張雙山

黨的十九大報告明確指出，要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。其中，在民主立法實(shí)踐基礎(chǔ)上深入開展立法協(xié)商是推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新的一個重大課題。

近年來，市人大及其常委會在立法協(xié)商方面進(jìn)行了積極探索，并積累了一定經(jīng)驗。

將征求意見貫穿立法各環(huán)節(jié)

市人大常委會黨組書記、主任張軒多次要求，要堅持問題導(dǎo)向，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷拓展法規(guī)征求意見的廣度和深度，逐步融入立法協(xié)商元素，使制定的地方性法規(guī)更加有效管用。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，市人大常委會在立法協(xié)商的推進(jìn)過程中，始終將征求意見貫穿于立法活動的各個環(huán)節(jié)。市四屆人大以來，立法相關(guān)方的參與，已由最初五年立法規(guī)劃和年度計劃的編制、法規(guī)案起草時的征求意見，逐漸擴(kuò)展到法規(guī)案的立項評估、表決前評估、立法后評估等各環(huán)節(jié)。

2015年1月，在市第四屆人民代表大會第三次會議上，張軒在作常委會工作報告時莊嚴(yán)承諾：所有地方性法規(guī)出臺前都要征求全體市人大代表的意見。此后，邀請人大代表列席市人大常委會會議就成為“規(guī)定動作”，其參與人數(shù)由過去的一次會議8名增加到現(xiàn)在的20名，這也使得更多代表有機(jī)會直接參與法規(guī)案的審議。

記者注意到，僅2015年，市人大法制委和常委會法制工委就召開立法專題座談會、論證會、協(xié)調(diào)會等116次，聽取有關(guān)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)代表、執(zhí)法人員和基層工作者的意見，參與人數(shù)達(dá)2100余人次?！斑@是市人大常委會更加注重直接聽取利益相關(guān)方意見的具體體現(xiàn)?！笔腥舜蟪Ｎ瘯泵貢L劉春焱認(rèn)為。

此外，市人大常委會在立法工作中還注重發(fā)揮專家學(xué)者的作用，通過不斷充實(shí)立法咨詢專家?guī)斓确绞?，確保立法工作高質(zhì)高效。2013年換屆后，經(jīng)市人大常委會主任會議決定，聘請了22名市人大常委會立法咨詢專家，通過邀請專家參與調(diào)研，參加座談會、論證會等，較好地發(fā)揮了專家的智力優(yōu)勢。如：2015年，邀請立法咨詢專家參與立法活動76人次，提出意見1100余條，立法中采納了670余條。同時，市人大財經(jīng)委、內(nèi)司委、農(nóng)委、城環(huán)委等還聘請了65位專家，并組織其直接參與相關(guān)立法活動。

“擴(kuò)大公民有序參與地方立法的渠道，是市人大常委會推進(jìn)立法協(xié)商的又一有效途徑?！笔腥舜蠓ㄖ莆嚓P(guān)負(fù)責(zé)人介紹，每年9月左右，市人大都要與市政府聯(lián)合在市級媒體以及市人大、市政府網(wǎng)站公開征集下一年全市立法建議項目；在市級主流媒體全文公開擬提請審議的法規(guī)草案，刊登相關(guān)背景資料和爭議焦點(diǎn)等，引導(dǎo)公眾對法規(guī)草案提出意見建議。同時，在市人大網(wǎng)站設(shè)置專門的電子郵箱，接收公眾對立法的建議意見；委托區(qū)縣（自治縣）人大常委會，征求轄區(qū)人大代表和公民對法規(guī)草案的意見。

確保立法協(xié)商有章可循

市四屆人大期間，常委會研究室以“立法協(xié)商”為課題開展了長達(dá)半年多的專題調(diào)研。調(diào)研顯示：市一屆人大至四屆人大期間，注重加強(qiáng)民主立法的制度建設(shè)，在通過的一批直接或間接規(guī)范地方立法工作的法規(guī)和制度中，融入了立法協(xié)商精神，如立法咨詢專家工作規(guī)則、立法后評估試行辦法等。

市人大常委會于2013年在全國率先委托第三方清理地方性法規(guī)，委托西南政法大學(xué)對195部現(xiàn)行地方性法規(guī)進(jìn)行了清理，提出立法建議600余條，其中建議盡快修改的58件地方性法規(guī)中，有34件被納入了五年立法規(guī)劃。

除了委托第三方清理法規(guī)外，市人大常委會還創(chuàng)新啟動了立法后評估工作。

2013年6月，市人大法制委、市人大常委會法工委與西南政法大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院簽訂委托評估協(xié)議，正式委托該院對《重慶市技術(shù)市場條例》《重慶市科學(xué)技術(shù)投入條例》《重慶市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《重慶市科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》進(jìn)行全面評估。根據(jù)評估結(jié)果，市人大常委會隨后啟動了這四部法規(guī)的修訂工作。

不僅如此，市人大常委會還積極探索建立立法后評估制度，在2013年11月召開的主任會議上，通過了《重慶市地方性法規(guī)立法后評估試行辦法》，使立法后評估實(shí)現(xiàn)了制度化、常態(tài)化。

此外，市人大常委會為做好地方立法協(xié)商工作，建立起了上級人大向下級人大征詢立法意見的常態(tài)化工作機(jī)制，同時在上級人大和下級人大的立法工作機(jī)構(gòu)之間建立起了常態(tài)化信息交流和工作聯(lián)系制度。

在向社會公開征求對法規(guī)案的意見建議的基礎(chǔ)上，市人大常委會還通過建立、改進(jìn)立法機(jī)構(gòu)與法學(xué)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、專家、智庫的立法協(xié)商工作方式和機(jī)制，建立健全了立法咨詢制度。

值得一提的是，2017年1月，在市四屆人大五次會議上，《重慶市地方立法條例》獲高票通過。條例把多年積累的科學(xué)立法、民主立法、依法立法等方面的好經(jīng)驗、好做法固化下來，其中不乏大量推進(jìn)立法協(xié)商的經(jīng)驗。

條例規(guī)定，在法規(guī)起草階段要廣泛聽取各方面意見，新設(shè)行政許可、行政強(qiáng)制措施和其他涉及行政管理部門與管理相對人之間重大利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)依法舉行聽證。在審議階段，法制委員會要根據(jù)各方面意見進(jìn)行統(tǒng)一審議，法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、市人大代表和社會有關(guān)方面的意見。

據(jù)統(tǒng)計，條例共85條，其中與立法協(xié)商相關(guān)的內(nèi)容就有19條，占比約22%，涉及立法規(guī)劃的起草、立法程序、審議法規(guī)、批準(zhǔn)自治條例和單行條例、公布備案和解釋等環(huán)節(jié)。

條例的通過和施行，為重慶地方立法立下了新規(guī)矩，樹立了新標(biāo)尺，也確保了立法協(xié)商有章可循。

進(jìn)一步拓展立法協(xié)商空間

市人大常委會研究室“立法協(xié)商”課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，立法征求意見工作也面臨著一些困難和問題。

盡管立法法及各地地方立法條例都有立法須征求意見的規(guī)定，但對于立法征求意見的適用范圍、工作流程、參與途徑、意見反饋等都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有待進(jìn)一步細(xì)化。

實(shí)踐中，協(xié)商各方提出的意見建議匯總以后送交到地方人大，立法協(xié)商便止步于此。地方人大在法規(guī)草案審議階段多大程度考慮和采納了這些意見建議均無法量化體現(xiàn)，也沒有形成有效的反饋機(jī)制，這在一定程度上挫傷了立法協(xié)商參與主體的積極性。另一方面，地方人大及其常委會在法規(guī)草案表決通過后，還缺乏對立法協(xié)商全過程的整體評估，未能及時總結(jié)立法協(xié)商工作中的得失。

立法協(xié)商作為科學(xué)立法、民主立法的重要形式，并非立法征求意見的翻版或替代，而是深化與發(fā)展。這種深化與發(fā)展就是要通過精細(xì)化的立法準(zhǔn)備、內(nèi)容選擇、程序設(shè)計以及立法技術(shù)，按照自上而下、自下而上的循環(huán)立法邏輯，達(dá)到立法正當(dāng)、內(nèi)容科學(xué)、程序民主、實(shí)施有效的目的。

怎樣更好地開展、推動人大立法協(xié)商工作？對此，“立法協(xié)商”課題組建議，常委會五年立法規(guī)劃草案和年度立法計劃草案應(yīng)由常委會黨組報經(jīng)同級黨委原則同意后，由委員長（主任）會議提請常委會審議通過。規(guī)劃和計劃在實(shí)施中如有較大變動，按照相同程序辦理。法律（法規(guī)）案經(jīng)常委會初次審議，向社會公開征求意見時，應(yīng)說明該法律（法規(guī)）案制度設(shè)計的基本精神、重要原則和主要爭議，以引導(dǎo)社會公眾關(guān)注。關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾切身利益、社會普遍關(guān)注、爭議又比較大的法律（法規(guī)）案，常委會二審后，應(yīng)梳理出常委會審議和社會集中反映的突出問題和爭議焦點(diǎn)，組織有關(guān)專家、相關(guān)工作者和公眾代表進(jìn)行協(xié)商，展開討論、互動，從理論與實(shí)踐上加以引導(dǎo)，力求形成共識。常委會審議法律（法規(guī)）案期間，法律（法制）委員會先后所作的關(guān)于該法律（法規(guī)）案審議結(jié)果和修改情況的報告，集中反映了對常委會組成人員、列席人員和社會公眾的重要意見反饋，也是對該法律（法規(guī)）案主要問題的進(jìn)一步闡釋，應(yīng)及時向社會公布。法律法規(guī)頒布后，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)和新聞媒體、社會公眾互動，用各種生動活潑的方式加強(qiáng)對該法律（法規(guī)）的宣傳、解釋，普及相關(guān)法律知識，解惑釋疑，以增強(qiáng)法律（法規(guī)）的執(zhí)行力。

同時，地方人大及其常委會在立法中還應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過各種途徑和方式，選擇立法協(xié)商的參與主體。在廣泛征求人大代表意見建議的基礎(chǔ)上，依托立法咨詢專家?guī)?，邀請法律顧問、立法專家參與法規(guī)案的起草并在提請審議前聽取他們的意見。對法規(guī)案中的重要問題、各方分歧較大的問題、專業(yè)性較強(qiáng)的問題等，要召開法律顧問、立法專家專題論證會，深入聽取意見。

“要建立健全公民旁聽人大常委會會議審議法規(guī)案制度，拓寬旁聽人員范圍，增加旁聽人員名額，探索讓公民旁聽常委會聯(lián)組會議和分組審議有關(guān)法規(guī)案?！比珖舜蟠眄n德云還建議，對旁聽公民提出的相關(guān)建議，常委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真研究處理。

韓德云同時建議，立法協(xié)商活動結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時整理匯總各方的主張、爭論的焦點(diǎn)、達(dá)成的共識等，供常委會組成人員審議和表決法規(guī)草案時參考。還應(yīng)根據(jù)審議和表決情況，撰寫協(xié)商意見的反饋報告，書面函告或者通過地方人大網(wǎng)站等，告知參與此次立法協(xié)商的相關(guān)人員和組織。