一步深入；1992年，黨的“十四大”提出社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要論斷，促使了1994年的分稅制財(cái)稅體制改革的順利開展；2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，標(biāo)志著中國對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)提升到了新高度，這一論斷直接指引本次財(cái)稅改革的大方向，明確了財(cái)稅改革在預(yù)算體制、稅收制度、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)三大改革內(nèi)容。因此說，中國財(cái)稅體制40年的改革歷程，就是不斷加強(qiáng)理論創(chuàng)新，不僵化、不盲從；不斷深化對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，從而在堅(jiān)持社會(huì)主義道路上，更好地優(yōu)化財(cái)稅體制，取得成功的歷程。

（三）把握好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)

中國的財(cái)稅體制改革始終按照正確處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系的原則，將改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來的原則，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)稅改革事宜。從兩步“利改稅”的試點(diǎn)到推開；從分稅制財(cái)稅體制改革認(rèn)可既得利益的前提下，分省確定稅收返還額到妥善處理原體制中央補(bǔ)助、地方上繳以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)，實(shí)施過渡期轉(zhuǎn)移等措施；從內(nèi)外資企業(yè)所得稅的分立到統(tǒng)一；從“營改增”的分類試點(diǎn)到全面營改增試點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)。這些改革內(nèi)容比較妥善地處理了改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，充分體現(xiàn)了中國智慧，在保障中國財(cái)稅體制整體平穩(wěn)運(yùn)行的同時(shí)，不斷推進(jìn)和深化改革，從而實(shí)現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。因此說，中國的財(cái)稅體制改革始終堅(jiān)持把握好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，通過先試點(diǎn)、再推廣，小步慢走的漸進(jìn)式改革方法，取得了改革、發(fā)展和穩(wěn)定的最大公約數(shù)。

（四）頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐密切配合，共同推動(dòng)

回顧中國的財(cái)稅體制改革，作為社會(huì)主義國家，頂層設(shè)計(jì)一直起著非常重要的作用，無論是歷次中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)對(duì)中國發(fā)展定下的總基調(diào)，還是在構(gòu)建全國統(tǒng)一的財(cái)稅體制的進(jìn)程中都有充分體現(xiàn)，但這并不否認(rèn)和妨礙基層實(shí)踐的重要作用。中國財(cái)稅改革始終堅(jiān)持著頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合的原則。1980年的“分灶吃飯”財(cái)政體制改革，允許地方在劃定的收支范圍內(nèi)可以多收多支，賦予地方一定自主性；1994年的分稅制體制改革賦予地方相對(duì)獨(dú)立的稅收征管權(quán)；2011年，在重慶市、上海市試點(diǎn)對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅，這些舉措都體現(xiàn)了尊重基層實(shí)踐的理念。正是這種頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的密切配合，構(gòu)成“雙輪驅(qū)動(dòng)”，共同推動(dòng)中國的財(cái)稅體制改革不斷深入。特別是隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，這種配合更加寶貴。習(xí)近平同志在2012年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出：“要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表。要堅(jiān)持有效的改革路徑，尊重人民首創(chuàng)精神，尊重實(shí)踐、尊重創(chuàng)造，堅(jiān)持全局和局部相配套、治本和治標(biāo)相結(jié)合、漸進(jìn)和突破相促進(jìn)，鼓勵(lì)大膽探索、勇于開拓，允許摸著石頭過河?！边@些論斷是對(duì)包括財(cái)稅體制改革在內(nèi)的全面改革重視頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的精準(zhǔn)總結(jié)和提升。

三、全球視野下中國財(cái)稅改革的展望

中國財(cái)稅體制40年的改革成績顯著，中國成功成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，綜合國力大幅提升。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，基本符合世界各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變規(guī)律，即由“一二三”到“二三一”再到“三二一”的發(fā)展歷程，實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。2013年第三產(chǎn)業(yè)增加值首次超過第二產(chǎn)業(yè)并于2015年超過GDP的50%，達(dá)到50.5%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理（圖4）；從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，自改革開放以來，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平逐步拉大，在2000年達(dá)到頂峰后不斷下降（圖5）；從城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，新型城鎮(zhèn)化的比重不斷提高，國家發(fā)展和改革委員會(huì)組織編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》顯示，2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%。

以此為據(jù)，中國財(cái)政政策的宏觀調(diào)控不可謂不高瞻遠(yuǎn)矚、不可謂不精準(zhǔn)高效。但時(shí)至今日，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，各種挑戰(zhàn)不斷積聚。僅從GDP增速來看，近年來出現(xiàn)較大的降幅，短期內(nèi)難有大的改進(jìn)（圖6）。

就發(fā)展動(dòng)力來看，雖然“營改增”等稅制改革已經(jīng)不斷給企業(yè)減費(fèi)降負(fù)，但稅負(fù)過高的觀點(diǎn)仍頗有市場，企業(yè)的發(fā)展預(yù)期也并不盡樂觀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然后勁不足；就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，雖然近年來第三產(chǎn)業(yè)比重逐漸超過第二產(chǎn)業(yè)，且“營改增”等稅制改革都有助于環(huán)境友好型的服務(wù)業(yè)的發(fā)展，但去杠桿、去產(chǎn)能、去庫存的任務(wù)仍然艱巨，產(chǎn)業(yè)升級(jí)任務(wù)仍然繁重；就城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)來看，雖然城鄉(xiāng)居民收入比等指標(biāo)在改善，但城鄉(xiāng)發(fā)展的絕對(duì)差距仍然在不斷擴(kuò)大。中國經(jīng)濟(jì)如何順利實(shí)現(xiàn)從數(shù)量型向質(zhì)量型的轉(zhuǎn)變?nèi)匀怀錆M挑戰(zhàn)。

正因如此，中國財(cái)稅改革迎來了新的歷史節(jié)點(diǎn)。中國財(cái)稅改革是否能夠一如既往地逢山開路、遇水架橋，闖過一個(gè)又一個(gè)難關(guān)呢？這無疑是一個(gè)艱巨的挑戰(zhàn)。在梳理、總結(jié)和提煉中國財(cái)稅體制改革成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也必須清醒地看到當(dāng)前財(cái)稅改革面臨的困難。

（一）改革的任務(wù)繁重，內(nèi)容龐雜

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)確定財(cái)稅改革的主要內(nèi)容是“改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這三個(gè)方面明確了具體改革的方向和措施。但是，與頂層設(shè)計(jì)相對(duì)應(yīng)的具體實(shí)踐尚顯不足。一是改進(jìn)預(yù)算管理制度需要“透明預(yù)決算制度、完善政府預(yù)算體系、實(shí)行跨年度平衡”等一系列綜合舉措，這些措施的實(shí)施效果并不明顯。預(yù)決算公開雖然已趨常態(tài)，但預(yù)算公開的信息過于籠統(tǒng)、龐雜，不容易看懂、不便于監(jiān)督的問題仍然普遍存在；政府預(yù)算體系雖已覆蓋“四本賬”，但“各賬”之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡力度仍明顯不足；跨年度平衡的實(shí)施進(jìn)度仍相對(duì)滯后。二是完善稅收制度進(jìn)展過慢，盡管2016年5月全面“營改增”已經(jīng)實(shí)施，但個(gè)人所得稅的綜合與分類相結(jié)合、房產(chǎn)稅的立法與改革等均無實(shí)質(zhì)推進(jìn)，進(jìn)展緩慢。三是事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的改革，包含清晰合理地劃分中央和地方事權(quán)、完善地方稅體系和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度等重點(diǎn)內(nèi)容，這些涉及的內(nèi)容非常龐雜，進(jìn)展也相對(duì)較慢。

從財(cái)政收支運(yùn)行狀況看，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)。在這個(gè)階段，我們基本解決了需求不足的問題，現(xiàn)在著重需要解決產(chǎn)能過剩等問題。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段之后無法回避的，也是“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的要旨所在。中國早在2015年就提出以“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”即“三去一降一補(bǔ)”為核心內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。以2016年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“房子是用來住的、不是用來炒的”為標(biāo)志，國家進(jìn)一步加大了對(duì)“去杠桿”等防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的工作力度，著力解決經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”的問題。與此相應(yīng)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也必須以“實(shí)實(shí)在在”的結(jié)構(gòu)性減稅為重要抓手。但伴隨著財(cái)政收入增速下滑，財(cái)政支出壓力增大，收支矛盾不斷突出的難題，如何避免減稅政策既不成為稅收政策的“獨(dú)角戲”，也不成為減稅與增赤、發(fā)債之間的“鬼把戲”，更不將納稅人納入稅收、赤字和債務(wù)之間的“旋轉(zhuǎn)門”，而是切實(shí)發(fā)揮出結(jié)構(gòu)性減稅的作用，需要凝聚更多的共識(shí)，付出更多的努力。

從財(cái)政結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)看，2011年10月，財(cái)政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》的通知，開始允許地方政府發(fā)債，這表明債務(wù)資金正式成為地方財(cái)政資金的重要組成部分。但是地方發(fā)債帶來很大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，以至于國外評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)降低了中國的主權(quán)信用評(píng)級(jí)2016年3月31日，標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)級(jí)服務(wù)公司發(fā)布報(bào)告，維持中國主權(quán)信用評(píng)級(jí)不變，但將評(píng)級(jí)展望由“穩(wěn)定”調(diào)整為“負(fù)面”；2017年5月23日，穆迪公司降低中國政府長期本外幣債務(wù)評(píng)級(jí)，由A3降至A1，前景評(píng)級(jí)由負(fù)面轉(zhuǎn)為正面。。地方債問題的實(shí)質(zhì)是財(cái)政管理當(dāng)中的“預(yù)算軟約束和地方財(cái)政破產(chǎn)”等問題，這是中國建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2017年7月，在第五次全國金融工作會(huì)議上習(xí)近平總書記指出，“各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”，這表明中國已在加強(qiáng)對(duì)地方債的關(guān)注。

（二）改革的外力復(fù)雜，壓力突出

1978年之前，中國實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，幾乎過著“閉關(guān)鎖國”的日子，似乎可以獨(dú)善其身。但40年后，中國高水平地敞開了國門，世界深刻影響著中國；同時(shí)，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、貿(mào)易規(guī)模位居世界前列的中國，也在廣泛地影響著世界，中國的命運(yùn)已經(jīng)與世界緊緊連在一起。中國已經(jīng)廣泛參與到G20峰會(huì)等深具全球影響力的國際對(duì)話與全球治理中。特別是伴隨著中國提出的“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)，2014年亞洲基礎(chǔ)投資銀行在北京成立，2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開，中國在參與、引領(lǐng)全球財(cái)經(jīng)治理的進(jìn)程中已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性的巨大進(jìn)展。這要求中國必須建立起完善的現(xiàn)代財(cái)政制度。在參與全球財(cái)經(jīng)治理的同時(shí)，我們面臨來自全球的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。從機(jī)遇角度看，世界政治經(jīng)濟(jì)格局正在進(jìn)行深刻的演化與重構(gòu)，中國崛起已成共識(shí)。中國在全球財(cái)經(jīng)治理上的話語權(quán)正在快速增加，這將有助于中國更好地實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)中國財(cái)經(jīng)治理營建起全球影響力。從挑戰(zhàn)來看，中國不僅面臨國內(nèi)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好的重任，而且面臨特朗普就職美國總統(tǒng)以來的逆全球化政策、英國脫歐后歐盟的動(dòng)蕩彌合、日本接力TPP引領(lǐng)者等錯(cuò)綜復(fù)雜的國際財(cái)經(jīng)大形勢，這其中各種利益盤根錯(cuò)節(jié)，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。中國如何在深入落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快國內(nèi)財(cái)經(jīng)治理體系的結(jié)構(gòu)性改革與完善的同時(shí)，擔(dān)綱起國際財(cái)經(jīng)治理的推動(dòng)者、引領(lǐng)者，為全球財(cái)經(jīng)治理做出貢獻(xiàn)，可謂是任重而道遠(yuǎn)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]韓兆洲，黎中彥.中美兩國經(jīng)濟(jì)實(shí)力與潛力的比較分析[J].數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2014（7）：115-133.

[2]白彥鋒.稅權(quán)配置論：中國稅權(quán)縱向劃分問題研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006：226-228.

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[5]馬海濤，肖鵬.中國稅制改革30年回顧與展望[J].稅務(wù)研究，2008（7）：27-30.

The Fiscal and Taxation Reform for 40 Years：

Review，Experience and Prospect

BAI Yan-feng，LUO Qing

（School of Public Finance and Taxation， Central University of

Finance and Economics， Beijing 100081， China）

Abstract： Since the fiscal and taxation reform in 1978 has been nearly 40 years， this reform became a road through the clutter， going out of the country， through the implementation of “the Belt and Road”strategy to achieve global financial governance. In this process， we can see our fiscal and tax reform from the two“mirror”. First， the domestic “mirror”， Chinas fiscal and taxation reform originated and started in the country， seemingly no big relationship with the world， but in fact， it is an integral part of the world. Second， the international “mirror”， Chinas fiscal and taxation reform has never been out of the international environment， but in the international economic arena behind the scenes. The fiscal and tax reform is not only a road that the Chinese economy from the planned economy to the market economy， a road of rebirth， but also a road on which the Chinese dream and the Chinese nations comprehensive revival come true. This paper examines Chinas fiscal and taxation reform from a global perspective. After examining the key point of the reform of the fiscal and taxation system， it has been found that important reforms such as tax reform， tax sharing， public finance and modern fiscal system have helped China get a big increase for 40 years. Thus， the reform has accumulated a wealth of “Chinese experience”， forming a typical “China model”， which can promote global financial governance and provide a “Chinese sample” for the world. This perspective will help us sort out the successful experience of the past and enhance the confidence and strength to deepen the reform in future.

Key words： fiscal and taxation； reform； governance