許進龍

[摘要]當前我國農(nóng)村一戶多宅現(xiàn)象屢禁不止且愈演愈烈，一戶一宅制度受到嚴重沖擊，農(nóng)村宅基地利用趨于粗放、無序狀態(tài)，現(xiàn)行宅基地制度亟需創(chuàng)新和完善?；谛轮贫冉?jīng)濟學理論，運用制度變遷、路徑依賴等分析工具，回顧了一戶一宅制度的建立過程，剖析一戶多宅產(chǎn)生的制度經(jīng)濟土壤以及路徑依賴強化，提出了一戶多宅的破解路徑，以期推動宅基地制度朝著新一輪帕累托改進演變，朝著更高效率的方向變遷，實現(xiàn)農(nóng)戶意愿與法律文本的“激勵相容”。

[關(guān)鍵詞]一戶多宅；農(nóng)村宅基地；新制度經(jīng)濟學；制度變遷：路徑依賴

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A

當前，我國農(nóng)村人口持續(xù)朝著城市大規(guī)模單向流動，勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移逐漸增多，然而卻出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少和農(nóng)村宅基地面積增加的悖論，農(nóng)村宅基地面積超標、閑置浪費等日益凸顯，特別是一戶多宅現(xiàn)象，屢禁不止且愈演愈烈。一戶多宅不僅造成了土地資源的嚴重浪費，而且還擠占了公共資源，對鄉(xiāng)村治理、公共服務供給等造成阻礙，同時還削弱了現(xiàn)行一戶一宅制度的嚴肅性和權(quán)威性。

國內(nèi)學者主要從現(xiàn)狀調(diào)查、成因分析、治理路徑等方面對一戶多宅進行研究，但這些研究僅僅局限在對一戶多宅所呈現(xiàn)出的物理現(xiàn)象及其表象成因而做的考察，尚未觸及更深層次的制度和經(jīng)濟根源。作為稀缺資源且具備強質(zhì)型專用性資產(chǎn)特征的宅基地，無論是建造、利用等，都必須在一定的制度框架內(nèi)進行，但當前農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)的一戶多宅現(xiàn)象，表明原有的宅基地制度與制度環(huán)境發(fā)生了不相容，逐漸暴露出初始設計時所隱藏的缺陷。因此，本文以新制度經(jīng)濟學作為分析工具，力求系統(tǒng)地闡述宅基地制度困境的主客觀方面因素，剖析一戶多宅的成因以及路徑依賴強化，從制度設計層面解決一戶多宅問題，從而推動宅基地制度朝著新一輪帕累托改進演變，朝著更高效率的方向變遷。

1 一戶多宅產(chǎn)生的原因

1.1 降低建造成本

農(nóng)戶作為精打細算的經(jīng)濟人，其行為是基于家庭經(jīng)濟效益最大化而做出的理性選擇。假設農(nóng)戶甲原有宅基地老化，出于改善住宅條件的目的，需要重新建設宅基地，此時他有三項策略可供選擇：①拆除原有宅基地，并在原宅基地上進行重建。此時，甲需要付出的成本，主要包括拆除舊宅基地的成本C1以及建造新宅基的成本C2；②申請新的宅基地，并將原有宅基地交還集體，政府給予甲宅基地退出激勵資金T，但當前缺乏完善的宅基地退出激勵制度，現(xiàn)行法規(guī)中宅基地的退出是無償?shù)?，即limT=0。此時的成本，為申請新宅基地的費用P以及異地建造新宅基地的成本C3。但現(xiàn)行法規(guī)中新宅基地的申請是無償?shù)?，即，而新宅基地一般都是位于交通較為便利的地段，此時異地建造新宅基的成本C3小于在原有宅基地重建的成本C2；③申請新的宅基地并保留原有宅基地。此時，甲的成本雖然仍為異地建造新宅基的成本C3以及申請新宅基地的費用P，但甲仍然占有原宅基，假設原宅基地的價值為R（宅基地屬于稀缺資源，故R>0），但一戶多宅是不符合現(xiàn)行法律的，因此甲還要面臨因違反法律而帶來的處罰費用F，但現(xiàn)行《土地管理法》并未強制規(guī)定一戶多宅必須繳納占用費等稅費，因此，此時的總成本，實際上是C3+P+F—R。由以上分析可得，策略①的總成本為C1+ C2，策略②的總成本為C3+P—T，策略③的總成本為C3+P+F—R，在C3< C2且當前l(fā)imT=limP=，R>0的條件下，農(nóng)戶甲從個人理性和家庭總收益最大化出發(fā)，策略集的優(yōu)先次序，為策略③>策略②>策略①，由此造成異地建新不交舊，導致一戶多宅的發(fā)生。顯然，宅基地退出激勵資金T和申請新宅基地費用P的大小、處罰費用F的輕重，都強烈影響著農(nóng)戶重新建設宅基地時所選擇的策略。

1.2 機會主義行為

農(nóng)村干部利用職權(quán)多占宅基地，也是農(nóng)村一戶多宅的重要原因，可將這一行為的性質(zhì)定義為機會主義行為。從新制度經(jīng)濟學視角審視，村干部扮演著政權(quán)和村民雙重代理人的角色，既受到來自村民的委托，又受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托。但稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村干部和鄉(xiāng)村的控制大大加強，使得村干部的激勵和約束，朝著強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——村干部委托代理鏈條的方向發(fā)展，村民——村干部的委托代理鏈條被弱化，委托代理的實質(zhì)是契約關(guān)系。由于有限理性、信息的不確定性和不完全性，完全的契約是不存在的，而非完全契約就會使得機會主義行為的發(fā)生成為可能。農(nóng)村干部利用職權(quán)多占宅基地，屬機會主義行為中的道德風險，即在委托代理關(guān)系確定后，由于信息不對稱、交易費用的存在等，基層政府很難實現(xiàn)對農(nóng)村干部的完全監(jiān)督，村干部利用委托人授予的管理集體建設用地、審批宅基地等權(quán)力，趁政府監(jiān)督困難之機而最大限度地增進自身效用，利用權(quán)能為自己或者親戚拿到村里的宅基地，從而造成一戶多宅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督村干部行為面臨高昂的成本等因素，加上村干部具有村民的身份，具備追求自身效益最大化的經(jīng)濟人的特性，同時村民——村干部的委托代理鏈條不斷被弱化，增加了村干部產(chǎn)生一戶多宅機會主義行為的可能性。

1.3 制度供給不足

當前由于制度供給不足而導致的一戶多宅，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是宅基地退出制度的缺失。繼承父輩宅基地或由于其他歷史原因擁有多處宅基地，而不退出多余宅基地，從而造成一戶多宅。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用和房屋所有權(quán)是無償、無期限的，可以作為遺產(chǎn)繼承給子女。若子女分戶后，申請獲得了新的宅基地，后又通過繼承獲得父輩的舊宅基地，便產(chǎn)生了合法意義上的一戶多宅。當前缺乏完善的宅基地退出激勵制度，宅基地退出的補償支付主體、補償標準、補償方式等，均沒有明確的規(guī)定，即新的有效制度供給不足，另外，現(xiàn)行宅基地的退出是無償?shù)模瑹o法達到激勵或者引導農(nóng)戶退出多余宅基地的目的和作用，即舊的低效制度依然沿用。二是一戶多宅處罰制度的缺失。農(nóng)戶違法建設宅基地的違法成本過低，且占有多處宅基地不用繳納相關(guān)稅費，農(nóng)戶一戶多宅所獲取的潛在收益，遠大于潛在成本，而農(nóng)戶的趨利性質(zhì)，促使他們做出一戶多宅的個體理性行為，從而出現(xiàn)類似于公共池塘資源困境的情境，即個體理性導致集體的非理性。

1.4 非正式制度影響

非正式制度是指人們在長期交往中自發(fā)形成的行為規(guī)范，主要包括價值觀念、倫理規(guī)范、風俗習慣、文化傳統(tǒng)和意識形態(tài)等。鄉(xiāng)村社會是鄉(xiāng)土社會，也是熟人社會，這個熟人社會不僅信息對稱，而且有公認一致的規(guī)矩，因此，農(nóng)民的行為、價值取向等，受到非正式制度的深刻影響。非正式制度對于農(nóng)村一戶多宅的產(chǎn)生，具體可表現(xiàn)為以下兩方面：一是宗族觀和家神觀的影響。中國農(nóng)村地區(qū)自古便有在家中供奉祖先、家神的習俗，祖屋等同于祖業(yè)甚至等同于先祖神靈寄附之所，這種自古沿襲的宗族觀和家神觀、祖業(yè)觀，深刻地嵌入到農(nóng)戶的意識形態(tài)當中，并影響著他們對騰退老舊宅基地的解釋和評價。筆者對廣東省佛山市、廣州市、惠州市的鄉(xiāng)村進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，即使農(nóng)戶已經(jīng)異地新建宅基地，但他們一般都還保留著老宅基地，因為他們認為那是先祖的遺產(chǎn)，放棄老宅基地，意味著背棄祖業(yè)，屬不敬不孝。而有部分農(nóng)戶表示，不愿意搬遷至其他農(nóng)戶的老宅基地，覺得即使翻新重建，那里還住著原住戶的先祖；二是置業(yè)觀的影響。中國古代的小農(nóng)經(jīng)濟，催生了買田置地的置業(yè)觀念，房屋不僅是財富、身份地位的象征，同時也是資產(chǎn)保值增值的最佳投資品。在中國農(nóng)村，住宅的投資消費還兼具認同性消費、宣示性消費的特征。因此，即便農(nóng)戶已經(jīng)在城市安家落戶，還是會回到農(nóng)村翻新住宅，或者保留原宅基地，異地建造新的宅基地等，而留在農(nóng)村的農(nóng)戶，擁有足夠的資金后，受傳統(tǒng)置業(yè)觀的影響，也會傾向于建造多處宅基地。

2 一戶多宅的路徑依賴強化

一戶多宅一旦形成，便會產(chǎn)生路徑依賴的軌跡，并通過相關(guān)制度網(wǎng)絡自我強化。因此，對一戶多宅的路徑依賴強化進行分析，利于宅基地制度擺脫路徑依賴的束縛。

2.1 利益集團

起始階段形成的制度可能會在制度執(zhí)行過程中創(chuàng)造出一些組織和強有力的利益集團，它們以自己的利益來影響政治實體，從而導致制度的無效率，并在經(jīng)濟中演化出一些加強現(xiàn)有激勵與組織的政策，使無效制度持續(xù)下去，直到進入“鎖定”狀態(tài)。在一戶一宅制度尚未建立之初，通過繼承、買賣等多種途徑獲得多套宅基地的農(nóng)戶，一戶一宅制度建立以后，通過違法占地建設等方式取得一戶多宅的農(nóng)戶，以及部分進城落后在農(nóng)村仍占有多處宅基地的城鎮(zhèn)居民，共同構(gòu)成了一戶多宅的利益集團。農(nóng)戶群體中一戶多宅的利益集團為了維護既得利益，可能會控制集體中的大多數(shù)，阻撓一戶一宅制度的執(zhí)行。例如通過投票等制定有利于維護自身效益的規(guī)則，或通過弱化一戶一宅政策的執(zhí)行力度、農(nóng)戶與農(nóng)村干部組成利益聯(lián)盟共同隱瞞非法占地建設宅基地等，削弱一戶一宅制度的落地效力，從而導致制度的無效率，強化一戶多宅的路徑依賴。

2.2 地方政府行為

一戶一宅制度的嚴格執(zhí)行所產(chǎn)生的長期社會經(jīng)濟效益在短期內(nèi)難以通過市場途徑來衡量，相反，對于地方政府而言，執(zhí)行該制度所需的支付成本卻非常明顯和高昂。地方政府嚴格執(zhí)行一戶一宅制度所付出的成本，可歸納為顯性成本和隱性成本。顯性成本包括一戶一宅制度的宣傳成本、宅基地建設的監(jiān)管成本、拆除違法宅基地的拆毀成本；隱性成本則為拆除違法宅基地過程中的摩擦成本和拆除后潛在的維穩(wěn)風險。宅基地是農(nóng)戶最重要的資產(chǎn)之一，農(nóng)戶在進行宅基地的建設時，往往傾注大量的人力、物力、財力。因此，地方政府在強制拆除違法宅基地的過程中，勢必會引發(fā)當事人的強烈抵制和反抗，產(chǎn)生巨大的摩擦成本，即使強拆執(zhí)行后，還存在著由于當事人上訪、靜坐、拉橫幅等引發(fā)的維穩(wěn)風險。由于基層國土部門力量薄弱、財政緊缺且還要承擔著保護耕地、礦產(chǎn)資源開發(fā)管理、土地市場監(jiān)管等多重任務，難以對嚴格執(zhí)行一戶一宅制度所需的顯性成本進行持續(xù)投入和追加，而為了避免上訪事件的發(fā)生、避免被倒排、責任追究以及維護社會秩序等，地方政府對于違法占地建設造成的一戶多宅傾向于采取容忍措施，最終引發(fā)地方政府落實中央政府一戶一宅制度的消極情緒，產(chǎn)生博弈行為，造成政策效應大打折扣，政策失靈。地方政府的容忍態(tài)度、不作為或者軟弱的做法，催生了農(nóng)戶的機會主義行為，更加肆無忌憚地搶占強占宅基地，致使非法占地建設宅基地的現(xiàn)象層出不窮。

2.3 適應性預期

適應性預期是指隨著以特定制度為基礎的契約盛行，將減少這項制度持久下去的不確定性。某一制度框架得以確立，并且在執(zhí)行過程中并未遭遇到制度環(huán)境的排斥，從而得以持續(xù)推行，必將會誘致人們產(chǎn)生出對于該規(guī)則的未來預期，當人們預期到這一制度將延續(xù)或者短期內(nèi)不會突然中止，預期到他人也將會按照這一制度規(guī)則行事時，自己就會首先按照這一規(guī)則行事，其結(jié)果必然是強化了制度自身。一戶多宅現(xiàn)象在我國當前的農(nóng)村地區(qū)較為普遍，且呈愈演愈烈趨勢，但中央政府暫未對一戶多宅的處理等制定出具體的實施細則，地方政府對一戶多宅的現(xiàn)象也采取相對容忍和模糊的態(tài)度，導致農(nóng)戶認為一戶多宅屬法律邊緣地帶，產(chǎn)生政府不會強制管制的錯覺。而由于一戶多宅現(xiàn)象并非個例，受民間法不責眾的說法影響，農(nóng)戶對于一戶多宅制度短期內(nèi)的延續(xù)性，產(chǎn)生了良好的心理預期。另外，一戶多宅的農(nóng)戶相對于一戶一宅的農(nóng)戶而言，產(chǎn)生了比較收益，這部分比較收益在發(fā)達城市周邊的農(nóng)村地區(qū)，由于宅基地價值和財產(chǎn)性功能的凸顯，而表現(xiàn)得尤為明顯。一戶一宅的農(nóng)戶看到其他農(nóng)戶按照一戶多宅的規(guī)則行事產(chǎn)生了額外收益，并預期到該制度短期內(nèi)不會突然中止，因此會增加自身通過其他途徑獲得一戶多宅的可能性。

3 結(jié)論和討論

通過剖析一戶多宅產(chǎn)生的制度經(jīng)濟土壤以及路徑依賴強化，可得出以下結(jié)論：①宅基地退出激勵制度和一戶多宅處罰制度供給不足，加之申請新宅基地的無償性，導致農(nóng)戶在改善居住條件時，出于成本最小化、收益最大化的目的，會優(yōu)先考慮在交通便利的地段新建宅基地，同時保留原宅基地；②農(nóng)村干部作為農(nóng)戶，具備追求自身效益最大化的經(jīng)濟人特性，而作為政府代理人，擁有宅基地審批等權(quán)限，在契約簽訂不完全且政府監(jiān)督成本高昂、村民——村干部委托代理鏈不斷弱化的情況下，易利用職權(quán)多占宅基地，產(chǎn)生機會主義行為；③受農(nóng)村傳統(tǒng)置業(yè)觀、消費觀等非正式制度影響，農(nóng)戶具備多占宅基地的內(nèi)在動力，宗族觀和家神觀等傳統(tǒng)觀念又從意識形態(tài)層面阻礙了多占宅基地的騰退和再利用；④由于高昂的政策執(zhí)行成本，地方政府對于一戶多宅傾向于采取容忍態(tài)度。占農(nóng)村較大人口比例的一戶多宅的農(nóng)戶、農(nóng)村干部共同組成利益集團，地方政府的無作為，使得該利益集團缺乏來自政府的強力制裁并日趨擴大，導致農(nóng)戶對一戶多宅制度在短期內(nèi)的延續(xù)性產(chǎn)生了良好的心理預期，最終強化一戶多宅的路徑依賴。

針對上述分析，可通過以下制度改革推動現(xiàn)行宅基地制度的變遷和完善，從而破解一戶多宅問題。一是實施宅基地有償使用制度，針對多占的宅基地采取梯度遞增的方式收取有償使用費，并提高異地新建宅基地的申請費用。二是完善宅基地流轉(zhuǎn)機制，建立宅基地有償退出激勵機制。三是嚴格宅基地使用監(jiān)督制度，加強宅基地利用的監(jiān)管，建立農(nóng)村干部監(jiān)督本村宅基地利用的激勵機制。四是引導非正式制度規(guī)范宅地基利用，成立由村莊內(nèi)聲望高的族長等組成的鄉(xiāng)賢理事會，并引導鄉(xiāng)賢理事會，監(jiān)督、規(guī)范本村成員的宅基地利用行為。

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