林銘海 劉迎旭

[摘 要]新時(shí)代背景下要實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合”，鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化都要穩(wěn)步推進(jìn)，而面對(duì)土地需求的緊張，農(nóng)村宅基地的退出為其提供了一條解決思路與緩沖地帶。當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出中存在著強(qiáng)拆、農(nóng)民“被上樓”等諸多問(wèn)題，本文經(jīng)過(guò)分析認(rèn)為，繼續(xù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行積極有益的探索、在宅基地退出機(jī)制中充分考慮農(nóng)民意愿、充分設(shè)計(jì)好保障性措施是有效進(jìn)行宅基地退出的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]雙增趨勢(shì)；宅基地退出；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民

[中圖分類號(hào)]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 “雙增”趨勢(shì)中的土地需求

新時(shí)代背景下，“十九大”針對(duì)農(nóng)村提出了許多新提法，包括作為七大戰(zhàn)略之一的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、土地承包期再延長(zhǎng)30年等。這標(biāo)志著社會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)知的上升，由“統(tǒng)籌”到“融合”，既要堅(jiān)持城鎮(zhèn)化發(fā)展，又要振興鄉(xiāng)村，以實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一。但當(dāng)前我國(guó)仍在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，需要大量土地資源的持續(xù)投入；同時(shí)，對(duì)農(nóng)村耕地的保護(hù)的要求同樣有增無(wú)減，這樣一種“雙增”的趨勢(shì)導(dǎo)致了人地矛盾愈顯突出。新土地資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本太大，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行有效的規(guī)劃與整理是最有效的措施，由此帶來(lái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制等一系列政策實(shí)踐。

2 宅基地退出機(jī)制的理論支持與實(shí)踐

農(nóng)村宅基地是我國(guó)特有的名詞，1962年，農(nóng)村宅基地作為專門術(shù)語(yǔ)第一次在《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中出現(xiàn)，農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其依法享有宅基地的使用權(quán)，宅基地即為農(nóng)戶建造個(gè)人房屋的集體所有土地。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、我國(guó)固有“安土重遷”“落葉歸根”的傳統(tǒng)思想、居住習(xí)慣等因素的影響，農(nóng)村中的宅基地存在著大量閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，由1996年—2016年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村人口數(shù)從85，085萬(wàn)人逐年下降至58，973萬(wàn)人；農(nóng)村年末實(shí)有住宅建筑面積卻持續(xù)增加，從182.4億平方米增長(zhǎng)到256.1億平方米，因此宅基地的退出成了緩解土地需求的良好途徑。

中央與地方政府也對(duì)農(nóng)村閑置宅基地退出給予了巨大的重視。2015年1月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出針對(duì)“宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難落實(shí)”問(wèn)題，進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)。十九大中也明確指出：鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置。從地方具體實(shí)行情況來(lái)看，比較成功且有地方特色的模式也相當(dāng)豐富。如天津“宅基地?fù)Q房”模式，重慶“宅基地?fù)Q房，承包地?fù)Q社會(huì)保障”模式，上海松江宅基地置換模式，浙江嘉興“兩分兩換”模式，等等。

3 當(dāng)前宅基地退出中存在的問(wèn)題

然而，由于退出制度的不夠完善以及具體實(shí)施的局限性，在實(shí)際政策實(shí)施中，出現(xiàn)了不尊重農(nóng)民意愿，罔顧農(nóng)民利益的強(qiáng)拆、農(nóng)民“被上樓”、退出農(nóng)民再失業(yè)等問(wèn)題。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

3.1 土地產(chǎn)權(quán)制度的制約

土地與房產(chǎn)向來(lái)是特殊的社會(huì)資源，我國(guó)的土地制度也經(jīng)由兩權(quán)分置到三權(quán)分置的漸變，但在使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)中仍存在諸多約束機(jī)制，使得土地流轉(zhuǎn)途徑受限、流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)模式受限。流轉(zhuǎn)制度的限制直接制約了土地流轉(zhuǎn)后的預(yù)計(jì)產(chǎn)值，使得財(cái)產(chǎn)性收益不高，無(wú)法為落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供足夠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)保障。

3.2 在機(jī)制設(shè)計(jì)中缺乏對(duì)農(nóng)民意愿的考量

當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為，宅基地退出中出現(xiàn)問(wèn)題的直接原因是在退出機(jī)制的設(shè)計(jì)中缺乏對(duì)農(nóng)民意愿的衡量。宅基地退出機(jī)制設(shè)計(jì)中，作為主體的農(nóng)民的意愿沒(méi)有得到充分尊重，退出機(jī)制缺乏民意基礎(chǔ)，補(bǔ)償方式不一定符合農(nóng)民需求，缺乏科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)導(dǎo)致農(nóng)民不愿意退出，這是宅基地退出過(guò)程中的各種矛盾頻發(fā)的根源所在。

4 完善宅基地退出機(jī)制的對(duì)策

深化農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要支撐。處理好農(nóng)村宅基地退出，是政府的責(zé)任所在。因此，在宅基地退出機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)踐中應(yīng)慎之又慎，充分考慮保障性舉措，以科學(xué)方式推進(jìn)農(nóng)村宅基地的平穩(wěn)退出。

4.1 規(guī)范宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系

新時(shí)期進(jìn)一步深化土地制度改革與完善三權(quán)分置機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)做好保障性與探索性的措施。前者是規(guī)范宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系，明確宅基地所有權(quán)的歸屬與使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、方式，嚴(yán)格界定宅基地各權(quán)的權(quán)能，做好宅基地確權(quán)與登記工作；后者要積極探索使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，在保障制度與農(nóng)民利益的前提下放活土地的流轉(zhuǎn)與經(jīng)營(yíng)，通過(guò)有效的激勵(lì)約束機(jī)制提高財(cái)產(chǎn)性收益。

4.2 在宅基地退出機(jī)制設(shè)計(jì)中充分考慮農(nóng)民意愿

在宅基地退出的補(bǔ)償設(shè)計(jì)前應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行充分的調(diào)研，首先要了解當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)償意愿總體傾向與分布，避免盲目的制度設(shè)計(jì)；其次應(yīng)當(dāng)了解農(nóng)民意愿及其影響因素，因地制宜、因人制宜地設(shè)計(jì)靈活的退出機(jī)制，充分考慮農(nóng)民需求；最后，補(bǔ)償措施應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，基于農(nóng)民充足的選擇區(qū)間并能激發(fā)其退出積極性。

4.3 制定科學(xué)有效的保障性措施

在農(nóng)民退出宅基地后要保證其正常的生產(chǎn)、生活與抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力沒(méi)有降低，最好有所提高?？梢耘c相關(guān)企業(yè)簽訂定向就業(yè)合同，提供足夠、合適的工作培訓(xùn)與崗位；為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力差的農(nóng)民提供社?；蝠B(yǎng)老保障作為補(bǔ)償；在住房安置時(shí)盡量考慮將相近的農(nóng)民相鄰安置；定期回訪、提供心理咨詢、問(wèn)題反饋通道等，確保其因退出而導(dǎo)致的困難能夠得到有效解決。

農(nóng)民是宅基地退出過(guò)程的主體，只有充分尊重農(nóng)民意愿，并將其融入宅基地退出的機(jī)制設(shè)計(jì)與實(shí)踐中，才能有效推進(jìn)農(nóng)村宅基地的退出進(jìn)程。

[參考文獻(xiàn)]

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