陸紅波

摘 要 基本農(nóng)田是按一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。那么我國征收基本農(nóng)田的補償標準是什么，執(zhí)行效果如何呢？筆者通過對國內(nèi)外相關報道綜述發(fā)現(xiàn)，我國對土地征用補償是按照土地原有用途進行補償，部分地區(qū)率先引進了貨幣補償安置與留地及不完全貨幣化補償安置相結合的創(chuàng)新模式，但是我國土地征收補償仍存在一些實際問題，值得繼續(xù)關注。

關鍵詞 基本農(nóng)田；征收；補償

1 引言

目前，雖然我國土地征用補償安置工作有了顯著改善，土地征用補償標準得到了明顯提高。但是在工業(yè)化水平及經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的推動下，土地征用速度、規(guī)模及范圍越來越大，土地補償引發(fā)的問題和激化的矛盾仍是屢見不鮮。

基本農(nóng)田是按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，是耕地最精華的部分，是保障糧食安全底線的最重要的紅線。從經(jīng)濟角度考慮，保護基本農(nóng)田能起到保障國家糧食安全的作用；從政治角度考慮，保護基本農(nóng)田能起到保護農(nóng)民權益和維護社會穩(wěn)定的作用。然而，我國正處于城市化進程中，基本農(nóng)田的數(shù)量不斷減少、質量不斷降低，在這種趨勢無法逆轉的情況下，如何控制基本農(nóng)田減少的速度、給予被征地農(nóng)民合理的補償就成為關鍵問題。

2 基本農(nóng)田征收的標準問題

《土地管理法》、《土地管理法實施條例》僅規(guī)定了耕地征收的補償標準，且該標準過于原則，可操作性差。依照上述法律規(guī)定，征收耕地的，應當給予被征收人土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，土地補償費為該耕地征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費最高不得超過平均年產(chǎn)值的30倍。另外，對于已經(jīng)確定征地區(qū)片綜合地價的地區(qū)，應當按照綜合地價進行補償。

通常來說，基本農(nóng)田作為耕地中的最精華部分，承擔著保證糧食產(chǎn)量的重要作用。但是，上述補償標準并未體現(xiàn)出土地質量方面的差異，突出基本農(nóng)田的作用。為了糾正此問題《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）要求“經(jīng)批準占用基本農(nóng)田的，征地補償按法定最高標準執(zhí)行”。因此，征收基本農(nóng)田的，應當按照被征地前3年平均年產(chǎn)值的30倍補償或按照征地區(qū)片綜合地價確定的標準補償。

3 基本農(nóng)田征收的補償問題

3.1 土地征收補償標準低、補償方式單一

近年來，相關數(shù)據(jù)顯示，居住消費的增幅穩(wěn)居前幾位，然而，土地征收補償標準仍然是圍繞政府的定價，標準低，這樣導致房價與補償標準之間形成了巨大的差價，最終沒有使被征地農(nóng)民得到利益，反而使問題更加突出。我國土地征收補償一般都以現(xiàn)金為主，有些采用現(xiàn)金和勞動力安置相結合的方式，但都沒有考慮土地征收對被征地農(nóng)民造成的長遠影響，土地作為農(nóng)民生活安全感的重要支撐，農(nóng)民的文化程度和勞動技能整體不高，現(xiàn)金補償只讓農(nóng)民一時擁有大量的現(xiàn)金，短期內(nèi)生活水平大幅上升，但是當這些補償款使用完后，農(nóng)民的生活將得不到任何的保障，生活水平下降。

3.2 土地征收補償范圍較窄

土地征收范圍是政府對征收土地及財產(chǎn)進行補償?shù)囊粋€范圍限定，發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)在征收補償范圍上存在差異，但是都存在范圍較窄的問題。土地征收對被征地農(nóng)戶造成的影響不單單是一個方面的，那么補償范圍不應當僅僅根據(jù)土地征收的標的物，更重要的是應當根據(jù)被征地人所受到的損失。應當綜合考慮土地征收給被征地者帶來的綜合損失，并進行補償。補償?shù)哪康木褪菫榱藴p少對被征地者造成的損失，如果僅僅做出簡單的補償，那么這種補償矛盾是難以解決的。

3.3 土地征收補償方法及執(zhí)行尺度不一致

為了有效解決我國土地征收問題，很多地區(qū)都采取了變通方法執(zhí)行相關土地征收的問題，這樣就導致各地對土地征收補償?shù)膱?zhí)行在方法上各有迥異，甚至同一地區(qū)在不同的時期和范圍內(nèi)的補償方法也是各不相同。有些地區(qū)對于征用土地存在手續(xù)不全問題、新建的沒有拆遷的舊屋都不給于補償，但是也有根據(jù)具體的實際情況作出區(qū)別對待的。這樣，補償?shù)姆椒ê蛨?zhí)行的尺度不一致，必然會給土地征收補償安置工作的順利開展造成影響。

3.4 征收土地缺乏科學的價值評估方法

我國土地征收拆遷補償計算的基礎數(shù)據(jù)由政府制定，政府制定的這些基礎參數(shù)，是根據(jù)一定年份的調(diào)查數(shù)據(jù)而來的，由于成本原因，往往很多年變動一次，與市場價格相比具有很大的滯后性，無法適應市場的變化。僅僅評價土地的產(chǎn)值，很容易造成與土地真實價值的差異較大。我國在評估實踐中，主觀性較強，主要是根據(jù)各種條件進行估價，缺乏一個理論模型。所以土地評估不能簡簡單單就是產(chǎn)值倍數(shù)法進行評估，而是要結合實際情況，綜合考慮各種因素后，確定一個評估方法。

4 土地征收補償問題解決對策的思考

通過對土地征收補償存在問題的研究，提出解決這一問題的對策建議，對保障被征地者的切身利益、減少社會沖突、建設和諧社會具有十分重要的現(xiàn)實意義。

4.1 建立土地征收彈性補償標準

土地征收補償標準不該是一成不變的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，應當以市場價格為參考來確定補償標準，以解決土地征收補償標準低，被征地農(nóng)民滿意度低的問題。首先，可以在不違背國家相關法律法規(guī)的前提下，以市場為導向，將土地的市場價格作為參考，真正實事求是的面對補償標準與市場價格的差異，并采取措施來彌補這一缺口。補償?shù)亩嗌龠€是被征地農(nóng)民最關注的問題，這一標準提高了，那么有利于征地工作的進行。其次，在確定土地補償標準的時候，不僅是表面的“變通”，采取差異化的補償標準，應當將區(qū)域發(fā)展狀況、城市消費水平、城市居住消費等問題綜合考慮進行“變通”。

4.2 豐富土地征收補償方式

盡管一些地區(qū)率先引進和嘗試使用一些新的補償方式，但是我國整體存在補償方式單一的問題。通過對國外相關文獻研究和國內(nèi)先進地區(qū)經(jīng)驗啟示，豐富土地征收補償方式可以從幾個方面進行：（1）留地安置。為被征地農(nóng)民劃定生產(chǎn)經(jīng)營用地、農(nóng)業(yè)用地、開發(fā)市場用地等，保障被征地農(nóng)民的后續(xù)生活收入。（2）就業(yè)安置。增加轉業(yè)培訓，提高被征地農(nóng)民服務技能，為被征地農(nóng)民提供相關非農(nóng)就業(yè)信息。（3）社會保障安置。健全社會保障，將被征地農(nóng)民納入社會保障體系，這可以有效解決其后顧之憂。

4.3 選擇征收土地的科學價值評估方法

基準地價的評估既是土地稅收和收益分配的標準，也是國家對土地價格進行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)。在評估農(nóng)用地基準地價時，應首先進行調(diào)研，了解土地情況，利用兩種以上評估方法進行基準地價評估，對結果進行相互比較修正，得到科學合理的估價。對于農(nóng)用地基準地價評估，主要有樣點地價求基準地價法、定級指數(shù)模型法和基準地塊評估法。樣點地價求基準地價法，包括：（1）收益還原法，只適用于有收益且容易計算的農(nóng)用地價格評估。這是一種將待估農(nóng)地的純收益以一定的還原率還原為評估基準日總收益的方法，如果宗地無收益時，該方法的局限性就體現(xiàn)出來了。（2）評分估價法，以影響農(nóng)用地收益的因素為起點，以確立農(nóng)用地單位分值價格為前提，利用評分的方法，建立適當?shù)暮瘮?shù)關系式，適用于對所有農(nóng)用地（尤其是大面積農(nóng)用地）價格的評估，也是一種科學合理地利用收益求農(nóng)用地基準地價的方法。（3）市場比較法是以替代為原則，以比較修正為思路求待估宗地在評估基準日地價的方法。該方法適用于所有農(nóng)用地（尤其是在有大量的交易案例的區(qū)域）基準地價的評估，具有明顯的現(xiàn)實性，說服力較強，最能體現(xiàn)待估地塊的市場價格。但是，為得到合理、準確的結果，要求大量的交易案例，同時要求評估人員經(jīng)驗豐富，知識涉獵面廣。（4）成本逼近法，是把所有土地的費用（包括農(nóng)用地取得費、開發(fā)費、增值收益、稅費、利息、利潤）相加得到土地價格，一般適用于新開發(fā)農(nóng)用地（例如市場較小、成交案例少、相關交易資料較少等情況）的評估。由于評估農(nóng)用地價格主要考慮其效用因素并非是成本，所以在評估農(nóng)用地基準地價時需作出修正。（5）剩余法是一種粗略評估農(nóng)用地預期地價的方法，在市場不發(fā)達（即不易采取市場比較法）時適用，該方法最適用于新開發(fā)農(nóng)用地的價格評估，但是不同評估人員的評估結果也不一樣，因此剩余法評估結果的準確性較差。

4.4 切實加強征地補償費的監(jiān)督和管理

農(nóng)村征地補償費的分配、使用和管理，事關被征地農(nóng)民的切身利益和長遠生計，事關農(nóng)村社會發(fā)展與穩(wěn)定大局。因此，要建立征地補償費分配公開制度；建立征地補償費分配聽證制度；實行嚴格的征地補償費分配、使用和管理制度；建立征地補償費監(jiān)督制度；建立征地補償費責任追究制度。

5 結束語

綜上所述，土地征收補償存在補償標準低、補償方式單一、補償范圍狹窄、補償方法及執(zhí)行尺度不一致、缺乏科學的價值評估方法等問題。應建立土地征收彈性補償標準、豐富土地征收補償方式和選擇科學的農(nóng)村土地征用價格評估方法，只有較好地反映了農(nóng)村土地流轉的價格，這樣才能解決土地征收補償存在的問題，保障被征地農(nóng)民切身利益。

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