劉學(xué)勇

【摘要】本文主要是結(jié)合新常態(tài)的特點(diǎn)，分析我國PPP模式在新常態(tài)環(huán)境下所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。本文先是說明當(dāng)前我國對社會資本的需求較大，“一帶一路”倡議以及中央優(yōu)惠政策等給PPP模式的推廣帶來一些機(jī)遇。此外，從國際保護(hù)主義抬頭、民粹主義加劇等國際挑戰(zhàn)以及相關(guān)法律法規(guī)不健全、評估機(jī)制不合理、誠信缺位等國內(nèi)挑戰(zhàn)兩個(gè)方面去分析。最后，根據(jù)可能面臨的挑戰(zhàn)提出了政府應(yīng)健全法律法規(guī)、強(qiáng)化契約精神、完善制度創(chuàng)新以及社會資本應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別意識、加強(qiáng)與政府合作等政策建議。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài)；PPP模式；機(jī)遇；挑戰(zhàn)；對策

從進(jìn)入“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”以來，我國在經(jīng)濟(jì)增長方面由原來的高速增長逐步向中高速增長過渡，并提出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)是“過渡好轉(zhuǎn)換發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期”，目標(biāo)旨在形成一套新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。PPP項(xiàng)目作為一種高效的融資模式進(jìn)入我們的視野，為經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展階段注入新動力，在我國掀起了一陣PPP融資熱潮。

一、PPP模式的內(nèi)涵及面臨的新機(jī)遇

PPP模式是指公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系，是指二者通過簽訂相關(guān)合同，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利進(jìn)行。與其他三種公共產(chǎn)品供給模式——政府供給、私人供給、第三部門供給相比，PPP模式有如下優(yōu)勢。

（一）緩解地方政府財(cái)政壓力

單純的政府供給或私人供給對于符合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的公共基礎(chǔ)設(shè)施融資來說都是一項(xiàng)艱巨的工程，傳統(tǒng)的融資模式無疑給地方財(cái)政帶來巨大的壓力，使地方政府負(fù)債累累。PPP模式下的融資模式將社會資本融入，用少量的地方財(cái)政吸引大量的社會資金參與，有助于緩解地方財(cái)政壓力，使經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量的方向發(fā)展。

（二）實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力

相較于傳統(tǒng)的私人供給，PPP模式可以打破公共領(lǐng)域的投資壁壘，讓更多的社會資本融入公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，拓寬企業(yè)融資渠道和發(fā)展空間，激活社會存量資金，促進(jìn)投資體制改革，進(jìn)一步激發(fā)整個(gè)非公有制經(jīng)濟(jì)活力。

（三）實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)均攤、利益共享

傳統(tǒng)的政府單方投資公共基礎(chǔ)設(shè)施往往受制于投資期長，投資金額大等特點(diǎn)，這導(dǎo)致在開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營、信用等方面面臨著一系列風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式以其高效的融資模式，秉承風(fēng)險(xiǎn)控制者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，將財(cái)政投資風(fēng)險(xiǎn)平均分配在政府和社會資本之間，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

二、新常態(tài)下PPP模式挑戰(zhàn)分析

（一）財(cái)政承受能力問題

各地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)，在地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出只有10%的前提下，各項(xiàng)目主管部門分頭推進(jìn)，在即將到達(dá)預(yù)算上限時(shí)，即使有更符合條件的項(xiàng)目也由于預(yù)算限制而難以開展實(shí)施。這樣的項(xiàng)目推進(jìn)方式導(dǎo)致地方政府為了多做“政績”，一般公共預(yù)算虛高，這種不合理的情況在全國各地方政府的PPP項(xiàng)目中普遍存在。

（二）可研報(bào)告深度問題

存在項(xiàng)目可研報(bào)告的生成周期短，導(dǎo)致質(zhì)量不過關(guān)，而可研報(bào)告的專家論證會也往往流于形式，在傳統(tǒng)的融資模式下，可以按照施工圖中的數(shù)字要求進(jìn)行工程采購，而PPP模式則在可研性報(bào)告批復(fù)后就開始采用可研性報(bào)告的數(shù)據(jù)，這樣會導(dǎo)致設(shè)計(jì)深度不夠、建造標(biāo)準(zhǔn)不明確、超概況預(yù)算、結(jié)算爭議大等問題。此次被清理的不少PPP項(xiàng)目都是為了獲取更多的政府獎補(bǔ)金而盲目出現(xiàn)的，存在必要性、可行性、真實(shí)性上的缺失。

（三）建設(shè)項(xiàng)目管理問題

項(xiàng)目的管理水平是PPP項(xiàng)目能否取得成功的關(guān)鍵。在工程建設(shè)領(lǐng)域，借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)管理辦法能有效地促進(jìn)我國項(xiàng)目管理水平的提高。但是由于人才不能專用，優(yōu)秀的管理經(jīng)驗(yàn)不能高效地傳承，我國目前的工程建設(shè)項(xiàng)目中還存在著管理經(jīng)驗(yàn)低水平重復(fù)的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)嚴(yán)重影響著PPP工程的項(xiàng)目管理進(jìn)程。

三、新常態(tài)下推動PPP模式在我國發(fā)展的對策

（一）對PPP模式進(jìn)行立法保護(hù)

我國缺乏專門的PPP法律，需要相應(yīng)的法律來界定和保障各方利益。PPP立法要做到兩點(diǎn)：一是圍繞PPP立法降低，化解不確定性，讓參與者形成預(yù)期，一旦形成確定的預(yù)期，社會資本就會進(jìn)入。二是解決部門之間的權(quán)力劃分、政府職能轉(zhuǎn)換問題。此外，政府應(yīng)適當(dāng)降低市場準(zhǔn)入門檻，激發(fā)民間投資的熱情，并且應(yīng)該盡快建立PPP操作指南和規(guī)范，加大對PPP優(yōu)秀項(xiàng)目的宣傳力度，讓更多投資者了解PPP模式并達(dá)成共識。

（二）細(xì)化合作與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的形式

為了激發(fā)社會資本的積極性，約束地方政府的違約行為，針對不同領(lǐng)域，政府可選擇差別化合作方式。且PPP項(xiàng)目各方應(yīng)公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，合同要長期公平和動態(tài)公平，以提高效率和實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

（三）重視利用專業(yè)化力量

在PPP項(xiàng)目中可以利用的外部專業(yè)化力量非常多，包括專家科研力量、設(shè)計(jì)力量、管理顧問、全過程審計(jì)、專業(yè)咨詢單位等。這些專業(yè)的力量能為PPP項(xiàng)目模式注入新鮮動力，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中減少不必要的彎路，充分利用他們的專業(yè)度來提升整個(gè)PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的管理能力，切實(shí)地建設(shè)高質(zhì)、高效、高水平的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，將PPP融資模式的高效性發(fā)揮出來。

四、結(jié)語

總之，我國新常態(tài)下PPP模式的發(fā)展要摒棄認(rèn)識偏誤，立足改革創(chuàng)新政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)型理念，建立PPP模式發(fā)展規(guī)范的良性環(huán)境，激發(fā)起社會資本的參與熱情，PPP模式才能持續(xù)健康的發(fā)展。

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