王茁 黃凱麗

[摘要]鑒于目前我國運用風險管控思維進行土地利用轉型研究與實踐管理工作相對較少，現(xiàn)階段建立國家土地利用轉型風險管控體系具有重要理論意義與現(xiàn)實意義。初步構建了包含管控主體、管控對象、管控原則和管控過程的國家土地利用轉型風險管控體系的框架設計，著重介紹了包含風險識別、風險預警、風險管控的土地利用轉型管控過程，并結合我國當前土地利用轉型風險管控形勢提出了近期相關工作重點，為我國土地利用管理提供相關借鑒。

[關鍵詞]土地利用轉型；風險；管控體系

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A

土地利用轉型這一概念是由中國科學院龍花樓研究員引入國內(nèi)，經(jīng)過近20年的開拓，已經(jīng)形成豐厚的研究成果，從區(qū)域土地利用轉型、土地利用轉型與土地利用變化的內(nèi)涵差異、土地利用轉型與土地資源管理關系等基礎理論研究到探索耕地與農(nóng)村宅基地利用轉型耦合關系、耕地與工業(yè)化用地供給之間的消長關系及變化規(guī)律，從土地利用轉型的顯性形態(tài)、隱性形態(tài)研究再到土地利用轉型驅(qū)動力、轉型機制、轉型效應等方面研究，但無論是內(nèi)涵還是機制研究，土地利用轉型研究都應聚焦于其趨勢性轉折對經(jīng)濟、社會、環(huán)境的影響，這種趨勢性轉折是確定的，可預測的，而往往這種趨勢性轉折隱藏著潛在的土地利用風險，這種風險是可以防范和預測的，因此，可以通過對土地利用轉型風險的防范與預警，管控其向良好方向發(fā)展。

國外風險預警理論起源于管理學，并形成了較為完整的理論體系。隨著社會工業(yè)化的發(fā)展環(huán)境問題日益嚴重，在20 世紀 80 年代，風險管理與預警理論被引入到環(huán)境科學，形成基于科學決策管理模式的環(huán)境風險管理理論。國內(nèi)風險研究起步較晚，多數(shù)風險研究集中于工業(yè)園區(qū)、區(qū)域等綜合性環(huán)境風險評價，重金屬、有害化學物等對人體健康產(chǎn)生危害的相關風險評價基礎理論和技術方法的研究，以及針對環(huán)境風險防范與管理體系宏觀層面的研究。綜合國內(nèi)研究成果發(fā)現(xiàn)，以單一水資源、耕地資源為對象的風險研究較多，針對土地利用轉型過程中出現(xiàn)的復雜風險問題的系統(tǒng)體系性研究較少，鑒于我國目前在土地利用轉型風險防范與管控領域相關制度體系構建研究較為欠缺，現(xiàn)階段研究建立國家土地利用轉型風險防范與管控體系符合我國土地利用轉型風險管控的現(xiàn)實需要，對明確我國當前以及未來土地利用轉型風險管理的主要思路、基本架構與重點領域，提高土地利用轉型風險管理的制度化、規(guī)范化具有重要意義。

那么土地利用轉型風險管控體系內(nèi)涵是什么？管控體系應包含哪些具體步驟？以及今后土地利用轉型風險管控工作重點在哪里？本文將引入風險管理理論和過程控制理論，對以上問題進行分析，探討構建我國土地利用轉型風險管控體系的總體思路和框架構建路徑，對國家和各地土地利用轉型風險管理具有借鑒意義。

1 內(nèi)涵界定

已有研究中界定了土地利用轉型風險可大致分為三大類，包括農(nóng)用地過渡非農(nóng)化、城市建設用地畸形膨脹所帶來的經(jīng)濟風險、耕地減少引發(fā)糧食危機、土地利用競爭引發(fā)沖突的社會風險及耕地農(nóng)藥過渡使用、城鎮(zhèn)擴展帶來的一系列環(huán)境污染的生態(tài)風險。但對“土地利用轉型風險管控”尚無明確界定。根據(jù)土地利用轉型涉及的風險要素，土地利用轉型風險管控應是通過風險識別與評估、風險預警、風險管控，以系統(tǒng)的識別、準確的衡量、合理的預判、得當?shù)墓芸貙Σ?，實施全過程動態(tài)管理，以最小的代價解決土地利用轉型風險問題。土地利用轉型風險管控的目的應是，降低或消除因土地利用轉型產(chǎn)生的相關經(jīng)濟、社會、生態(tài)潛在危害，有效促進生產(chǎn)、生活、生態(tài)的和諧發(fā)展。

2 土地利用轉型風險管控體系框架設計

土地利用轉型風險管控體系的框架設計，應從整體角度統(tǒng)籌考慮土地利用轉型風險管控主體、管控對象、管控原則及管控過程，重點突出土地利用轉型風險識別與評估、風險預警、風險管控的基本過程，具體如圖1所示。

2.1 管控主體

土地利用轉型風險涉及范圍廣，復雜程度深，風險治理提倡一種多中心、多元化的集體活動，更多主體進入管控活動，能夠分攤風險，降低風險負擔，因此土地利用轉型風險防控與管理需要政府、企業(yè)、社會團體、公眾等不同主體在內(nèi)的多方參與。明確國土、規(guī)劃、環(huán)保部門在土地利用轉型管理中的核心業(yè)務與職能邊界，在保持政府部門約束力的同時，完善“政府引導（強制型約束）+市場運作（經(jīng)濟補償激勵）”相結合的風險管控體系。引入第三方管控主體，引導開發(fā)商企業(yè)良性競爭，提高自身責任感，使其自覺成為保護土地資源，提高土地利用可持續(xù)性、保護農(nóng)民利益的自我管理者。調(diào)動城鄉(xiāng)居民、社會各級智庫、NGO組織、慈善組織和公益機構、環(huán)保組織，充分發(fā)揮公眾主體參與熱情，促進土地利用轉型管控社會主體發(fā)育。促進土地利用轉型風險管理“責、權、利”的“全民承擔”和“全民共享”，實現(xiàn)土地保護走向共管共治，直至善治。

2.2 管控對象

土地利用轉型風險的產(chǎn)生與來源復雜多樣，實施防范與管控應抓住重點對象。我國目前建設用地迅速擴張占用耕地、耕地紅線日益逼近、質(zhì)量下降、耕地生態(tài)堪憂是現(xiàn)階段我國土地利用最為凸顯的風險現(xiàn)象。土地利用轉型風險管控應對耕地、建設用地實施重點防控，兼顧林地、草地、未利用地、水域等其他地類轉型風險管理，著力破解土地利用轉型中緊急的風險問題。

2.3 管控原則

2.3.1 快速性。高效的風險預警和快速反應機制是土地利用轉型管控體系需要具備的必要條件。一旦風險已經(jīng)產(chǎn)生，管控信息、風險預警尚未發(fā)出，土地利用已向更差方向發(fā)展，也就不能降低風險水平。因此，快速性是風險管控的前提和基礎。

2.3.2 準確性。土地利用轉型過程復雜多變，受到人口、經(jīng)濟、制度、文化、地區(qū)等各種因素的交叉影響[3]，一方面，風險管控要全面迅速整合信息，另一方面，要在最少時間內(nèi)對眾多信息形成準確認識，在此基礎上制定科學合理的評判標準，最終達到預警管控的目的。

2.3.3 針對性。不同區(qū)域的土地利用風險狀況、性質(zhì)具有差異性；土地利用轉型不同的發(fā)展階段面臨的風險也不盡相同，為了有效規(guī)避土地利用轉型風險，需要因地、因時制宜，具體情況具體分析，針對不同的風險源提供不同的調(diào)控措施，風險預控信息一經(jīng)確認，就必須客觀、如實地向政府相關部門及社會公眾公開發(fā)布，實施精準推送，從而有效地控制其向巨大風險轉變。

2.4 管控過程

2.4.1 風險識別。（1）風險評價指標篩選。土地利用轉型經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的風險指標的篩選是風險評價的基礎，只有在科學的篩選復雜的風險指標的情況下，才能構建科學的風險評價指標體系，從源頭上有效規(guī)避土地利用轉型風險。專家知識經(jīng)驗、區(qū)域監(jiān)測數(shù)據(jù)、區(qū)域環(huán)境狀況、相關資料研究等方法可以有效應用于土地利用轉型風險指標篩選過程中。在建立風險評價指標體系時，要加快拓展數(shù)據(jù)采集渠道，構建土地利用轉型風險信息貢獻交換機制，為建立科學的風險評價指標體系提供依據(jù)。

（2）風險評價指標體系建立。確定土地利用轉型風險指標后，即可構建風險評級指標體系。土地利用轉型風險評價指標體系包括四部分，一是土地利用轉型經(jīng)濟風險評價指標體系，二是土地利用轉型社會風險評價指標體系，三是土地利用轉型生態(tài)風險評價指標體系，四是經(jīng)濟、社會、生態(tài)三者耦合協(xié)調(diào)評價指標體系。構建全方位、多層次、科學合理的土地利用轉型風險評價指標體系。在此基礎上，通過大量文獻資料查詢，研究科學實用的風險評估方法，開發(fā)智能化評估模型，加快土地利用轉型風險評價指標體系的構建。

（3）風險等級確定。根據(jù)已建立的風險評價指標體系，衡量土地利用轉型風險，并確定風險等級閾值。將風險等級閾值由低到高分為四段，對應其風險等級為微小風險、一般風險、較大風險、嚴重風險四個級別。風險級別越高，說明土地利用轉型帶來的負面影響越大，未來可能對經(jīng)濟、社會、生態(tài)產(chǎn)生威脅的幾率也越大。

（4）風險源識別。評價地區(qū)土地利用轉型風險的過程中，不僅要對其進行評價確定風險等級，還需要找出對土地風險等級產(chǎn)生影響的風險因子，以便于對土地利用轉型風險有針對性的管控，即需要對風險障礙因子進一步診斷，找出風險源所在，為預警管控奠定基礎。

2.4.2 風險預警。（1）風險預警分級。依據(jù)現(xiàn)存風險情況預測今后一段時期土地利用轉型經(jīng)濟、社會、生態(tài)安全風險的演變趨勢，可以嘗試采用徑向基函數(shù)（RBF）神經(jīng)網(wǎng)絡模型、BP 神經(jīng)網(wǎng)絡模型、模糊綜合評判模型等方法進行預警，確定風險預警等級劃分標準和動態(tài)調(diào)整規(guī)則，綜合考慮土地利用轉型風險的危害性、緊急程度、影響范圍等因素，將風險預警分為I（警報）、Ⅱ（警戒）、Ⅲ（警示）、Ⅳ（注意）四個等級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示。

（2）風險預警發(fā)布。預警發(fā)布系統(tǒng)是土地利用轉型風險預警的重點，是土地利用轉型風險預警的輸出系統(tǒng)，為調(diào)控系統(tǒng)的有效運行提供依據(jù)，及時而準確的預報是土地利用轉型風險管控體系健康運行的保障。建立專門預警機構統(tǒng)一發(fā)布預警信息，明確風險預警發(fā)布規(guī)則、時限、流程、渠道，預警范圍、警示事項等以形成完整預警發(fā)布系統(tǒng)，并提供資金技術支持，最終預警信息結果將通過發(fā)布主體、接收對象、傳播渠道、傳播特征等四個方面權衡發(fā)布，豐富發(fā)布手段，利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、網(wǎng)絡媒體、報紙等實施精準推送，暢通查詢渠道，提高公眾對風險的認知度。下表為土地利用轉型風險預警發(fā)布方式。

2.4.3 風險管控。在進行風險識別與評價、風險預警基礎上進行土地利用轉型風險管控，其管控分為兩方面，一是對現(xiàn)有風險識別結果的管控，二是對未來可能出現(xiàn)風險即預警結果的規(guī)避。這兩方面可以同步推進，循序漸進，其過程需要合理運用管控的手段體系、技術體系和調(diào)控機制來完成。

（1）管控手段體系。管控手段體系是以土地利用轉型安全協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展為核心，綜合運用多種管控手段組合成系統(tǒng)的風險調(diào)控體系。管控手段體系主要包括政策導向、法律法規(guī)、行政命令、經(jīng)濟手段、決策手段、空間規(guī)劃等，合理運用并充分發(fā)揮各類手段優(yōu)勢，并將預防為主、保護優(yōu)先、風險管控思維全面貫徹其中。

（2）管控技術體系。土地利用轉型安全風險管控的每一個步驟都需要相應的技術支撐。在信息收集、監(jiān)測過程中，充分運用RS、GIS技術，采集精確定位的土地空間數(shù)據(jù)。在風險信息處理方面，亟待搭建土地利用轉型風險信息數(shù)據(jù)庫平臺。此外，后期風險管控技術還涉及生物工程技術、災害治理技術、土地修復技術、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術等方面。當前，對土地利用轉型缺乏風險綜合信息平臺支持，為此，構建全方位多層次的風險管控綜合信息平臺，整合分散的管控體系是目前緊要任務。

（3）管控機制體系。溝通機制、應急響應機制和監(jiān)督機制共同組成土地利用轉型風險管控機制體系。政府各個部門、科研機構、高校、社會群體之間應建立完善的信息傳導溝通機制，通過會議、網(wǎng)絡等溝通平臺共享信息，使各主體之間互通有無。應急響應機制一般包括人力、物力、資金、技術等各方面的協(xié)調(diào)配備，一旦緊急情況發(fā)生，各個資源要在最短時間內(nèi)作出快速、準確的反應。以外，管控決策應受到廣大社會群體的監(jiān)督，第三方機構需要對風險治理與修復效果進行監(jiān)督評估以檢驗管控的效果。

3 近期土地利用轉型風險管控工作重點

我國土地利用轉型風險管控體系的建立需要一個漫長的過程，現(xiàn)在還處于初步構建的階段，本研究也僅僅是框架建構的雛形，之后還需大量工作的開展，具體如下。

3.1 著手制定土地利用轉型風險管控辦法

國家生態(tài)環(huán)境部于2018年1月發(fā)布的《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風險管控標準（試行）（征求意見稿）》、《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）（征求意見稿）》，采用風險管控思路對農(nóng)用地、建設用地土壤污染進行管理，該思路充分汲取了國內(nèi)外尤其是國外30多年來污染管治的經(jīng)驗總結。同樣，土地利用轉型亟待引入風險管控思想，開拓研究思路。在土地利用轉型大量研究的基礎上，根據(jù)我國土地利用轉型風險的特點與風險防控的現(xiàn)實需要，開展土地利用轉風險管控規(guī)劃理論、方法研究，展開土地利用轉型風險產(chǎn)生、傳導、防控機制研究，以及土地利用轉型風險評估與管控的法規(guī)、政策措施研究。并選擇典型區(qū)域進行風險管控辦法試點工作，通過不斷調(diào)試與經(jīng)驗總結，為編制最終的土地利用轉型風險管控辦法提供實踐經(jīng)驗。

3.2 探索土地利用轉型風險評價與預警管控技術

土地利用轉型風險研究工作需要經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面指標，迄今還未見法規(guī)性質(zhì)的指標體系或標準，如何制定合理的風險評價及預警指標體系有效評價土地利用轉型帶來的各類風險，如何對評價結果判斷評審，在風險管控措施落實后進行績效評價，其過程都需要科學的評價技術支撐。因此，應盡快修訂土地利用轉型風險評價與預警技術導則，構建一套綜合性評價體系是今后研究的重點。另外，探尋不同尺度下土地利用轉型風險評價、預警模型，增強風險評價預警方法的實用性，強化對土地利用轉型風險監(jiān)測、預警、響應等管理措施的具體要求，這是今天工作中應積極開展的方向。

3.3 重構人地協(xié)調(diào)的土地利用轉型風險管控行為理性

土地利用轉型風險歸根結底于人地之間不斷惡化的矛盾關系，要將風險降低并消除，就必須著手于調(diào)整人的行為理性。在人的行為理性中，人的工具理性逐漸導致人的行為失衡，在科學技術支撐下人們過度自信于自身改造自然的能力，對土地進行人為整治滿足人類需求，但實際結果證明，整治供給與需求的不相匹配導致出現(xiàn)一系列問題。追求人地協(xié)調(diào)成為現(xiàn)實需要，為此，重建土地利用價值理性，反思、批判土地整治行為理性。土地利用轉型風險管控價值理性應充分考慮“經(jīng)濟、社會、生態(tài)”三維空間的協(xié)調(diào)與優(yōu)化，在經(jīng)濟空間充分發(fā)揮土地資源要素，配合其他生產(chǎn)要素促進經(jīng)濟發(fā)展；在社會空間中注重土地資源的平衡共享，注重城鄉(xiāng)、代際公平，縮小貧富差距，減少社會沖突；在生態(tài)空間形成生態(tài)大保護格局、優(yōu)化景觀格局、狠抓落實生態(tài)修復；以價值理性為人文關懷、工具理性為技術支持，互相協(xié)調(diào)于土地利用轉型風險管控過程中。

4 結語

環(huán)境治理從危險規(guī)制向風險規(guī)制的轉變是近些年的顯著特征，風險預防理念深刻影響著法律體系的變革?，F(xiàn)階段土地利用轉型風險管控形式嚴峻，運用風險管控思維從宏觀層面系統(tǒng)建立國家土地利用轉型風險管控體系具有理論意義和現(xiàn)實意義。國家土地利用轉型風險管控體系需要大量基礎性研究、典型區(qū)試點實踐經(jīng)驗以及相關法律法規(guī)的完善，需要長期積累與循序漸進的過程，最終建立起全面、系統(tǒng)、有效的環(huán)境風險防控與管理體系，這是今后探索過程中的緊要目標。

[參考文獻]

[1] 龍花樓.區(qū)域土地利用轉型與土地整理[J].地理科學進展，2003（02）：133-140.

[2] 龍花樓，李秀彬.區(qū)域土地利用轉型分析—以長江沿線樣帶為例[J].自然資源學報，2002（02）：144-149.

[3] 宋小青.論土地利用轉型的研究框架[J].地理學報，2017，72（03）：471-487.

[4] 龍花樓.論土地利用轉型與土地資源管理[J].地理研究，2015，34（09）：1607-1618.

[5] 龍花樓，李婷婷.中國耕地和農(nóng)村宅基地利用轉型耦合分析[J].地理學報，2012，67（02）：201-210.

[6] 蔡運龍，汪涌，李玉平.中國耕地供需變化規(guī)律研究[J].中國土地科學，2009，23（03）：11-18+31.

[7] 龍花樓.論土地利用轉型與鄉(xiāng)村轉型發(fā)展.地理科學進展，2012，31（2）： 131-138.

[8] 劉永強，龍花樓.黃淮海平原農(nóng)區(qū)土地利用轉型及其動力機制[J].地理學報，2016，71（04）：666-679.

[9] 王福紅，趙銳鋒，張麗華，等.黑河中游土地利用轉型過程及其對區(qū)域生態(tài)質(zhì)量的影響[J].應用生態(tài)學報，2017，28（12）：4057-4066.

[10] 劉永強，龍花樓.長江中游經(jīng)濟帶土地利用轉型時空格局及其生態(tài)服務功能影響[J].經(jīng)濟地理，2017，37（11）：161-170.

[11] 尹榮堯，楊瀟，孫翔，等.江蘇沿?；^(qū)環(huán)境風險分級及優(yōu)先管理策略研究[J].中國環(huán)境科學，2011，31（07）：1225-1232.

[12] 李維新，張永春，張海平，等.太湖流域水環(huán)境風險預警系統(tǒng)構建[J].生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學報，2010，26（S1）：4-8.

[13] 鄧紹坡，駱永明，宋靜，等.電子廢棄物拆解地PM10中多氯聯(lián)苯、鎘和銅含量調(diào)查及人體健康風險評估[J].環(huán)境科學研究，2010，23（06）：733-740.

[14] 段小麗，王宗爽，李琴，等.基于參數(shù)實測的水中重金屬暴露的健康風險研究[J].環(huán)境科學，2011，32（05）：1329-1339.

[15] 王金南，曹國志，曹東，等.國家環(huán)境風險防控與管理體系框架構建[J].中國環(huán)境科學，2013，33（01）：186-191.

[16] 劉秀慧，卓成剛.土地利用轉型風險與管控研究[J].湖北農(nóng)業(yè)科學，2017，56（14）：2778-2781+2786.

[17] 金晶.城鎮(zhèn)化背景下的土地利用安全與治理策略[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2016（03）：34-38.

[18] 徐美.湖南省土地生態(tài)安全預警及調(diào)控研究[D].長沙：湖南師范大學，2013.

[19] 李吉龍，劉新平.基于BP神經(jīng)網(wǎng)絡的未利用地開發(fā)生態(tài)風險預警研究—以新疆阜康市為例[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學，2015，43（10）：500-503.

[20] 韓天放.遼寧省土地利用變化生態(tài)安全評價及預警研究[D].沈陽：東北大學，2010.

[21] 王夏暉.我國土壤環(huán)境風險管控制度體系構建路徑[J].環(huán)境保護，2017，45（10）：9-11.

[22] 信桂新，楊朝現(xiàn)，魏朝富，等.人地協(xié)調(diào)的土地整治模式與實踐[J].農(nóng)業(yè)工程學報，2015，31（19）：262-275.

[23] 杜輝.挫折與修正：風險預防之下環(huán)境規(guī)制改革的進路選擇[J].現(xiàn)代法學，2015，37（01）：90-101.

[24] 程建，程久苗.中國省際土地利用隱性形態(tài)時空格局、驅(qū)動力與轉型模式[J].中國土地科學，2017，31（12）：60-68+97.