周曉雯 張瑤

農(nóng)房抵押貸款是指借款人以不轉(zhuǎn)移占有的方式，將其合法所有的農(nóng)房作為擔保，向金融機構(gòu)申請的貸款。浙江省農(nóng)房抵押工作一直走在前列，通過對浙江省農(nóng)房抵押實踐經(jīng)驗的分析，總結(jié)農(nóng)房抵押面臨的主要風險及成因，并以浙江省農(nóng)房抵押貸款風險防范的實踐分析，總結(jié)農(nóng)房抵押風險防范的建議。

農(nóng)房抵押貸款

風險防范 浙江省 試點工作

浙江省農(nóng)房抵押貸款基本情況

（1）浙江省農(nóng)房抵押貸款的實施情況

為有效盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，幫助解決農(nóng)民融資難、擔保難問題，浙江省從上世紀八九十年代開始積極進行農(nóng)村金融創(chuàng)新。2007年11月浙江省出現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)的農(nóng)房抵押貸款試點，同年，嘉興市出臺了《農(nóng)村合作金融機構(gòu)農(nóng)村住房抵押借款、登記管理暫行辦法》；2008年浙江省政府金融工作會議經(jīng)討論決定“開展農(nóng)房抵押貸款試點”，在全省范圍內(nèi)大面積地開展農(nóng)房抵押貸款工作；2015年年末，十二屆全國人民第十八次常務(wù)委員會會議決定，授權(quán)59個縣（市、區(qū)）為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押試點，浙江省樂清市、青田縣、義烏市和瑞安市4個縣（市）人選，這標志著浙江省在全國農(nóng)村宅基地制度改革試點領(lǐng)域邁出了關(guān)鍵一步。到2017年末，浙江農(nóng)信系統(tǒng)農(nóng)民住房抵押貸款余額108.12億元、戶數(shù)3.12萬戶，比年初新增34.19億元、9205戶；其中試點期間，累計發(fā)放達156.21億元、7.78萬戶。

（2）浙江省農(nóng)房抵押貸款風險防范的探索實踐

1.大力推進確權(quán)工作，為農(nóng)房抵押奠定良好基礎(chǔ)。

2017年，浙江省發(fā)布《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于做好農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，明確農(nóng)村宅基地以及住房將確權(quán)發(fā)證，并計劃將于2019年年底基本完成農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作。確權(quán)頒證工作的順利進展，將為農(nóng)房抵押工作奠定良好的基礎(chǔ)，也為農(nóng)房的流轉(zhuǎn)、擔保、處置等創(chuàng)造了條件，從而降低了農(nóng)房抵押貸款的操作風險。

2.健全農(nóng)房抵押貸款審查審批機制，降低農(nóng)房抵押信用風險。

良好的貸款審查機制是把控貸款風險的重要保證。為降低不良貸款發(fā)生率，近年來浙江省各地嚴格把控貸款審查機制，將可能的農(nóng)房抵押貸款風險消滅于萌芽狀態(tài)。如寧波市江北區(qū)在貸款審核中，充分發(fā)揮村集體的作用，對于要抵押的農(nóng)房，村委會不僅要召開村民代表大會通過相關(guān)表決，而且還要對貸款農(nóng)戶的房產(chǎn)、信用等情況把關(guān)，然后再向銀行提供相關(guān)信息；樂清市在農(nóng)房抵押貸款審查工作中，重視第一還款來源，根據(jù)第一還款來源確定現(xiàn)金流，同時考慮借款人的信譽，綜合評估農(nóng)民的經(jīng)營狀況、還款能力，另外，還對第二還款來源——抵押物抵押率折算和房產(chǎn)優(yōu)質(zhì)程度給予差別對待，將集體土地性質(zhì)的農(nóng)房折算控制在60%以內(nèi)，并對20萬元以下的房屋不予辦理抵押貸款。

3.構(gòu)建風險補償機制，降低信貸違約風險。

第一，建立農(nóng)房抵押風險財政補助。如樂清市建立“信聯(lián)信惠農(nóng)貸”和農(nóng)房抵押雙重補償金制度，由市財政出資500萬元發(fā)起建立農(nóng)房抵押風險補償金，同時，借款人在申請農(nóng)房抵押時，可在自愿情況下按貸款本金的5‰繳人風險補償金專用賬戶，截至2017年11月初，樂清市風險補償金總額達到1539萬元；青田縣每年以上一年度全縣農(nóng)房抵押貸款余額為基數(shù)，按照0.5%提取融資風險補償基金，截至2017年8月底已提取608.88萬元。

第二，加強銀保合作機制，共擔貸款風險。如瑞安市為加強銀保合作，開展農(nóng)房抵押貸款小額保證保險業(yè)務(wù)，并且對一些適宜抵押但流轉(zhuǎn)性較弱的小額農(nóng)房抵押貸款，適用優(yōu)惠保險費率，充分發(fā)揮保險的風險分散功能。

農(nóng)房抵押貸款風險分析

（1）法律風險

從法律的角度看，農(nóng)房抵押貸款缺乏立法方面的支持，存在法律風險。這主要體現(xiàn)如下在三個方面。

1.農(nóng)村房屋普遍不具備產(chǎn)權(quán)證書，其權(quán)利界定存在困難。我國《物權(quán)法》第十七條明確規(guī)定，“不動產(chǎn)權(quán)證書是權(quán)利人享有不動產(chǎn)權(quán)的證明?！倍覈蠖鄶?shù)農(nóng)房屬于農(nóng)村集體所有，僅具有農(nóng)村集體土地使用權(quán)證。農(nóng)村集體土地屬于集體所有，農(nóng)村集體土地使用權(quán)證僅能證明農(nóng)民對于其農(nóng)房所占有的宅基地具有使用權(quán)，并不能證明其對于農(nóng)房的所有權(quán)。

2.農(nóng)房抵押法律效力依然存疑。我國《擔保法》第三十七條第二款明確規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律另有規(guī)定的外，不得抵押。”而“房隨地走”、“地隨房走”是房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本規(guī)則，從法律角度來說，對于建在宅基地上的農(nóng)房，其抵押的效力能否被承認，一直以來都存在疑惑。

3.農(nóng)房抵押的合法登記問題也存在缺陷。我國《房屋登記管理辦法》第八十七條規(guī)定：“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，房屋登記機關(guān)應(yīng)當不予辦理。”這就使得金融機構(gòu)在開展農(nóng)房抵押貸款時，農(nóng)房作為抵押物在流轉(zhuǎn)時存在明顯閑難，抵押物在處置時，其受讓對象十分狹窄。

（2）信用風險

信用風險，又稱“違約風險”，是指銀行的借款人或交易對象不能按照事先達成的協(xié)議履行義務(wù)而給金融機構(gòu)帶來損失的可能性。導(dǎo)致農(nóng)房抵押信用風險的原因主要有二：

1.由于貸款人欺詐所導(dǎo)致的信用風險。農(nóng)戶作為農(nóng)房抵押的貸款人，其生產(chǎn)經(jīng)營活動主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)經(jīng)營所得收入為其主要還貸業(yè)務(wù)的資金來源。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營對市場的敏感度偏低，存在著很大的不確定性。且農(nóng)業(yè)經(jīng)營本身屬于收益低的行業(yè)，農(nóng)民還貸能力存疑。農(nóng)戶信用狀況普遍偏低，使得農(nóng)戶為了成功申請更多的抵押貸款而采取欺詐行為，捏造虛假事實或者采取其他不正當?shù)男袨椋_取超過其還款能力的貸款，逃避還款義務(wù)。

2.由于抵押物不實導(dǎo)致的信用風險。農(nóng)房抵押貸款的出現(xiàn)，使得農(nóng)房作為“沉睡的資產(chǎn)”漸漸變成“活資產(chǎn)”，農(nóng)房是大多數(shù)農(nóng)戶最重要的資產(chǎn)，利用農(nóng)房作為抵押物貸款拓寬了農(nóng)戶融資渠道，對普惠金融具有重要意義。然而，我國農(nóng)房質(zhì)量參差不齊，農(nóng)房所處位置、樣式結(jié)構(gòu)、建造年限、產(chǎn)權(quán)歸屬等都對其價值評估存在影響。這給金融機構(gòu)造成了抵押物評估的困難，如果金融機構(gòu)對農(nóng)房的價值評估存在較大偏誤，那么就會導(dǎo)致較大的信用風險，增加不良貸款率。

（3）管理風險

抵押物作為還款第二來源，是金融機構(gòu)債權(quán)安全的重要保證，能夠有效降低抵押貸款的風險。農(nóng)房抵押貸款抵押物的管理主要存在兩方面的風險：

1.農(nóng)房抵押登記存在困難。當前農(nóng)村資源除林業(yè)資源的確權(quán)工作得到全面普及之外，其他資源的確權(quán)工作還未全面展開。農(nóng)村宅基地只有集體土地使用證，且具有農(nóng)房的農(nóng)戶大多缺乏房屋所有權(quán)證。開展農(nóng)房抵押貸款工作前需要進行確權(quán)工作，而證件不齊全將會影響確權(quán)工作的順利進行。

2.抵押物處置、流轉(zhuǎn)困難?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村住房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)不能分離，出售房屋必須與宅基地使用權(quán)一同出售，并且宅基地的轉(zhuǎn)讓必須同時符合受讓方必須是同村村民和受讓方必須是無房戶兩個條件。這大大限制了農(nóng)房流轉(zhuǎn)的對象。同時，因為民俗習慣的影響，即使符合上述兩個條件的村民，也極少有受讓同村村民農(nóng)房的意愿。

（4）操作風險

操作風險，是指因金融機構(gòu)存在不完善或有問題的內(nèi)部程序、員工和信息科技系統(tǒng)以及外部事件從而給金融機構(gòu)造成損失的風險。

目前我國農(nóng)房抵押工作尚且處在試點階段，不同地區(qū)進行著不同模式的探索，即使處于同一地區(qū)，不同金融機構(gòu)之間的農(nóng)房抵押模式也存在差異。農(nóng)房抵押的基本工作包括資產(chǎn)評估、貸款審批、抵押登記等。每一個環(huán)節(jié)對農(nóng)房抵押貸款的質(zhì)量確保都有不容忽視的作用。比如，進行貸款審批工作時，貸款人應(yīng)當統(tǒng)籌考慮借款農(nóng)戶的信用狀況、借款需求與償還能力、用于抵押的農(nóng)房及宅基地使用權(quán)價值等因素，需要綜合上述因素做出合理準確的判斷，否則可能會導(dǎo)致不良貸款的發(fā)生。

（5）市場風險

市場風險，是指因市場價格的不利變動而使金融機構(gòu)的預(yù)期收益與實際收益發(fā)生偏離的風險。目前我國尚未形成農(nóng)房交易、流轉(zhuǎn)平臺及市場，農(nóng)房抵押“有價無市”，一旦農(nóng)房抵押貸款出現(xiàn)違約，農(nóng)房將難以變現(xiàn)處置。

農(nóng)房抵押貸款風險防范措施及建議

（1）完善農(nóng)房抵押貸款的相關(guān)法律規(guī)定。一方面，對《物權(quán)法》、《擔保法》等法律法規(guī)的相關(guān)條款做出細化的司法解釋，明確農(nóng)房抵押的法律效力，并且賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)，為農(nóng)房抵押的確權(quán)工作消除疑惑；另一方面，建議國家根據(jù)全國各個試點地區(qū)農(nóng)房抵押試點工作中的實踐和經(jīng)驗，出臺相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)房抵押貸款基本工作及風險化解制度，為整個農(nóng)房抵押工作的順利推進、發(fā)展提供強有力的法律支持與司法保障。

（2）推進農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記工作的進展，大范圍內(nèi)落實確權(quán)工作。各地應(yīng)該加大加快農(nóng)房確權(quán)頒證工作的力度，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地及住房登記數(shù)據(jù)的動態(tài)更新。同時，相關(guān)部門及人員應(yīng)該相互配合，通力合作，高效率地落實確權(quán)工作。

（3）完善農(nóng)房價值評估體系，準確地對農(nóng)房價值進行評估。一方面，成立專業(yè)性強的農(nóng)房價值評估機構(gòu)，綜合農(nóng)房地理位置、已使用年限、結(jié)構(gòu)布局等因素對農(nóng)房價值進行客觀、公正、合理地評估，降低農(nóng)房抵押貸款中因抵押物不實而導(dǎo)致的信用風險；另一方面，政府應(yīng)建立詳細、科學(xué)的農(nóng)房價值評估標準，以此為基礎(chǔ)對農(nóng)房貸款抵押物的評估進行引導(dǎo)，確保農(nóng)房抵押貸款評估工作能夠公平合理地有序進行。

（4）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機制。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機制的建立及合理運用，是保障農(nóng)房抵押順利進行，降低農(nóng)房抵押貸款中因抵押物處置、流轉(zhuǎn)困難而導(dǎo)致的管理風險的重要工作。一方面，建議構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，改善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)難的限制，并且探索創(chuàng)新新型的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易模式，可以利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立信息互聯(lián)、資源共享、覆蓋面廣的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺；另一方面，政府應(yīng)該給予適當支持，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場構(gòu)建初期，政府可以對市場準人費給予適當補貼，以促進市場合理有序發(fā)展，并且相關(guān)政府部門應(yīng)該結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定詳細的市場管理規(guī)定，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場準人規(guī)則、信息公開、運營情況等進行適當監(jiān)督，構(gòu)建良好的市場環(huán)境，從而為農(nóng)房抵押提供強有力的保障。

（5）加強金融機構(gòu)內(nèi)部管理。首先，金融機構(gòu)要制定詳細的準入規(guī)則，做好貸前審查審批工作。不僅要核實申請貸款的農(nóng)戶提交的有關(guān)資料，而且要深入調(diào)查，明確農(nóng)戶申請貸款的目的及所帶資金用途，在上述基礎(chǔ)上，控制好貸款抵押率、期限及額度。目前，我國農(nóng)房貸款的抵押率一般控制在40%～70%，貸款期限是1-10年，貸款額度一般是10-50萬。其次，金融機構(gòu)應(yīng)加強貸后管理以及對農(nóng)房抵押貸款的風險預(yù)警。貸款發(fā)放后，要持續(xù)關(guān)注申請貸款的農(nóng)戶的還貸能力變動情況，可以與村集體共同協(xié)作，把控所發(fā)放的農(nóng)房抵押貸款使用情況，對于可能會引起不良貸款的情況，要及時預(yù)警并處理，盡可能地規(guī)避信用風險，確保農(nóng)房抵押貸款的健康發(fā)展。再者，金融機構(gòu)應(yīng)該采取積極措施提高信貸人員的素質(zhì)，提升信貸工作的質(zhì)量與水平，加強對信貸人員工作的檢查與指導(dǎo)，規(guī)范其業(yè)務(wù)行為，鼓勵其積極與貸款農(nóng)戶交流，督促貸款農(nóng)戶按時還本付息。

結(jié)語

全國農(nóng)房抵押試點工作開展以來，試點地區(qū)相關(guān)政府、金融機構(gòu)積極配合，對農(nóng)房抵押進行了不斷地探索與嘗試。但農(nóng)房存在的登記難、評估難、處置難的特點，使得金融機構(gòu)在進行農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)操作時考慮到其特點帶來的潛在風險而存在顧慮。針對農(nóng)房抵押貸款存在的法律風險、信用風險、操作風險、管理風險、市場風險等，應(yīng)該采取多種措施降低農(nóng)房抵押貸款風險，進行盡可能全面的風險防范工作，比如完善相關(guān)的法律規(guī)定、推進農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記工作的進展、完善農(nóng)房價值評估體系、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機制、加強金融機構(gòu)內(nèi)部管理、推動銀政保合作機制等，多角度、全方位地進行風險防范，逐漸將農(nóng)房抵押貸款的風險降低到合理范圍之內(nèi)。

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