張西道

摘 要：宗教治理法治化必須按照新時(shí)代法治中國建設(shè)的新要求，把一切宗教事務(wù)放到深化依法治國實(shí)踐中去衡量和推進(jìn)，即在依法治國基本方針的引領(lǐng)下全力推進(jìn)以“完備的宗教法律規(guī)范、高效的宗教法治實(shí)施、嚴(yán)密的宗教法治監(jiān)督和有力的宗教法治保障”為目標(biāo)和內(nèi)容的宗教法治實(shí)踐，通過宗教治理法治化水平的提高帶動(dòng)宗教治理能力現(xiàn)代化的提升，進(jìn)而確保宗教事務(wù)在新時(shí)代的中國化方向。

關(guān)鍵詞：依法治國；宗教治理；法治化；基本路徑

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.016

[中圖分類號(hào)]D635 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-0339（2018）01-0078-04

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出，全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅(jiān)持我國宗教的中國化方向，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)。這一論述高度凝煉了黨的宗教工作的新思想新觀點(diǎn)新要求。要做好新時(shí)代宗教工作，必須把宗教治理置于全面推進(jìn)依法治國背景下，按照新時(shí)代法治中國建設(shè)的新要求，推進(jìn)宗教治理法治化。

一、新時(shí)代推進(jìn)宗教治理法治化的重要意義

所謂宗教治理法治化，就是按照完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度這一根本方向和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總體目標(biāo)，從協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，特別是全面依法治國的戰(zhàn)略出發(fā)，把法治作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方式，充分運(yùn)用法律這一治國之重器處理宗教問題、推進(jìn)宗教工作，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)[1]。新時(shí)代推進(jìn)宗教治理法治化具有重要的實(shí)踐意義。

（一）推進(jìn)宗教治理法治化是新時(shí)代堅(jiān)持宗教中國化的根本保證

宗教治理必須堅(jiān)持宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)的原則，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路。中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路體現(xiàn)了全國各族人民的共同意愿和根本利益，是符合中國社會(huì)發(fā)展規(guī)律的正確道路，而堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)下的全面依法治國方略是堅(jiān)持和發(fā)展這一正確道路的本質(zhì)要求和重要保障。宗教事業(yè)作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，必須將其置于全面依法治國之范疇，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下走中國特色社會(huì)主義法治道路，把宗教領(lǐng)域內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)納入法治化軌道，確保其中國特色社會(huì)主義正確之路。因此，宗教治理法治化是全面依法治國實(shí)踐的應(yīng)有之義，是全面依法治國方略在宗教事務(wù)中的具體化，更是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代宗教中國化的根本保證。當(dāng)前，對(duì)于我國宗教領(lǐng)域出現(xiàn)的一些“逆中國化”傾向，必須通過法治化的治理予以解決。

（二）推進(jìn)宗教治理法治化是新時(shí)代宗教治理能力現(xiàn)代化的根本要求

宗教治理能力現(xiàn)代化即要求宗教治理要適應(yīng)新時(shí)代的變化，在國家治理體系現(xiàn)代化的總進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)治理理念、治理方式手段等能力的現(xiàn)代化。法治是國家治理的基本方式和手段，對(duì)于國家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定性作用。不管是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，還是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法之踐行，都決定了我國“國家治理現(xiàn)代化在本體上和路徑上就是推進(jìn)國家治理法治化[2]。相應(yīng)地，宗教治理法治化也就決定了其在本體上和路徑上就是推進(jìn)宗教治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這也是新時(shí)代宗教治理能力現(xiàn)代化的根本性要求。此時(shí)，法治在宗教治理中扮演著關(guān)鍵的角色，發(fā)揮著更加基礎(chǔ)性的作用。“依法對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理”“提高宗教工作法治化水平”，著力實(shí)現(xiàn)“用法律法規(guī)規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會(huì)關(guān)系”，正是宗教治理能力應(yīng)對(duì)國家治理能力現(xiàn)代化要求的具體體現(xiàn)。當(dāng)前宗教治理實(shí)踐中面臨著諸多挑戰(zhàn)。破除這些治理難題的根本出路在于推行法治，把法治作為處理宗教問題的基本方式，在法治軌道上推進(jìn)宗教治理現(xiàn)代化。

二、新時(shí)代推進(jìn)宗教治理法治化面臨的困境

新時(shí)代推進(jìn)宗教法治化道路要求堅(jiān)持貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論，以實(shí)現(xiàn)宗教治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)。但實(shí)踐中，還存在諸多困境，與實(shí)現(xiàn)宗教法治化還有一定的差距。

（一）宗教法治實(shí)施還不夠高效

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施[3]。實(shí)施宗教法治不在于制定了多少與宗教相關(guān)的法律，而在于所制定的法律在多大程度上付諸實(shí)施。宗教法治實(shí)施體系包括執(zhí)法、司法和守法等環(huán)節(jié)，但現(xiàn)實(shí)中的各個(gè)環(huán)節(jié)還存在一定的不足。首先表現(xiàn)為行政執(zhí)法不到位，這主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。一是執(zhí)法職能不清，執(zhí)法主體不明確。根據(jù)新頒布的《宗教事務(wù)條例》相關(guān)規(guī)定，具有宗教事務(wù)執(zhí)法權(quán)的主體有民宗委、民政、工商、公安、國土、城建、規(guī)劃、文化、旅游等相關(guān)職能部門。眾多的執(zhí)法主體在具體執(zhí)法過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法職能交叉、權(quán)限不明等情況，要么“執(zhí)法打架”、多重管理，要么執(zhí)法缺位、無人管理。二是執(zhí)法不嚴(yán)。在面對(duì)當(dāng)前的宗教事務(wù)和問題時(shí)，部分相關(guān)行政執(zhí)法人員并未切實(shí)落實(shí)相關(guān)宗教管理制度。同時(shí)，部分執(zhí)法人員在面對(duì)復(fù)雜的宗教問題時(shí)還習(xí)慣于用行政命令代替依法行政，背離法治思維，違反法治方式。另外，運(yùn)用司法手段解決宗教紛爭(zhēng)還不多。實(shí)踐中，當(dāng)面臨宗教紛爭(zhēng)時(shí)，更多傾向于動(dòng)用行政力量或民間力量，導(dǎo)致紛爭(zhēng)解決后遺留問題較多。作為調(diào)節(jié)政教關(guān)系、解決宗教問題的最后法律手段之司法，其力量的薄弱或缺失反而在一定程度上增加了后續(xù)問題解決的難度與治理成本。全民守法氛圍也還不夠濃，守法意識(shí)的欠缺造成守法無主動(dòng)性和積極性。

（二）宗教法治監(jiān)督還不夠嚴(yán)

法治監(jiān)督就是對(duì)法律法規(guī)實(shí)施進(jìn)行的監(jiān)督。作為宗教法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，宗教法治監(jiān)督在實(shí)現(xiàn)宗教法治化中發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前，宗教法治建設(shè)中執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象還較為突出，影響了宗教法治的權(quán)威和公信力，其主要原因在于宗教法治監(jiān)督還不夠有力。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是宗教行政權(quán)力監(jiān)督不到位。宗教領(lǐng)域或宗教系統(tǒng)的管理工作人員在管理宗教事務(wù)的過程中，必須受到法律的制約與監(jiān)督，但在實(shí)踐中還存在宗教執(zhí)法主體不健全、執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法程序欠佳的現(xiàn)象。同時(shí)，宗教管理行政問責(zé)不到位、宗教管理部門彼此之間的職能交叉較為嚴(yán)重，在具體問責(zé)程序中往往因行政責(zé)任不明確而無從問責(zé)。二是司法訴訟監(jiān)督作用弱化。司法是法律實(shí)施的重要保障，是保證涉宗領(lǐng)域訴訟公正的最后屏障。但是在涉宗教訴訟中常常碰到起訴難、立案難、執(zhí)行難等問題，特別是在涉及民事訴訟和行政訴訟中表現(xiàn)尤為突出。三是社會(huì)監(jiān)督邊緣化現(xiàn)象嚴(yán)重。我國信教人群雖然眾多但基本上把宗教活動(dòng)和基本生活區(qū)分開來，對(duì)宗教管理事務(wù)或宗教內(nèi)部事務(wù)沒有足夠的關(guān)注熱情，更缺乏對(duì)宗教事務(wù)監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性。與此同時(shí)，政府宗教事務(wù)管理部門政務(wù)信息公開不到位和宗教團(tuán)體內(nèi)部信息嚴(yán)重隱蔽化，讓整個(gè)社會(huì)缺乏知情、表達(dá)、參與的前提基礎(chǔ)，更不用說社會(huì)監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)。

（三）宗教法治保障還不夠有力

徒法不足以自行，如果沒有保障條件，法治就難以實(shí)現(xiàn)。宗教法治各環(huán)節(jié)有序的運(yùn)行離不開一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、資源充分和富于成效的體系保障。宗教保障體系包括政治制度保障、法治文化保障、人力資源保障、財(cái)力物力保障等方面。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度下，宗教法治的政治制度保障得到牢固構(gòu)建，有力地保證了宗教法治化的正確方向，但其他方面的保障還存在一定的不足。法治文化保障方面，宗教法治文化氛圍不濃厚，表現(xiàn)為政府宗教事務(wù)部門基于傳統(tǒng)政策管理宗教事務(wù)的慣性影響，部分宗教工作者法治觀念淡薄，不習(xí)慣運(yùn)用法治思維和法治方式解決宗教矛盾沖突糾紛，宗教問題解決的法治化氛圍還沒有完全形成；一些宗教教職人員和普通群眾未能正確理解宗教與法治的關(guān)系，視宗教法治為干預(yù)和限制宗教事務(wù)的手段與方式，從而產(chǎn)生無視、抵觸、抗拒等情緒或反應(yīng)。人力資源保障方面，突出表現(xiàn)為宗教事務(wù)法治化人才缺乏。一方面，相關(guān)宗教專業(yè)的人才或具有法律專業(yè)背景的政府宗教事務(wù)工作者比較少，在管理或執(zhí)法上所表現(xiàn)出來的素質(zhì)參差不齊，易于從管理角度僵化應(yīng)用法律法規(guī)，偏離宗教立法和執(zhí)法的精神，造成宗教管理效率偏低，甚至危害信教群體合法權(quán)益。另一方面，存在宗教教職人員素質(zhì)不高、管理能力不足等情況。

三、新時(shí)代推進(jìn)宗教治理法治化的基本路徑

（一）踐行高效的宗教法治實(shí)施

將宗教法律法規(guī)付諸實(shí)施是新時(shí)代推進(jìn)宗教法治化的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。針對(duì)行政執(zhí)法不到位問題，首先要健全宗教執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確部門職責(zé)，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，著力解決“九龍治水”等多主體執(zhí)法問題。同時(shí)，根據(jù)減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則要求，合理配置執(zhí)法力量，推行宗教跨部門綜合執(zhí)法，著力解決執(zhí)法力量弱小問題。其次，要在堅(jiān)持“保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”基本原則下，嚴(yán)格公正文明執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，要摒除個(gè)人私利，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，做到實(shí)體公正、程序合法，確保信教主體的合法權(quán)益得到尊重和保護(hù)。同時(shí)，要特別加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力量，增強(qiáng)打擊力度，堅(jiān)決打擊利用宗教危害國家安全、宣揚(yáng)極端主義、進(jìn)行恐怖活動(dòng)和破壞民族團(tuán)結(jié)等行為，維護(hù)和保障公共利益和國家利益。在司法方面，要發(fā)揮司法在宗教矛盾糾紛解決中的作用。宗教管理等部門要積極宣傳，正確引導(dǎo)民眾在面對(duì)涉及民族宗教的問題時(shí)通過司法途徑解決，司法機(jī)構(gòu)和司法工作人員要堅(jiān)決貫徹黨的民族宗教政策，公平公正地處理涉及民族宗教問題的案件，努力讓民眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。在守法方面，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“關(guān)鍵少數(shù)”要帶頭遵守各項(xiàng)宗教法律制度，做守法表率。宗教管理部門工作人員要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，并以此帶動(dòng)民眾自覺認(rèn)同和服從法律。此外，要通過宣傳教育等多種方式，提升民眾對(duì)宗教的認(rèn)識(shí)和理解，讓他們意識(shí)到宗教信仰在受到法律保護(hù)的同時(shí)，也承擔(dān)法律義務(wù)，受到法律的約束，不存在“法外之地”。

（二）實(shí)行嚴(yán)格的宗教法治監(jiān)督

權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律表明，有權(quán)力必須有監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。因此，依法規(guī)范宗教事務(wù)權(quán)力、加強(qiáng)對(duì)宗教事務(wù)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，是推進(jìn)宗教法治化的重要內(nèi)容。宗教法治監(jiān)督的目的就是要防止宗教事務(wù)工作人員在行使行政管理權(quán)限時(shí)出現(xiàn)濫用職權(quán)、玩忽職守等行為。首先，要完善行政問責(zé)制度，強(qiáng)化責(zé)任追究。一要嚴(yán)格問責(zé)。在明確宗教事務(wù)部門與主體責(zé)任事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，對(duì)其履行行政責(zé)任的失職瀆職行為進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。要根據(jù)宗教管理事務(wù)的各項(xiàng)職權(quán)范圍作出明確的劃分與規(guī)定，將責(zé)任細(xì)化、量化到每個(gè)崗位和每個(gè)人。監(jiān)督部門要嚴(yán)格按照規(guī)定的問責(zé)范圍、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)程序開展常態(tài)化的問責(zé)工作。二要嚴(yán)肅追責(zé)。責(zé)任能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在于責(zé)任追究能不能落實(shí)。對(duì)一些宗教事務(wù)工作人員濫用權(quán)力，不作為、亂作為的現(xiàn)象要進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)，做到問責(zé)嚴(yán)格追責(zé)，問責(zé)到人，追責(zé)到位。其次，加強(qiáng)司法訴訟監(jiān)督，增強(qiáng)司法監(jiān)督力量。司法部門要轉(zhuǎn)變觀念，讓司法公正審判成為涉宗教領(lǐng)域矛盾糾紛的主要手段和決定力量。特別是涉及宗教財(cái)產(chǎn)的歸屬等問題，一定要通過司法予以判斷與評(píng)價(jià)，讓司法成為維護(hù)宗教領(lǐng)域相關(guān)主體切身利益和合法權(quán)利的有力渠道。再次，提高社會(huì)監(jiān)督效力。社會(huì)監(jiān)督的效力實(shí)現(xiàn)首先需要宗教事務(wù)信息公開為前提。當(dāng)前宗教信息公開主要是指政府宗教管理政務(wù)公開和宗教團(tuán)體內(nèi)部信息公開。相關(guān)宗教事務(wù)管理部門要把各項(xiàng)具體行政行為置于陽光之下，積極引導(dǎo)廣大群眾通過媒體網(wǎng)絡(luò)、微信微博等方式對(duì)宗教執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。宗教管理部門要引導(dǎo)宗教團(tuán)體建立內(nèi)部信息公開制度，將宗教團(tuán)體法人資格、財(cái)產(chǎn)、人員、活動(dòng)等相關(guān)信息通過適當(dāng)?shù)姆绞接枰怨_。在堅(jiān)持信息公開的同時(shí)，積極構(gòu)建有效暢通的監(jiān)督渠道，如設(shè)立群眾監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，公布舉報(bào)信箱和電話，積極反饋和處理民眾對(duì)宗教管理違法行為的舉報(bào)或批評(píng)，同時(shí)，對(duì)宗教內(nèi)部活動(dòng)特別是非法宗教或借宗教之名進(jìn)行非法活動(dòng)進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督。

（三）提供有力的宗教法治保障

推進(jìn)宗教法治化，需要諸多保障條件，如政治保障、法治文化、財(cái)力物力、人力資源等條件。在全面推進(jìn)依法治國新形勢(shì)下，當(dāng)務(wù)之急就是在法治文化、財(cái)物支持、人才培育等方面構(gòu)建宗教法治的保障體系。在法治文化方面，要推動(dòng)全社會(huì)樹立宗教法治意識(shí)，形成宗教法治觀念和法治信仰。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會(huì)關(guān)系”[4]，要求宗教事務(wù)的運(yùn)行必須納入法治化的軌道。這種宗教法治化理念亟需在全民中進(jìn)一步形成和建立。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員要以身作則，樹立宗教法治理念，帶頭了解宗教法律、遵守宗教法律、依宗教法律辦事。要加強(qiáng)宗教法治理念的宣傳教育，在宗教團(tuán)體內(nèi)部、信教群眾或不信教群眾當(dāng)中舉辦各種形式的學(xué)習(xí)培訓(xùn)或宣傳宣講，讓他們了解宗教法律、法規(guī)、規(guī)章及其他與宗教領(lǐng)域密切相關(guān)的基本法律知識(shí)，使廣大群眾特別是宗教界人士能學(xué)法用法，自覺遵守法律并規(guī)范自身行為。同時(shí)，要完善宗教領(lǐng)域內(nèi)守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法行為懲戒機(jī)制，使遵法信法守法成為廣大群眾的共同追求和自覺行動(dòng)。針對(duì)宗教事務(wù)法治化人才缺乏的問題，要優(yōu)化政府宗教管理工作者進(jìn)出機(jī)制，在專業(yè)背景、法律素養(yǎng)、資歷資質(zhì)等方面要嚴(yán)格把關(guān)。在宗教團(tuán)體內(nèi)部，要以各宗教院校為平臺(tái)，加快優(yōu)秀宗教教職人員和宗教管理人員的培養(yǎng)。在財(cái)物保障方面，要加強(qiáng)宗教事務(wù)經(jīng)費(fèi)保障，為宗教法治的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)條件。在宗教法治宣傳、人才引進(jìn)、宗教文化遺產(chǎn)開發(fā)與保護(hù)、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)等方面要給予足夠的財(cái)政支持，確保宗教事務(wù)順利開展。加強(qiáng)宗教公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，讓宗教團(tuán)體和信教群眾在宗教活動(dòng)場(chǎng)所的提供、公益慈善事業(yè)的參與、社會(huì)保障權(quán)利的享有等方面得到更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，從而更好地保障公民的宗教信仰自由權(quán)利。

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