余涌 羅文劍

摘要：實現(xiàn)依法行政，就必須正確行使自由裁量權(quán)。為了降低人情關(guān)系對裁量公平的負面效應(yīng)，可以通過制定裁量基準、完善程序制度、增加社會輿論監(jiān)督等內(nèi)外結(jié)合的控制體系，保障行政自由裁量權(quán)被公平公正的行使。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；自由裁量權(quán)；差序格局

中圖分類號：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.05.003

行政執(zhí)法的核心要義之一是自由裁量權(quán)的行使，即法律賦予的行政執(zhí)法人員在一定范圍和幅度內(nèi)的“自主”選擇權(quán)。學界關(guān)于自由裁量權(quán)的研究成果豐碩，卻鮮有學者探討行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的主體互動問題。推進主體之間的良性互動符合依法治國的理念，也符合行政執(zhí)法自由裁量權(quán)正確行使的要求。

一、行政執(zhí)法中的主體互動

●基于街頭官僚理論的主體互動分析

“街頭官僚”這一概念是由李普斯基首次提出來的，根據(jù)李普斯基的表述，所謂街頭官僚是指在政府機構(gòu)中處于最基層，直接與公眾打交道的一線工作者，典型的有警察、社會工作者、公立學校的教師、稅收人員等。街頭官僚與我國的基層行政執(zhí)法人員十分相似，都是人數(shù)眾多且處于官僚金字塔的最底端，都是最直接接觸民眾的一線工作者，而且都能運用自由裁量權(quán)靈活處理事務(wù)。正如李普斯基所言，公共政策不僅僅是立法機關(guān)和高級行政人員制定的，還是由街頭官僚在不確定的工作壓力下執(zhí)行政策時產(chǎn)生的。[1]

以李普斯基為代表的學者認為，街頭官僚理論的核心是自由裁量權(quán)，街頭官僚在行政管理過程中，擁有一定的自由裁量權(quán)是有用的也是必要的。不過街頭官僚擁有的自由裁量權(quán)，使得其在利益供給、服務(wù)提供以及實施獎懲方面處于優(yōu)勢地位，造成行政執(zhí)法主體之間關(guān)系的不對等，即街頭官僚可以決定誰、是否以及怎樣受到懲罰。而街頭官僚機構(gòu)的顧客卻不是自愿的，他們被動接受行政權(quán)力的執(zhí)行，而且公共服務(wù)的資源總是有限的，街頭官僚要用有限的時間和精力去處理最重要最迫切的事務(wù)，無法顧及所有公民的多樣化的彈性需求，這種由街頭官僚的偏好引起的互動冷漠使得街頭官僚成為了民眾埋怨和批評的對象。如果自由裁量權(quán)濫用，甚至會引起暴力沖突、意外傷害等事件，破壞社會秩序和削減政府公信力。因此也有很多學者主張削弱街頭官僚的自由裁量權(quán)，提出讓公民參與到行政執(zhí)法過程中。公民作為行政執(zhí)法中的主體，擁有權(quán)利和能力與街頭官僚平等地溝通交流，通過互動交流的方式，街頭官僚能夠傾聽民眾的欲望訴求，耐心聽取合理意見，使得自由裁量權(quán)的行使更能符合普遍的公義。

●主體互動的方式和作用

由于行政執(zhí)法人員擁有一定的自由裁量權(quán)，執(zhí)法人員可以根據(jù)行政相對人的陳述、申辯作出更加令公眾信服的決定。街頭官僚也希望通過與民眾互動交流，維護政府的良好形象，使民眾相信政府，保障政府政策的順利推行。根據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，當事人在面對處罰決定時有權(quán)進行陳述和申辯。這就意味著行政機關(guān)在作出行政決定時必須充分聽取當事人的意見，必須仔細復核當事人提出的事實和證據(jù)。若情況屬實，行政機關(guān)就必須采納，且不得因為當事人提出申辯而加重處罰。

隨著行政執(zhí)法主體平等意識的不斷增強，行政相對人也更愿意與行政執(zhí)法人員溝通交流，表達自己的主觀愿望。在實際的執(zhí)法過程中，互動方式更為多樣，雙方都是自然人，通過對話、溝通、申辯、解釋、妥協(xié)、抱怨、甚至爭執(zhí)等方式，追求良性的互動關(guān)系。這樣的互動形式，實質(zhì)上是行政權(quán)力與公民權(quán)利的一種平衡，實現(xiàn)的是對行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的制約和對民眾主動維護其合法權(quán)利的激勵。透過多樣化的互動方式，行政主體在行使自由裁量權(quán)時能更為科學化、民主化，化解敵對情緒，避免暴力執(zhí)法，幫助民眾更深入地了解法律法規(guī)和政府政策的含義，共同構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會。

●差序格局：主體互動的普遍性

“差序格局”這一概念是費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》一書中提出的，它生動形象地揭示了中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系的特征，即“我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發(fā)生聯(lián)系?！盵2]（P28）在行政執(zhí)法過程中，欠發(fā)達地區(qū)行政執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)與行政相對人進行互動時，互動方式以及裁量幅度表現(xiàn)為“差序格局”。

費孝通先生認為，中國傳統(tǒng)社會的人際關(guān)系是以血緣關(guān)系和地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的，即“差序格局”模式。[2]（P86）隨著中國的改革開放的推進，姻緣關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系、利益關(guān)系也滲入到了“差序格局”中，擴大了中國傳統(tǒng)的人際關(guān)系范圍。但是現(xiàn)代中國社會的人際關(guān)系依然存在“差序格局”模式，因為它仍然是以“己”為中心逐步向外的利益圈。一個人的能力地位如何，決定了所構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的大小。距離“己”越近，關(guān)系越緊密，利益關(guān)系越重要，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也對“己”的能力地位的提升有幫助。

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層行政執(zhí)法人員面臨的社會關(guān)系主要以血緣關(guān)系和地緣關(guān)系為主。他們在行政執(zhí)法過程中，不可避免地將會遇到相對人是自己的親屬或同鄉(xiāng)的情況，因為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的外來人口較少，大部分常住人口之間都存在親緣和地緣關(guān)系，所謂“一表三千里”，能力地位越強的人與之攀親戚的人就越多，人際關(guān)系遍布整個社會圈。能力地位弱者其人際關(guān)系可能僅限于自己的親戚和街坊鄰居。正如費孝通先生所言：“中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)中的差序格局具有這種伸縮能力。在鄉(xiāng)下，家庭可以很小，而一到有錢的地主和官僚階層，可以大到像個小國。”[2]（P29）“人情關(guān)系”的運作在中國普遍存在，實際上已經(jīng)成為了一種“中國特色”的社會資本，即資源結(jié)合體所形成的體制化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[3]（P26）在基層執(zhí)法人員與相對人進行交流溝通時，人情就成為了基層執(zhí)法人員不得不考慮的因素。尤其是在法治觀念相對淡薄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在行政執(zhí)法時，基層執(zhí)法人員在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)會盡可能偏益于相對人，因為互動主體之間基本都存在網(wǎng)絡(luò)利益關(guān)系，都處于各自“差序格局”水面上的波紋中的一個點，基層行政執(zhí)法人員為了避免自身利益在利益圈中受到影響，而傾向于考慮人情因素。翟學偉就認為，在中國社會，大多數(shù)人在辦事和為人處世方面，既不會一邊倒地選擇理性或者非理性，而是會在在兩者之間做出權(quán)衡，而達到一個平衡的結(jié)果。[4]（P198）中國傳統(tǒng)社會對于如何做人、做事往往不是從嚴謹?shù)摹⒗硇缘姆梢?guī)定和思維模式來評價的，而是從“符合情理”“合情合理”等具體性、差異性的角度考慮。從實際經(jīng)驗來看，中國人認為情、理、法三者要結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮，消除矛盾沖突的地方，來達到理想的、真正的法律。[5]（P26）基層行政執(zhí)法人員運用自由裁量權(quán)減弱對相對人的懲罰力度被認為是“符合情理”的，而嚴格根據(jù)法律規(guī)定進行處罰則被認為“不近人情”或者“不合情理”。中國人看中的“情理”，在西方人看來就是深藏于個人心中的正義衡平的感覺，并不具有法律的客觀的尺度。在基層的行政執(zhí)法過程中，當事人也更愿意通過人情法則來與執(zhí)法人員拉近關(guān)系，使得雙方的利益更為緊密，從而獲得較低程度的懲罰，雙方的關(guān)系越緊密執(zhí)法尺度將越寬松，這就形成了行政執(zhí)法過程中主體互動關(guān)系的“差序格局”。