摘要：在全面從嚴治黨背景下，中國共產黨面臨的世情國情黨情發(fā)生了深刻變化，“一把手”隊伍構成及素質呈現(xiàn)出新的特點，位高權重的“一把手”腐敗以及由此產生的“塌方式腐敗”影響惡劣，“一把手”監(jiān)督難成為當下比較突出的問題。

關鍵詞：“一把手”；腐??；權力監(jiān)督

中圖分類號：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.03.010

近年來，學術界對于“一把手”權力制約和監(jiān)督的關注度持續(xù)上升?？v觀“一把手”權力制約監(jiān)督的研究成果，大體上可以從權力監(jiān)督的宏觀視角和微觀視角兩大方面來把握。從宏觀角度來看，關于權力制約與監(jiān)督的理論專著主要有：盧漢橋的《權力監(jiān)督論》（社會科學文獻出版社。從微觀角度來看，關于“一把手”權力監(jiān)督實證研究的專著主要有：黃百煉的《“一把手”的權力與權力制約監(jiān)督》（中共中央黨校出版社，2006）等。期刊、報紙文章對于“一把手”權力監(jiān)督方面的論述，大致分為三大類別：一是從理論角度出發(fā)的研究，二是從具體區(qū)域、具體案例出發(fā)的研究，三是從“一把手”權力運行中的具體領域出發(fā)的研究?？傮w上看，學界主要從以下幾個方面對“一把手”權力監(jiān)督問題進行研究。

一、關于“一把手”權力監(jiān)督困境及根源的研究

目前與輿論界側重于案例報道相比，學術界則更側重對“一把手”走上貪污腐敗道路的現(xiàn)有問題進行分析，發(fā)現(xiàn)問題、剖析緣由、以求對癥下藥。

當前“一把手”權力缺乏監(jiān)督的表現(xiàn)

首先，存在“一把手”個人專斷現(xiàn)象。“位高權重可謂是一把手境遇的概括，某些一把手不講組織原則，不要組織紀律，大搞個人專斷，‘家長制‘一言堂難以克服，成為了監(jiān)督工作難以順利實施的最大障礙”。[1]“一把手”因為手中所握有的權力而成為“一霸手”的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的學者對個人專斷行為進行了形象表述：“一把手”是絕對真理，“二把手”是相對真理，“三四五把手”服從真理?！耙话咽帧豹殧鄬Ｐ鞋F(xiàn)象主要有五個特征：“①財政審批上——‘一支筆。國家資財被視為個人金庫，一把手對于財政大權的獨攬，使得財務人員無法對金錢把關；②選人用人上——‘一人定。任人唯親、任人唯金；③民主決策上——‘一言堂。不僅將民主集中制、民主決策當成了一種擺設，而且有人更是把它當成了傳達個人意見與想法的程序；④監(jiān)督制約上——‘一空文。盡管中央及有關部門對于權力監(jiān)督制約問題十分重視，但是仍然無法避免有些領導干部將其視為‘貼在墻上、講在嘴上、不放在心上的空頭文件的現(xiàn)象；⑤公開形象上——‘一假象。利用清正廉潔的假象來掩蓋丑陋的現(xiàn)實?！盵2]（P35-36）

其次，“一把手”監(jiān)督仍屬于薄弱環(huán)節(jié)?！皬拿x上講，針對“一把手”的監(jiān)督共有八種，但真正落實到“一把手”的就只剩下了自我監(jiān)督，而這種自我監(jiān)督往往又是靠不住的?！盵3]（P24）單從“一把手”監(jiān)督方面分析的話，主要存在兩方面的問題。一是監(jiān)督意識問題。監(jiān)督意識要從兩方面進行理解，一方面，“一把手”主動接受監(jiān)督的意識淡薄。楊根喬認為，“一把手自律意識淡薄，心存僥幸，逃避監(jiān)督也是癥結所在，在其做的問卷調查中，逃避監(jiān)督項所占比重為42.9%?！盵4]另一方面，監(jiān)督主體的監(jiān)督意識淡薄。張彥青、高江等認為班子內部成員漠視，群眾監(jiān)督權力意識不足是主要原因，監(jiān)督主體存在既監(jiān)督又不監(jiān)督的現(xiàn)象。二是監(jiān)督效力問題。現(xiàn)有的監(jiān)督體系尚不完備，“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難、紀委監(jiān)督太晚”的情況不可避免，使得對于“一把手”權力監(jiān)督的效力得不到有效發(fā)揮。

再次，“一把手”決策不夠公開透明。 “一把手”缺乏監(jiān)督的另一個重要表現(xiàn)就是決策的不公開透明。正如林炳耀所說：“由于領導干部個人重大事項神秘化、隱秘化，使得群眾缺乏知情權，致使群眾無從監(jiān)督”。[5]“一把手”權力不公開透明的具體表現(xiàn)有：①用人的隨意化，“一把手”不根據程序而是根據自身的喜惡來選拔官員，選拔標準與流程模糊；②工程項目決策暗箱操作，“一把手”直接干預工程建設；③公共資金支出不明?！耙话咽帧辈话闯绦蛉我馀灿霉?，開支明細幾乎沒有。學者們因此總結出“一把手”決策公開透明的弊病，即公開內容的局部性，許多決策看似透明公開，實則是鉆程序的空子，公開的多為形式性內容；公開形式的單一性，辦公樓前的公告欄成為了公開的唯一途徑，且更新周期較長。

最后，“一把手”腐敗比較嚴重。從黨的十八大以來查處的“一把手”案例中可以看出，“一把手”的腐敗問題嚴重且腐敗形式多種多樣，大體可以歸結為：“①貪污侵占。挪用、侵吞國家和集體資產；②受賄索賄。違法審批、吃拿卡要占有他人財產；③貪圖美色。公開包養(yǎng)、利用情婦炫耀與斂財；④買官賣官。權力商品化，把官位、權位當‘商品交易現(xiàn)象頻發(fā)。⑤徇私舞弊。失職瀆職、縱容包庇違法犯罪行為，充當邪惡勢力‘保護傘并結成利益集團。⑥奢侈浪費。公款吃喝、奢靡無度，造成巨額財產流失。更有人稱之為‘舌尖上的腐敗”。[2]（P21-28）

對“一把手”權力監(jiān)督難的根源分析

一是權力結構不合理制約監(jiān)督?！耙话咽帧备瘮∫粋€很重要原因在于權力結構的不合理。在領導體制上表現(xiàn)為權力過分集中。黃百煉認為，“權力結構在一個國家的政治、經濟體制中處于核心地位，權力過分集中是我國政治體制的總病根，‘一言堂的做派致使黨的集體領導和分工負責制變成了個人領導與‘一把手說了算的不正常現(xiàn)象。”[6]（P104-105）歐陽媛認為“民主集中制形同虛設，將民主集中制簡單理解為坐在一起開會的形式，事實存在的是‘假民主、‘假集中的‘一把手專權之事”，[7]監(jiān)督體制設置的不合理。結合現(xiàn)實情況分析，紀委機關實際上的黨委單方領導和要求上的雙重領導不一致，這就使得黨委與紀檢機關權威的不平衡性更加凸顯，如果紀檢機關的獨立性都無法保證，那么監(jiān)督效力可想而知。

二是監(jiān)督主體虛位掣肘監(jiān)督。對于“一把手”監(jiān)督虛位等問題，馬慶鈺教授進行了系統(tǒng)梳理：“上級黨組織和監(jiān)督部門偏重政績，不會監(jiān)督；同級部門權力難以形成制約，不便監(jiān)督；下級部門受制于人，不敢監(jiān)督；群眾監(jiān)督渠道不暢，不能監(jiān)督。”[8]這些都是造成“一把手”權力監(jiān)督中“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”情況的根本原因。同時，季正矩、趙付科認為“監(jiān)督主體未完全形成監(jiān)督合力，加上無論是上級、同級還是下級，都很難避免推諉扯皮，共同影響了監(jiān)督效能的發(fā)揮”。[9]

三是監(jiān)督重點錯位阻礙監(jiān)督。“一把手”的監(jiān)督重點錯位現(xiàn)象明顯，很多需要重點監(jiān)督的領域與環(huán)節(jié)往往被忽視。歸結起來主要有如下三大方面。第一，“‘事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督比重失衡。當前，對‘一把手事前監(jiān)督和事中監(jiān)督力度不夠，把監(jiān)督的著力點更多放在‘一把手權力運行的結果上，往往是出現(xiàn)了嚴重的違紀，違法問題才進行查處”。[9]第二，監(jiān)督時間相對固化。有學者認為，對“一把手”的監(jiān)督沒能將工作的“八小時內”和生活、娛樂的“八小時外”結合，事實上“一把手”真正容易“出事”的時間點往往在將公權力變相延伸的私人活動中，而現(xiàn)有的監(jiān)督重點停留在“八小時內”反而無法達到監(jiān)督目的。第三，監(jiān)督內容和領域過于狹窄。監(jiān)督內容大多集中于經濟方面，對事權、人權涉及較少；監(jiān)督領域局限于工作圈，對生活圈、社交圈缺乏有力監(jiān)督。

四是責任追究機制缺位弱化監(jiān)督。在全面從嚴治黨和加強“一把手”權力監(jiān)督的大背景之下，仍然存在“一把手”腐敗問題，一個很重要的原因就是責任追究力度不夠。有的學者認為“問責對象難以界定、問責方式比較單一、問責情形存在局限性”[10]是造成“一把手”問責缺乏威懾力的因素。羅志強則將其總體歸結為問責制度的不嚴格，并在此基礎上給出了更加細化的表述，他指出：“第一，“一把手”權力不清以至于責任不明；第二，問責主體多由上級發(fā)起，同級和下級幾乎沒有；第三，問責原因比較單一，多集中于公共突發(fā)事件；第四，問責時間周期較長，問責開始到問責結果的產生需要的時間太長，又或者有些問責不了了之；第五，存在假問責、不問責的現(xiàn)象?！盵11]以上一系列的觀點相對全面地概括出了關于責任追究機制方面存在的缺陷，正是這些漏洞使得部分官員做事有恃無恐。

五是其他方面的因素影響監(jiān)督。第一，經濟環(huán)境原因。大多數(shù)學者認為，一個國家的經濟轉型期是腐敗高發(fā)期。改革開放和社會主義市場經濟條件下，受拜金主義與利己主義的觀念侵蝕，部分“一把手”因此被拉下水。黃百煉認為主要有三個方面的因素：“1.在生產力比較落后的地方，‘一把手自覺抵制腐敗的難度較大；2.經濟體制的轉軌存在權力不受制約的空當；3.經濟體制改革各個環(huán)節(jié)的不配套，容易發(fā)生濫用權力的現(xiàn)象?！盵6]（P92-95）第二，個人素質原因。對于個人主觀方面原因的分析，存在很多種說法，有的學者認為“一把手”自身能力不足，知識水平與素質低下是其成為“一霸手”的原因；有的學者則把它歸結為黨性的缺失，缺乏服務意識與宗旨意識；有的學者認為是世界觀、人生觀、價值觀的錯位導致。

二、關于加強“一把手”權力監(jiān)督的對策與路徑的研究

加強思想政治教育

針對監(jiān)督意識淡薄的問題，季正矩、趙付科認為要強化主客體監(jiān)督意識，把監(jiān)督意識內化成習慣。既要強化主體主動參與監(jiān)督的意識，積極行使自身監(jiān)督權利；又要強化 “一把手”主動接受監(jiān)督的意識，通過黨校、行政學院、干部學院的學習與培訓增強自身黨性修為。針對封建文化的消極影響與個人主觀方面的原因，提出要加強其思想政治教育。一方面，要糾正傳統(tǒng)封建文化中“官本位”思想，“培植開放的現(xiàn)代權力文化心理”，知曉手中權力的來由，對公權力心存敬畏。另一方面，要樹立正確的世界觀、人生觀。領導干部要積極參加“三嚴三實”專題教育，率先“嚴以修身”，進一步加強黨性修養(yǎng)，做到“心中有黨”“心中有民”“心中有責”“心中有戒”。[12]

進行分權限權

針對“一把手”權力過分集中的問題，大多數(shù)學者提出要適當分權、限權的理論。李景治認為，“要適當減少一把手的權力，就是要明確統(tǒng)籌與干預的界限，重點是對大事的把握，類似‘三重一大能不插手就不插手”。[13]齊小英的“五個不直接分管”[14]、吳華、鄧小健的“六個不直接分管”[15]都是“一把手”分權的有效舉措。即通過明確縣委書記權力邊界和建立嚴格的分工機制來保證各司其職的不奪位、不越權。鄧子慶對于分權這一舉措提出了不同的看法，他認為將“‘權力關進制度的籠子才是權力規(guī)范行使的關鍵，單純的分權而不加以限制，不過是將‘一把手的犯錯風險轉嫁到了‘二把手‘三把手的頭上而已。”[16]許耀桐則認為，“簡單對‘一把手進行分權、限權是不夠的，要防止對‘一把手的分權限權走入誤區(qū)。同時還對決策權、執(zhí)行權做了區(qū)分，認為要限制‘一把手決策權，但不能限制其執(zhí)行權。”[17]

嚴格執(zhí)行民主集中制原則

針對民主集中制形同虛設的現(xiàn)狀，要大力發(fā)揚民主，堅持民主集中制，加強黨務公開、遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。王春璽教授認為：“在完善黨內民主制度的基礎上，要加強對一把手貫徹執(zhí)行民主集中制情況的監(jiān)督與問責，不僅要在決策環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、選人用人環(huán)節(jié)加強監(jiān)督，而且還要加強上級黨委對下級一把手貫徹執(zhí)行民主集中制情況的分析和考核評估，并開展有針對性的教育引導和組織措施”。[18]傅學杰認為，對“一把手”貫徹民主集中制原則監(jiān)督的主要措施有：“建立不搞‘一把手組閣的制度；建立集體領導和個人分工負責制度；建立嚴格的決策程序；健全組織生活制度?！盵19]他的這些總結得到了很多學者的認同。

健全監(jiān)督體制與機制

針對“監(jiān)督機構”對“一把手”監(jiān)督存在“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”的現(xiàn)象，有學者提出，要適當強化監(jiān)督機構的權力，監(jiān)督者必須同被監(jiān)督者有相等或相當?shù)臋嗔ΓO(jiān)督才能起作用。一方面，建立垂直的監(jiān)督領導體制；另一方面，增強監(jiān)督機構的獨立性與權威性。黃百煉提出：“健全‘一把手的選拔任用機制；健全正確發(fā)揮‘一把手作用的決策機制；建立預防‘一把手蛻化變質的警示機制；建立對‘一把手不能保持先進性作用的淘汰機制；建立不斷提高‘一把手思想業(yè)務素質學習教育機制，共同致力于‘一把手監(jiān)督的加強?！盵6]（P35-50）劉丁蓉、尤光付認為，監(jiān)督“一把手”，需健全渠道暢通、反應靈敏、措施有力的多元長效監(jiān)督機制，具體包括：“協(xié)調聯(lián)動機制、完善財產申報機制、設立廉政風險防控機制、建立阻止貪官外逃機制、健全問責機制、設立動態(tài)監(jiān)測評估機制”。[20]王春璽認為，“要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，針對一把手權力腐敗問題進行相應的政治問責、終身問責、法律問責”。[18]

完善監(jiān)督法制

“要在黨內完善黨代表大會制度、選舉制度、廉政建設責任制度、廉政述職制度、廉政民主評測制度、用人失察追究制度、財務審批制度、離任審計制度等，以制度的制定為監(jiān)督提供強有力的依據?！盵21]毛政相、周云認為，要健全完善相關法律法規(guī)，并對此做出了具體而詳細的列舉，其中不僅包括“干部選舉、任免、執(zhí)行等法律法規(guī)，而且還包括《黨內選舉工作條例》《黨委會工作條例》等黨內法規(guī)，制定細則落實《黨政領導干部任職回避暫行規(guī)定》來確保權力的法治化運行?！盵22]譚建認為：“需要通過法律來落實人民的監(jiān)督權，而這些主要體現(xiàn)于言論、出版自由和對批評權、建議權、檢舉權、控告權的保證”。[23]

形成監(jiān)督合力

一是監(jiān)督各主體之間形成合力?！包h內監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結合，同級監(jiān)督與上級監(jiān)督相結合?！睂ⅰ耙话咽帧敝糜诮M織監(jiān)督、班子監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督等全方位的監(jiān)督之中，完善監(jiān)督渠道、強化人大監(jiān)督、完善民主黨派監(jiān)督，幾者之間形成好的協(xié)調機制，力求職能明確、責任清晰。二是監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間形成合力。將“事前預防、事中控制、事后查處”相結合，當前正是因為事前預防和事中控制力度不夠，往往到出現(xiàn)了問題才進行查處，才導致了“一把手”“批量式”腐敗。因此，要將“關口前移”與“關口后移”相結合，[9]監(jiān)督考核評價與責任追究相結合。三是監(jiān)督內容與領域之間形成合力。有的學者提出要采取“八小時內”與“八小時外”相結合的辦法，尤其注重發(fā)揮家庭在“八小時之外”監(jiān)督的有效作用，彌補監(jiān)督盲點。[24]

此外，有的學者認為，“要健全與市場經濟體制相適應的教育及制度”，[25]因為“成熟的市場經濟可以對權力的監(jiān)督提供堅實的經濟基礎；成熟的市場經濟也可以促進政治與經濟分化，消除政治領域的尋租活動”[23]。有的學者提出要利用信息時代網絡監(jiān)督的獨特優(yōu)勢，要積極探索運用現(xiàn)代科技手段，從源頭上防止“一把手”腐敗的工作方法。[26]

雖然社會各界對“一把手”腐敗的關注度頗高，眾多學者也從不同角度、不同層級出發(fā)，得出了針對不同問題的有建設性的結論，但這些研究也存在著一些薄弱環(huán)節(jié)。第一，關于“一把手”監(jiān)督的文章較多，但很大一部分研究是從宏觀角度出發(fā)的，對所研究的“一把手”并沒有作層級的界定，問題、措施一概而論，忽略了不同層級權力范圍不同、具體情況不同等特點。其中，專門針對省委書記、市委書記、縣委書記等特定崗位的“一把手”腐敗問題來進行研究的文獻資料相對來說還是有限，折射出在“一把手”權力監(jiān)督的研究力度上仍有待提升。第二，在輿論界，由于網絡媒體側重于對縣委書記腐敗案例內容的報道，在原因揭露、對策提出方面涉及不多，無法形成系統(tǒng)的整體；而在學術界，由于內容公開有限，學者們對“一把手”腐敗案件的資料了解不夠透徹，無法以真實的資料與案例作支撐，導致相當一部分研究只是從純理論的角度進行探討，至于在現(xiàn)實生活中如何切實操作，操作過程中可能遇到什么樣的阻礙，或者操作成效如何、是否切實可行并沒有太多的研究。第三，對策角度相對單一。無論是加強教育還是對待權力，大部分對策側重于針對“一把手”，實際上，監(jiān)督主體的素質與責任在監(jiān)督過程中也是十分關鍵的因素，監(jiān)督主體作為與否直接關系到監(jiān)督結果，而理論界在加強監(jiān)督主體監(jiān)督能力方面的研究相對比較薄弱。第四，盡管學者們對于“一把手”權力監(jiān)督方面存在問題的揭示、原因的分析及解決路徑的尋找都力求全面深刻，但是由于現(xiàn)實環(huán)境的紛繁復雜與時代背景的不斷變換，難免存在忽略與不足之處，想要找出一套完全有效的防治“一把手”腐敗的措施幾乎不可能，在今后的研究中只能盡可能的做到相對全面。

基金項目

國家哲學社會科學基金重大項目《習近平總書記全面從嚴治黨重要思想研究》（15ZDA004）、北京市社科基金重點項目《習近平總書記關于民主集中制重要論述和實踐要求研究》（16KDA007）階段性成果。

參考文獻

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作者簡介

韓苗苗，中央財經大學馬克思主義學院在讀博士研究生，主要研究方向：黨內監(jiān)督。

責任編輯 李冬梅