摘 要：賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，但目前地方立法工作面臨的任務(wù)越來越重、要求越來越高、難度越來越大。就樂山而言，目前地方立法能力建設(shè)在立法素質(zhì)能力、立法行為能力、立法民主性、立法評估機(jī)制方面還需要進(jìn)一步提升，為此要提升立“良法”的能力，提升立法反映“黨心”“民心”的能力，提升人大主導(dǎo)立法、政府參與立法的能力，提升立法協(xié)調(diào)能力，提升地方立法評估能力。

關(guān)鍵詞： 地方立法機(jī)關(guān);立法能力;存在問題;對策思考

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.05.017

文章編號：1009-6922（2018）05-88-07

賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，是運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的需要，也是監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)廣大人民群眾的利益的需要。黨的十九大報告指出，要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，要以良法促發(fā)展，以良法保善治。當(dāng)前，地方立法工作面臨的任務(wù)越來越重、要求越來越高、難度越來越大。如何從實證層面進(jìn)而延伸到理論層面探索一條提升地方立法能力的有效途徑和長效機(jī)制，已成為我們必須回答的問題。為此，課題組深入到樂山市人大常委會和峨邊彝族自治縣人大常委會、馬邊彝族自治縣人大常委會進(jìn)行了實地調(diào)研。

一、地方立法機(jī)關(guān)立法能力建設(shè)在樂山的運(yùn)行現(xiàn)狀

立法能力是行使立法權(quán)的前提，是正確有效發(fā)揮立法作用的基礎(chǔ)條件。提升立法能力建設(shè)的必備條件是立法機(jī)構(gòu)的設(shè)置。樂山市于2016年7月23日由四川省人大常委會第二十七次會議表決通過，開始行使地方立法權(quán)。但比較特殊的是，樂山擁有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)，不僅僅包括樂山市本級人大及人大常委會，在樂山的11個區(qū)、市、縣中，還包括峨邊、馬邊兩個彝族自治縣的人大和人大常委會擁有地方立法權(quán)，盡管它們各自的授權(quán)依據(jù)有所不同。

（一）樂山市立法機(jī)關(guān)立法能力建設(shè)的基本情況

樂山市人大由十一個區(qū)、市、縣選舉出的代表組成，目前是第七屆人民代表大會，現(xiàn)有市人大代表376人。其中，人大法制委員會由7人組成，主任1人、副主任3人、委員3人。樂山市人大常委會是市人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)。目前，市人大常委會的組成人員有41人，其中：主任1人、副主任6人、秘書長1人、委員33人。樂山市第七屆人民代表大會常務(wù)委員會下設(shè)10個辦事工作機(jī)構(gòu)。其中，法制工作委員會由9人組成，主任、副主任各1人，均為專職;委員7人，均為兼職。法制工作委員會的組成人員，大多是相關(guān)領(lǐng)域的專家，具有較為深厚的法律背景和獨特的專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢。

峨邊彝族自治縣第九屆人民代表大會代表148名，其中工人14名，占9.16%;農(nóng)民38名，占28.68%;專業(yè)技術(shù)人員12名，占8.11%;婦女28名，占18.92%;少數(shù)民族56名，占37.84%;中共黨員113名，占76.35%;黨外人士35名，占23.65%;連任代表48名，占32.43%。峨邊彝族自治縣第九屆人大常委會主任1人、副主任4人、委員26人。在人大常委會的機(jī)關(guān)構(gòu)成人員中，彝族13人、漢族23人;文化程度方面，全日制學(xué)歷中，初中1人，高中1人，中師、中專15人，大專6人，大學(xué)4人，在職大專4人，在職大學(xué)5人。峨邊彝族自治縣人大法制委員會由5人組成，主任1人、副主任2人、委員2人。

（二）樂山市立法機(jī)關(guān)立法能力建設(shè)的運(yùn)行現(xiàn)狀

1.樂山市本級立法機(jī)關(guān)。

（1）緊扣決策銜接。把立法決策與改革決策相銜接，把黨委的主張和對改革的決策部署通過法定程序轉(zhuǎn)化為全社會的行為規(guī)范和全市人民的共同行為，為全面深化改革提供法制保障。

（2）遵循立法工作體制。按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)，政府協(xié)同，社會各方有序參與”的立法原則，充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，始終堅持立法工作的正確方向;充分發(fā)揮人大及其常委會的主導(dǎo)作用，推進(jìn)地方立法工作上水平、上臺階;充分發(fā)揮政府的支撐作用，夯實立法工作基礎(chǔ);充分發(fā)揮專家學(xué)者的智囊作用，形成立法工作整體合力。

（3）建立健全立法工作機(jī)制。圍繞“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的立法需求，建立健全了立法立項、起草、論證、評估、征詢、審議等各項制度，科學(xué)編制了樂山市2017年立法計劃和未來五年的立法規(guī)劃，制定了地方立法咨詢專家顧問制度，建立了一個市人大常委會立法專家咨詢組和5個基層立法聯(lián)系點，為立法集中民智、凝聚共識、反映人民意志提供了有力保障。

（4）抓關(guān)鍵，立良法。始終抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，以“不抵觸、有特色、可操作”為立法原則，以“少而精、小而特”為立法要求，使所立之法“站得住、行得通、真管用”，體現(xiàn)“權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平”的價值理念，增強(qiáng)立法的針對性、實效性和可行性。

2.民族自治地方立法機(jī)關(guān)。

（1）堅持民族立法須重“特”。特色為重、需要為先、以民為本、質(zhì)量至上是民族自治地方立法的生命之源。提高民族立法質(zhì)量必須致力于體現(xiàn)地方特色，增強(qiáng)立法的針對性和可操作性，有效解決人民群眾最關(guān)心的實際問題，才能充分發(fā)揮民族立法的作用。

（2）堅持民族立法須守“則”。 民族立法必須始終堅持以下原則：一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在自治法規(guī)的制定修改和征求意見、報批、公布中，凡重大事項都做到了及時向同級黨委請示報告，努力把黨委的主張經(jīng)過法定程序成為法規(guī)意志，進(jìn)而化為各族群眾的自覺行動。二是維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一。在制定自治條例、單行條例時，嚴(yán)格在法律規(guī)范的范圍內(nèi)按法定程序行使立法權(quán)，認(rèn)真貫徹下位法不得與上位法相抵觸的原則，在法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定修改后，按照新的規(guī)定及時做好自治條例、單行條例的修改和廢止工作。三是堅持民主立法、科學(xué)立法。在民族立法工作中，充分尊重和反映民意，在文本起草到審議通過環(huán)節(jié)，都充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛征求意見，對重要分歧組織專題討論、聽證等，廣泛聽取社會各界意見。

（3）堅持民族立法須重“實”。民族立法必須從民族自治地方的實際出發(fā)，充分考慮民族自治地方的特點，因地制宜地規(guī)范民族自治地方的特殊事項。一是選準(zhǔn)立法項目，增強(qiáng)立法的針對性。每一項立法都立足實際，真正體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中迫切需要解決的問題和社會反映強(qiáng)烈、人民群眾關(guān)注度高的問題。二是內(nèi)容創(chuàng)新有特色，增強(qiáng)立法的實效性。正確處理民族立法與國家立法的關(guān)系，不重復(fù)和照抄上位法的規(guī)定，并根據(jù)自治地方實際，力求創(chuàng)新，行使好變通權(quán)，充分體現(xiàn)地方和民族特色。在體例上簡潔實用，不貪大求全，增強(qiáng)實效性和適用性。三是規(guī)范立法程序。嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定和《四川省民族自治地方自治條例和單行條例報批程序規(guī)定》的要求開展民族立法工作。

（4）堅持民族立法須遵“權(quán)”。民族自治地方有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點，制定自治條例和單行條例，可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。但是民族立法的權(quán)限必須遵循“三個不得”：一是不得超越立法權(quán)屬范圍，即民族自治地方應(yīng)在國家專屬立法權(quán)規(guī)定的范圍以外，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逭?、?jīng)濟(jì)、文化特點進(jìn)行立法;二是不得違背法律法規(guī)的基本原則，即民族自治地方在對法律法規(guī)作變通規(guī)定時，不得違背法律法規(guī)的基本原則;三是不得對法律法規(guī)中的專門規(guī)定進(jìn)行變通，即法律法規(guī)中專門就民族自治地方所作的規(guī)定不得變通。

（5）堅持民族立法須強(qiáng)“才”。 民族立法工作必須加強(qiáng)民族立法人才建設(shè)，要培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)、引進(jìn)、使用、保護(hù)立法人才，建立一支事業(yè)心、使命感強(qiáng)，用真心、動真情，有能力、有水平，沉得下去調(diào)研、靜得下心思考、吃得透上情下情、有苦干實干精神的立法人才隊伍，更好地促進(jìn)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。

二、當(dāng)前樂山市地方立法能力建設(shè)中存在的問題

（一）立法素質(zhì)能力有待提高

立法工作機(jī)構(gòu)（人大常委會法工委和政府法制機(jī)構(gòu)）的力量配備、立法經(jīng)驗和素質(zhì)能力與立法工作的新形勢新要求還存在一定差距。政府法制機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門對開展立法工作的積極性不高，工作滯后，導(dǎo)致法規(guī)和規(guī)章制定情況不平衡。

（二）立法行為能力需進(jìn)一步加強(qiáng)

樂山市人大法制委、教科文衛(wèi)委員會、城環(huán)資委員會的成員構(gòu)成中，法律和與立法工作相關(guān)專業(yè)的人員比例不高。立法主體中的人大代表、常委會組成人員構(gòu)成不盡合理，具有法治實踐經(jīng)驗或法律專業(yè)背景的人數(shù)比例偏少。立法條文的起草突出政府作用多、發(fā)揮市場機(jī)制少。

（三）立法民主性有待加強(qiáng)

推進(jìn)科學(xué)、民主立法的工作機(jī)制還未健全完善和充分發(fā)揮作用。政府法制部門審核程序規(guī)定不明確，多為內(nèi)部審核，沒有征求公眾意見和專家意見的明確程序規(guī)定。民主協(xié)調(diào)不夠，征求利害相關(guān)方意見的程序尚需完善，當(dāng)立法可能影響利益相關(guān)方時，利益相關(guān)方有必要平等地參與到立法決策中來，表達(dá)其共同的訴求。

（四）立法評估機(jī)制尚需完善

立法缺乏立法前評估程序，是否列入立法日程，基本是以行政決策形式確定，缺乏科學(xué)的立法前評估。到底該法是否該立？立的必要性有多大？都應(yīng)當(dāng)有定量的分析。立法后評估程序仍然缺失，整個立法基本只關(guān)注立法本身，多數(shù)立法后的定量分析評估機(jī)制缺失，也沒有建立科學(xué)有效的立法修改和解釋制度規(guī)定。

三、提升地方立法機(jī)關(guān)立法能力的路徑思考

（一）提升“立良法”的能力

“立良法”是地方立法的核心所在。習(xí)近平總書記指出，不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。這關(guān)鍵取決于所立的法是否為良法。如果立的法是劣法，不但治不好國，反而會誤國。雖說“法律是治國之重器”， 但只有“良法才是善治之前提”。設(shè)區(qū)的市雖然獲得了立法權(quán)，如果用得好，可以發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用;如果用得不好，則會產(chǎn)生負(fù)作用。所以，我們必須大力提升立“良法”的能力。要使所立之法“站得住、行得通、真管用”，要體現(xiàn)“權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平”的價值理念，符合 “不抵觸、有特色、可操作、少而精”的立法原則。為此，必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升立法工作能力。一方面要加強(qiáng)憲法、法律，尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面的法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提升法律素養(yǎng);另一方面要認(rèn)真研究地方立法原則，準(zhǔn)確把握立法制度，熟練掌握立法程序和立法技術(shù)，提高立法工作能力。同時，加強(qiáng)立法人才的培養(yǎng)。加強(qiáng)對市人大常委會組成人員、市人大法制委成員、市人大常委會機(jī)關(guān)和市法制辦從事具體立法工作的人員、各區(qū)縣人大常委會分管法制工作領(lǐng)導(dǎo)、市政府職能部門分管法制工作的負(fù)責(zé)同志和具體科室負(fù)責(zé)人等人員的培訓(xùn)，將立法人才的培訓(xùn)納入全市的干部培訓(xùn)計劃。探索完善地方立法職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者的通道，探索建立地方立法機(jī)構(gòu)和法學(xué)院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)人員雙向交流機(jī)制。增加專家人數(shù)，并擴(kuò)大范圍，可吸收川內(nèi)甚至國內(nèi)知名專家，提高立法的科學(xué)性。充分發(fā)揮好法制委、法工委組成人員的專業(yè)才能和行業(yè)資源優(yōu)勢，在立法項目的確定、地方法規(guī)（案）起草、論證咨詢、協(xié)調(diào)審議等環(huán)節(jié)，積極建言獻(xiàn)策，為立好法、立良法，提供有力支撐和保障。

（二）提升立法反映“黨心”“民心”能力

1.立法須反映“黨心”。加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，將立法權(quán)利能力與立法行為能力有機(jī)地統(tǒng)一起來。黨的十八屆四中全會《決定》明確規(guī)定： “凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定?！睂嶋H上涉及立法事權(quán)的劃分問題，對有權(quán)立法的國家機(jī)關(guān)的立法行為的范圍和內(nèi)容具有決定性影響。其次，《決定》規(guī)定： “黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。”則涉及修憲的立法行為能力問題。于是，在加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)上，立法權(quán)利能力的提升與立法行為能力的提升得到了有機(jī)的結(jié)合。在目前全面推進(jìn)依法治國的背景下，地方立法比以往任何時候都更加需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法工作的始終，要善于把黨的主張變成人民意志，把黨委的相關(guān)政策主張上升為本地區(qū)全體成員一體遵循的行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，黨委應(yīng)集體討論決定，從而使地方立法更準(zhǔn)確地體現(xiàn)黨的主張，這是立法能力建設(shè)的重要前提。

2.立法須反映 “民心”。 法國啟蒙思想家盧梭曾經(jīng)指出：“立法權(quán)力是屬于人民的，而且只能是屬于人民的?！秉h的十八屆四中全會《決定》明確提出：“要恪守以民為本、立法為民理念，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?！边@實際上強(qiáng)化了立法的民意導(dǎo)向。它要求地方立法必須貼近基層實踐、貼近群眾需求、尊重群眾主體地位，始終站在人民群眾立場上想問題、作決策，把有限的立法資源真正運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迫切需要、聚焦到與人民群眾切身利益密切相關(guān)的項目上，立人民群眾所需之法，立人民群眾所要之法。按照“有需求、不抵觸、有特色、可操作”的原則，注重從立法項目建議這一源頭上傾聽民意，優(yōu)先選擇社會普遍關(guān)注、群眾普遍期待的立法項目，充分調(diào)動社會各方參與立法規(guī)劃、計劃編制。在立法過程中廣泛聽取社會各方面的意見，這是確保立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有保證不同階層的意志和愿望得到充分有效表達(dá)，才能促進(jìn)立法機(jī)關(guān)更加全面、客觀地了解不同意見、觀點和要求，從而在立法決策時，最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，妥善協(xié)調(diào)和處理好各種利益關(guān)系和利益矛盾。立法內(nèi)容交民議。堅持將所有的法規(guī)草案及時公布，便于公眾了解、知曉地方性法規(guī)的起草、審議等動態(tài)過程，參與地方立法活動。同時，進(jìn)一步拓展立法公開的渠道，積極探索通過召開新聞發(fā)布會、網(wǎng)上直播審議過程、邀請群眾參與法規(guī)審議過程等載體、形式公開立法信息。推動建立公眾意見采納情況反饋機(jī)制，對社會公眾提出的立法建議及時歸納整理，認(rèn)真研究分析，并通過適當(dāng)方式反饋，形成立法機(jī)關(guān)與公民的互動，使地方立法工作更全面、準(zhǔn)確地反映民情、體現(xiàn)民意、匯集民智、維護(hù)民利。

（三）提升人大主導(dǎo)立法、政府參與立法的能力

1.人大主導(dǎo)立法。人大相較于主管部門，地位中立，益于防止部門利益法制化、地方保護(hù)主義法制化。發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，就是要發(fā)揮好常委會的主導(dǎo)作用、代表的主體作用、立法的引領(lǐng)作用。樹立問題導(dǎo)向立法、立法解決問題的立法理念，充分發(fā)揮好人大在地方立法中的法規(guī)立項、起草、調(diào)研、論證、評估等各個環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用。

在法規(guī)立項方面，堅持以市人大及其常委會為主體，向社會各界廣泛征集立法項目，要使立項反映黨委聲音、反映基層聲音、反映群眾聲音、反映時代聲音，避免出現(xiàn)拍腦袋立項、憑長官意志立項、靠關(guān)系立項的狀況。

在法規(guī)起草方面，積極整合立法資源，探索重要法規(guī)由人大組織起草或聯(lián)合有關(guān)部門起草、專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)委托研究機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者起草、區(qū)域性法規(guī)委托政府相關(guān)部門和轄市區(qū)起草等形式，形成多元的立法工作格局。同時，盡快健全部門委托第三方起草立法條文的制度。

在立法協(xié)調(diào)方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法各個環(huán)節(jié)的工作，及時協(xié)調(diào)解決立法中遇到的問題，防止立法進(jìn)程為部門之間的分歧所掣肘而久拖不決。

在立法論證、審議方面，地方人大法制委員會、法制工作委員會要通過召開座談會、聽證會、論證會等形式，廣泛聽取各方面的意見，對法規(guī)草案進(jìn)行修改，提交常委會一審。特別是聽證會，不僅要“聽”，而且要“證”，要讓不同利益方進(jìn)行辯論，并且提供足夠的證據(jù)資料。只有這樣，才能讓具有投票權(quán)的人大代表和人大常委會委員作出科學(xué)的判斷，從而增強(qiáng)立法的科學(xué)性。

在發(fā)揮人大代表作用方面，地方人大代表和常委會組成人員代表廣大人民群眾參與立法，他們來自各行各業(yè)，具有不同的知識結(jié)構(gòu)，且大多工作、生活在基層一線，密切聯(lián)系和接觸群眾，這就決定了他們在參與立法過程中反映的問題具有一定的代表性和普遍性，提出的意見建議具有專業(yè)性、可行性。地方人大在立法中的主導(dǎo)作用，需要通過代表和常委會組成人員依法、勤勉履職體現(xiàn)出來。

2.政府參與立法。地方立法的一個重要目標(biāo)就是加強(qiáng)法治政府建設(shè)，依法設(shè)定權(quán)力、行使權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，依法調(diào)控和治理經(jīng)濟(jì)，推行綜合執(zhí)法，實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道。政府可以通過地方立法來規(guī)制自身權(quán)力，實現(xiàn)在法治軌道上運(yùn)行政府活動，這就需要發(fā)揮政府在人大立法過程中的積極作用。在立法實踐中，大多數(shù)專業(yè)性較強(qiáng)、執(zhí)法主體是政府部門的地方性法規(guī)草案是地方政府提出的，人大的有關(guān)委員會應(yīng)當(dāng)主動協(xié)商研究，充分發(fā)揮政府部門熟悉行業(yè)情況、行政管理經(jīng)驗比較豐富的優(yōu)勢。人大站在全局的高度主導(dǎo)立法活動的過程中，由于受體制、人員編制和立法經(jīng)費(fèi)等影響，絕大多數(shù)法規(guī)案的起草和常委會一審前的論證還得依靠政府部門，所以政府法制部門應(yīng)建立健全專家審核團(tuán)隊，以團(tuán)隊的名義提出審查意見，并充分征求公眾意見。唯此，才能發(fā)揮好政府在立法過程中的基礎(chǔ)作用。

（四）提升立法協(xié)調(diào)能力

1.協(xié)調(diào)好下位法與上位法的關(guān)系。設(shè)區(qū)的市立法更應(yīng)體現(xiàn)地方特色，著力解決當(dāng)?shù)孛媾R的實際問題，尤其是那些不能通過全國、全省統(tǒng)一立法解決的問題。根據(jù)新修訂的《立法法》，設(shè)區(qū)的市立法僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項，這些事項如果有上位法規(guī)范，且上位法要求制定實施性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時制定;上位法雖未要求制定實施性規(guī)定，但一些基本原則、制度、措施、處罰等需要細(xì)化的，可以制定實施性法規(guī);上位法規(guī)定清楚的，也未要求制定實施性規(guī)定的，是否需要立法應(yīng)慎重考慮，避免過多地重復(fù)上位法;如果沒有上位法規(guī)范，為解決本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中迫切需要解決的問題，如，大氣污染、交通擁堵、泊位緊張、歷史文化保護(hù)等問題，就需要設(shè)區(qū)的市充分運(yùn)用地方立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市在立法中，既要加強(qiáng)“實施性立法”，在國家立法和省級立法“大而全”的事項范圍內(nèi)挖掘地方“小而精”的題材，補(bǔ)充和細(xì)化上位法，通過精細(xì)化立法來體現(xiàn)地方特色，使上位法更具有可操作性;又要注重“自主性立法”和“先行性立法”，找準(zhǔn)立法空白點，認(rèn)真領(lǐng)會國家和省級立法機(jī)關(guān)的立法原則和精神，積極探索、大膽嘗試，在解決地方立法問題的同時，為國家、省級立法提供素材和藍(lán)本，積累經(jīng)驗。

2.要處理好省一級人大加強(qiáng)立法指導(dǎo)與設(shè)區(qū)的市獨立行使立法權(quán)的關(guān)系。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，全國、地方各級人大之間，主要是聯(lián)系、指導(dǎo)與監(jiān)督的關(guān)系，在組織上沒有上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。地方各級人大應(yīng)當(dāng)遵循和服從本行政區(qū)域內(nèi)人民的意志和利益，但同時也要在本行政區(qū)域內(nèi)保證國家法制的統(tǒng)一和上級人大的決議、決定的貫徹實施。省一級人大的立法指導(dǎo)與設(shè)區(qū)的市獨立行使立法權(quán)的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是法律上存在監(jiān)督關(guān)系。地方各級人大都必須保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大的決議、決定在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。但這種保證不是通過行政命令的方式，而是通過立法等方式來實現(xiàn)的。如，《立法法》規(guī)定省人大常委會對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)實行備案審查制度，《地方組織法》規(guī)定縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會的不適當(dāng)?shù)臎Q議等。二是業(yè)務(wù)上存在指導(dǎo)關(guān)系。設(shè)區(qū)的市在獨立行使立法權(quán)的過程中，碰到有關(guān)法規(guī)或工作問題需要省人大進(jìn)一步解答時，省人大及其常委會要及時給予工作指導(dǎo)。在日常工作中，省人大常委會通過發(fā)布文件、召開座談會等方式，對設(shè)區(qū)的市人大立法等各項工作提出指導(dǎo)性意見。三是工作上存在聯(lián)系。一方面，設(shè)區(qū)的市要依法獨立行使立法權(quán)力，積極發(fā)揮設(shè)區(qū)的市人大在立法中的積極性、主動性和創(chuàng)造性;另一方面，設(shè)區(qū)的市人大在堅持獨立行使立法權(quán)的過程中，要自覺、主動接受上級人大的立法指導(dǎo)。

（五）提升地方立法評估能力

良法是善治之前提。如何提高立法質(zhì)量，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)，可謂地方立法之關(guān)鍵，因此需要搞好地方立法評估工作。對于立法評估的兩個端點：立法前評估和立法后評估尤為需要重視。

1.立法前評估，即指在啟動立法程序前，對立法項目的立法必要性、可行性和法規(guī)中主要制度的科學(xué)性、可操作性以及法規(guī)實施的預(yù)期效果、社會影響等進(jìn)行分析、評價。當(dāng)前，立法缺乏立法前評估程序，是否列入立法日程基本是以行政決策形式確定，缺乏科學(xué)的立法前評估。因此，立法前評估一定要綜合評估法規(guī)的目的、內(nèi)容、必要性、可行性、社會影響，以及法規(guī)實施的成本效益等內(nèi)容，從而最終確定某一事項當(dāng)立不當(dāng)立、何時立以及立成什么樣的法。既要防止因法規(guī)在立項、起草時對重要問題研究不深、不透而引發(fā)“先天不足”， 又要防止部門裹攜私利致使法規(guī)“部門利益法制化”。要努力按照 “實踐需要、特色鮮明、重點突出、切實管用”的要求，吸收起草單位、專家學(xué)者和社會公眾對擬立法規(guī)進(jìn)行立法前評估，使缺乏立法必要性、立法成本大于收益的立法項目，盡可能被擋在立法程序大門之外，從而從源頭上確保所立之法為良法。

2.立法后評估，即立法效果評估。當(dāng)前立法后評估程序仍然缺失，整個立法基本只關(guān)注立法本身，沒有建立科學(xué)有效的立法評估、修改和解釋制度規(guī)定。而“法律的生命在于它的適用和生效”。立法質(zhì)量好不好，歸根到底要看法規(guī)文本的實施效果， 要看法規(guī)執(zhí)法成本、守法成本以及糾紛的解決成本，要看通過立法而實現(xiàn)的政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益是否達(dá)到理想狀態(tài)。因此，需要高度重視立法后的評估工作。

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責(zé)任編輯：秦利民