米紅 劉悅

摘要：改革開放四十年來，我國在改善民生方面取得了舉世矚目的成就。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)重大的民生工程，它覆蓋了我國一半的人口，使農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量有了明顯的改善。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從無到有、從有到優(yōu)，經(jīng)歷了“老農(nóng)?！薄ⅰ靶罗r(nóng)保”和“城鄉(xiāng)居?！比齻€(gè)階段。每次變遷都是通過自下而上的制度探索和自上而下的政策指導(dǎo)發(fā)現(xiàn)適合的制度模式。本研究從參數(shù)調(diào)整和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的角度梳理了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷次變遷的主要方式，并利用人口學(xué)的研究方法分析預(yù)測(cè)“城鄉(xiāng)居?！敝贫任磥淼陌l(fā)展愿景，認(rèn)為城鄉(xiāng)居保制度的發(fā)展完善必然以結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為主要方式，以養(yǎng)老金待遇調(diào)整為優(yōu)化重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；發(fā)展歷程；參數(shù)調(diào)整；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；政策仿真

中圖分類號(hào)：F842.6；F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2018）06-0017-011

改革開放以來，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化和計(jì)劃生育的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，同時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，讓家庭的贍養(yǎng)功能持續(xù)減弱。在這種背景下農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生，它是繼取消農(nóng)業(yè)稅以來最重要的農(nóng)村公共政策，也是我國促進(jìn)社會(huì)公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵一步。自建立以來，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在維持農(nóng)村居民或農(nóng)業(yè)從業(yè)者年老后的基本生活水平，提供基礎(chǔ)養(yǎng)老保障方面發(fā)揮了重要作用。然而，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的過程并不是一帆風(fēng)順的，主要受我國農(nóng)村人口眾多、地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差異大等因素影響。任何細(xì)微的政策調(diào)整都會(huì)影響廣大的農(nóng)村居民，因此政府在推進(jìn)這一政策的過程中表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎。正是在這種復(fù)雜的環(huán)境下，我國政府通過不斷地參數(shù)調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型摸索出了滿足我國農(nóng)村居民需要的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的國際經(jīng)驗(yàn)

自工業(yè)革命以來，工業(yè)化和城市化推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)遷移黃玉君、魯偉：《國外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展及對(duì)我國的啟示》，《求實(shí)》，2016年第6期。。導(dǎo)致了農(nóng)村老年撫養(yǎng)比升高，也削弱了傳統(tǒng)家庭保障的作用。隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)水平的提高，在全世界范圍內(nèi)各國逐步把農(nóng)村人口納入到整個(gè)社會(huì)保障制度體系中，如今大部分國家已經(jīng)將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)正式的制度安排，以保障農(nóng)村居民年老后的基本生活米紅、楊翠迎：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度基礎(chǔ)理論框架研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2008年版。。

由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政治體制、傳統(tǒng)習(xí)俗、文化背景等方面的差異，各國構(gòu)建了不同的模式。主要可以概括為三種模式：“以德國、美國、日本、韓國為代表的社會(huì)保險(xiǎn)型；以英國、瑞典、加拿大為代表的福利保險(xiǎn)型；以新加坡和智利為代表的儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型?！辈苡兰t：《國外農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的比較及對(duì)我國的啟示》，《經(jīng)濟(jì)論壇》，2011年第12期。社會(huì)保險(xiǎn)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)將養(yǎng)老金與個(gè)人收入及繳費(fèi)年限聯(lián)系起來，屬于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的繳費(fèi)確定型。國家在承擔(dān)主要責(zé)任的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，國家和個(gè)人分別負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的一定比例，達(dá)到法定年齡，并滿足一定的繳費(fèi)期限后，可以領(lǐng)取相應(yīng)的養(yǎng)老金。在福利保險(xiǎn)型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下個(gè)人不用繳納或繳納較少的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，福利開支主要由政府和企業(yè)負(fù)擔(dān)；保障對(duì)象是全體老年人，保障內(nèi)容既包括滿足老年人基本生活需求的低層次的社會(huì)保障，又包括提升生活質(zhì)量、促進(jìn)老年人發(fā)展的高層次的福利制度安排。儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型是一種固定繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，政府為每個(gè)勞動(dòng)者建立個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，雇主和雇員按規(guī)定繳費(fèi)，繳費(fèi)全部計(jì)入雇員的個(gè)人賬戶，雇員退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇完全取決于個(gè)人賬戶的積累額。這種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，保險(xiǎn)基金主要由雇主和雇員按照工資收入的一定比例來繳納，國家不進(jìn)行投保資助，不實(shí)際負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)，僅給予一定的政策性優(yōu)惠并承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

社會(huì)保險(xiǎn)型的優(yōu)點(diǎn)是體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則，個(gè)人、雇主、國家等多元化的籌資模式有利于減少財(cái)政開支，增強(qiáng)社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)后盾；缺點(diǎn)是具有一定的排他性，未繳費(fèi)的人員被排斥在制度之外。福利保險(xiǎn)型覆蓋面廣，體現(xiàn)了“福利國家”給全體國民的福利待遇。但在老齡化的趨勢(shì)中，難以克服支出增長和稅收減少之間的矛盾，給國家財(cái)政和社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了日益沉重的負(fù)擔(dān)。儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型是完全依靠個(gè)人積累的籌資模式，更多強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人的責(zé)任，優(yōu)點(diǎn)是受人口老齡化的影響比較小，政府的負(fù)擔(dān)較輕；缺點(diǎn)是受保人之間缺少互濟(jì)性，沒有社會(huì)再分配功能。因此，有財(cái)政補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，既能發(fā)揮共濟(jì)功能保障農(nóng)村老年人的基本生活，又有利于減少財(cái)政開支，最適合我國基本國情許亞敏：《我國農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展的歷程、現(xiàn)狀與政策取向研究——基于制度分析的視角》，《社會(huì)保障研究》，2009年第6期。。雖然發(fā)達(dá)國家社會(huì)養(yǎng)老保障制度建立較早，但其農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建立要晚于城市。在我國也遵循這一規(guī)律，在城市普遍建立起職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之后，開始了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索。

二、我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

（一）萌芽階段

建國前受歷史條件的限制，我國人口平均期望壽命35歲蔡玥：《世界和中國人均期望壽命變化規(guī)律》，《中國衛(wèi)生信息管理雜志》，2012年第5期。，因此沒有建立養(yǎng)老保障的需求。但以梁漱溟和晏陽初為代表的知識(shí)分子在農(nóng)村開展的平民教育和鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，不僅在一定程度上改善了農(nóng)村積貧積弱的面貌，而且調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的主觀能動(dòng)性，加強(qiáng)了村政建設(shè)，更為日后建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)。新中國成立后，雖然沒有立即建立正式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但根據(jù)1954年的憲法在農(nóng)村建立了五保供養(yǎng)和集體養(yǎng)老制度。農(nóng)村五保供養(yǎng)，是在我國農(nóng)村地區(qū)依照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定“對(duì)喪失勞動(dòng)能力和生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘的農(nóng)民實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）”的一種社會(huì)救助制度。在“文革”期間，五保供養(yǎng)制度被人民公社制度取代。這一時(shí)期農(nóng)村人民公社實(shí)行“人七勞三”或“人六勞四”的口糧分配制度，當(dāng)農(nóng)村居民年老喪失勞動(dòng)能力時(shí)也可以通過集體分配獲得口糧，這種分配上的平均主義實(shí)際上體現(xiàn)了集體保障功能黃佳豪：《建國60年來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史探索》，《理論導(dǎo)刊》，2009年第11期。。改革開放以后，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，集體開始萎縮。人民公社制度逐漸失去了賴以生存的條件并逐漸消失，在農(nóng)村又逐步恢復(fù)了五保制度。本著“農(nóng)村的事情農(nóng)村辦”的原則，在這一階段用于養(yǎng)老的保障資金主要來源于生產(chǎn)隊(duì)，國家投入很少。由此可見，五保供養(yǎng)與集體養(yǎng)老制度，只是一種簡單的社會(huì)救助，一定程度上起到了對(duì)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障作用。但是限于當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平低下及整個(gè)社會(huì)的窮困，保障水平只能維持老人的最低生活需要。所以五保供養(yǎng)和集體養(yǎng)老是我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的萌芽階段。

（二）“老農(nóng)?！彪A段：1982年—2002年

摸索期（1982年—1991年）。為了解決農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后出現(xiàn)的養(yǎng)老問題，國家在“七五”計(jì)劃中提出初步建立中國農(nóng)村社會(huì)保障制度。根據(jù)這個(gè)計(jì)劃，民政部于20世紀(jì)80年代中期開始要求各地根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。1982年全國有11個(gè)省市3457個(gè)生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了養(yǎng)老金制度。規(guī)定凡參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)10年以上的，年滿65周歲的男社員和年滿60周歲的女社員，可享受養(yǎng)老金待遇。約有42萬名農(nóng)村居民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，一般每人每月可得到養(yǎng)老金10-15元不等，最多的可達(dá)20元以上。養(yǎng)老金由生產(chǎn)隊(duì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況按比例分擔(dān)，從隊(duì)辦企業(yè)利潤和公益金中支付蔣月：《社會(huì)保障法概論》，法律出版社1999年版。。這是改革開放后在農(nóng)村形成的社區(qū)型養(yǎng)老保障形式。1991年國務(wù)院決定由民政部挑選有條件的地區(qū)，開展由政府組織建立的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。

全面探索期（1992年—1997年）。1992年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，民政部制訂下發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（民辦發(fā)[1992]2號(hào)），并在全國有條件的地區(qū)逐步推廣黃岡市人社局：什么是《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（http：//www.hg.gov.cn/art/2017/10/23/art_7461_134760.html）。。該方案確定以縣為單位開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，籌資方式為“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”。但事實(shí)上只有個(gè)別地區(qū)向參保人員提供了集體補(bǔ)助，絕大部分地區(qū)的資金籌集僅依靠個(gè)人繳費(fèi)。1993年國務(wù)院批準(zhǔn)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，各種規(guī)章制度與操作方案陸續(xù)出臺(tái)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在全國展開國務(wù)院辦公廳：國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知（http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/18/content_5120794.htm）。。1995年召開的全國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議，明確了“在有條件的地區(qū)積極穩(wěn)妥地實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并分類指導(dǎo)，規(guī)范管理”。1995年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔1995〕51號(hào)），“要求各級(jí)政府要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作”。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被大范圍的推廣。1997年全國建立了農(nóng)保機(jī)構(gòu)，基本形成了中央部委、省、市、縣、鄉(xiāng)、村多級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)和上下貫通的管理體系，基本操作程序比較規(guī)范，管理制度也在逐步健全，在農(nóng)村大部分地區(qū)初步建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度侯海濤、李波：《最新社會(huì)保險(xiǎn)工作實(shí)務(wù)全書》，企業(yè)管理出版社1997年版。。

停滯期（1998年—2002年）。1998年中國受到東南亞金融危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。1997年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化金融改革，整頓金融秩序，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的通知》（中發(fā)〔1997〕19號(hào)），要求防范金融風(fēng)險(xiǎn)，整頓金融秩序。此外，自1996年，央行不斷降低銀行利率，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。到1999年7月，整頓的內(nèi)容和目標(biāo)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組〈保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案〉的通知》（國發(fā)[1999]14號(hào)）提出：“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件。對(duì)民政系統(tǒng)原來開展的‘農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)?！眳⒈Ｈ藬?shù)也從鼎盛時(shí)的8000萬人左右逐漸下降到5000萬人。自此，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)入了停滯期。

在這一階段的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索，與萌芽階段對(duì)老年農(nóng)村居民養(yǎng)老問題的制度安排有本質(zhì)區(qū)別?！袄限r(nóng)?！笔窃谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革潮流中，結(jié)合我國農(nóng)村特色形成的社會(huì)保險(xiǎn)制度。對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度安排問題所進(jìn)行的政策探索和實(shí)踐，順應(yīng)了我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的潮流，將農(nóng)村養(yǎng)老保障從以社會(huì)救濟(jì)為主要形式轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂泄矟?jì)性的社會(huì)保險(xiǎn)，推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)程。但由于基金收益率低、僅依靠個(gè)人繳費(fèi)保障水平較低、運(yùn)行機(jī)制不完善、國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)難以提供補(bǔ)貼以及國際金融環(huán)境惡化，“老農(nóng)?！睕]能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（三）“新農(nóng)?！彪A段：2003年—2013年

地區(qū)試點(diǎn)階段（2003年-2007年）。黨的“十六大”提出，有條件的地方要“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”。2003年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部接連印發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（勞社部函[2003]115號(hào)）和《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（勞社部函[2003]148號(hào)），要求“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作”。從2003年開始，北京、江蘇、陜西等21個(gè)省（市、區(qū)）的300多個(gè)縣自行開展了由地方政府給予補(bǔ)貼的地方“新農(nóng)保”試點(diǎn)。各地在總結(jié)“老農(nóng)?！苯?jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開始進(jìn)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索。2006年中央一號(hào)文件指出：“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入。探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。表明政府開始通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。2007年10月，黨的“十七大報(bào)告”更是明確將“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為“到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)”之一。2007年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》。在這一階段，勞動(dòng)和社會(huì)保障部與日本國際協(xié)力組織（JICA）合作開展了中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新與管理規(guī)范中日合作項(xiàng)目。該項(xiàng)目在北京、山東和安徽等7個(gè)省市的8個(gè)縣（市、區(qū)）開展實(shí)地調(diào)查和政策研究，提出試點(diǎn)模式，進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)新華網(wǎng)：中日合作農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目于15日在京啟動(dòng)（http：//finance.sina.com.cn/money/insurance/bxsb/20060215/21182345790.shtml）。，為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出有益的建議。

全國試點(diǎn)階段（2008年-2010年）。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出：“貫徹廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！秉h的文件中第一次提出“新農(nóng)?！备拍睿?duì)實(shí)施的基本原則和籌資結(jié)構(gòu)做了明確規(guī)定。2009年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號(hào)），決定從2009年開始在10%的縣（市、區(qū)）實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定：“‘新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，對(duì)參保人繳費(fèi)也給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，自此國家開始承擔(dān)起對(duì)于廣大農(nóng)村居民養(yǎng)老責(zé)任?！泵鞔_了中央與地方的財(cái)政責(zé)任，中央財(cái)政以“補(bǔ)出口”為主，向全國60歲以上的農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時(shí)帶動(dòng)地方財(cái)政也提供相應(yīng)補(bǔ)貼。由中央和地方共同發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金即是我國的零支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，地方財(cái)政也對(duì)“進(jìn)口端”進(jìn)行補(bǔ)貼，根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政狀況向參保人員提供繳費(fèi)補(bǔ)貼。

全覆蓋階段（2011年-2013年）。2011年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出要在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)保”制度全覆蓋。溫家寶總理在全國城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作部署暨“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上要求：在本屆政府任期內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！敝贫热采w。隨后“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)推進(jìn)的速度不斷加快，2010年覆蓋24%，2011年覆蓋60%。截至2012年12月底，“新農(nóng)?！眳⒈Ｈ藬?shù)達(dá)到4.6億人。到2013年底，全國“新農(nóng)?！?、“城居?！眳⒈Ｈ藬?shù)已達(dá)4.98億人，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)于城鄉(xiāng)老人的全覆蓋。

“新農(nóng)?！睂?shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的籌資方式，滿足了廣大城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)需求，因此能夠在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。不同于“老農(nóng)保”，政府在“進(jìn)口端”和“出口端”都對(duì)參保人員進(jìn)行補(bǔ)貼，有效地帶動(dòng)了農(nóng)村居民參保繳費(fèi)積極性。中央和地方財(cái)政對(duì)“出口端”的補(bǔ)貼不僅為60歲以上農(nóng)村居民提供了經(jīng)濟(jì)支持，而且在事實(shí)上建立了零支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，領(lǐng)取待遇的60歲以上老人有1.6億人，其中1.2億人沒有個(gè)人賬戶，只領(lǐng)取統(tǒng)籌賬戶發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金不僅完善了我國多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系，而且是全球迄今為止覆蓋人數(shù)最多的零支柱養(yǎng)老金，是中國社會(huì)保障制度建立以來最大的成就之一。

（四）城鄉(xiāng)居保階段：2014年至今

2014年2月7日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，“決定在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，依法將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”中國政府網(wǎng)：李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽取關(guān)于2013年全國人大代表建議和全國政協(xié)委員提案辦理工作匯報(bào)決定建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/wgycwhy/201410/20141000712240.shtml）。。隨后下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)[2014]8號(hào)）。明確規(guī)定了“城鄉(xiāng)居保”的參保范圍、基金籌集、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及調(diào)整、領(lǐng)取條件、制度銜接、基金管理和運(yùn)營等內(nèi)容，并計(jì)劃到“十二五”末，在全國基本實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)保”和“城居?！敝贫群喜?shí)施。此后，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)也開始漸進(jìn)式調(diào)整。在2015年基礎(chǔ)養(yǎng)老金由原來的55元/月提高到70元/月，2018年又提高至每人每月88元。國務(wù)院有關(guān)部門還相繼制定了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接辦法?！暗?020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障政策相配套，更好地保障參保城鄉(xiāng)居民的老年生活?！眹鴦?wù)院：國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見（http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/26/content_8656.htm）。

“新農(nóng)?！庇?008年開始全國試點(diǎn)，在2013年底實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2011年結(jié)合“新農(nóng)保”的經(jīng)驗(yàn)開始“城居?！比珖圏c(diǎn)。在實(shí)現(xiàn)全覆蓋后將兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使全體公民公平地享有基本養(yǎng)老保障，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，但在實(shí)施過程中仍要面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一并不是簡單的相加，而是需要通過整合資源推動(dòng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)保障制度相銜接。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一，不僅讓億萬老年人能夠老有所依、生活無憂，更增強(qiáng)了全社會(huì)的安全感和凝聚力。同時(shí)，它還對(duì)人口自由流動(dòng)、拉動(dòng)消費(fèi)，同樣具有重要意義李大清：《對(duì)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干思考》，《山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第6期。。

三、政策評(píng)估

“未富先老”是我國人口老齡化的特征之一，而在經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變導(dǎo)致家庭規(guī)?？s小撫養(yǎng)比上升，再加上農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城流動(dòng)進(jìn)一步削弱了家庭養(yǎng)老的作用。農(nóng)村老年人所擁有的土地保障在其喪失勞動(dòng)力后，也難以為其提供生活來源。因此，積極探索有中國特色的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)十分必要。通過以上歷程回顧和圖1可以總結(jié)出以下內(nèi)容：

第一，參數(shù)調(diào)整和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型貫穿始終。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立和完善是從參數(shù)調(diào)整到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的螺旋上升的政策發(fā)展歷程。從萌芽階段的五保供養(yǎng)和集體養(yǎng)老到“老農(nóng)?！笔堑谝淮谓Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利向社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變?！袄限r(nóng)?！彪A段從試點(diǎn)到全國推廣的過程中通過參數(shù)調(diào)整，最終在全國建立了農(nóng)保機(jī)構(gòu)，基本形成了多級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)和上下貫通的管理體系。雖然“老農(nóng)?！弊罱K停滯，但為“新農(nóng)?！钡於私M織管理基礎(chǔ)。從“老農(nóng)?！钡健靶罗r(nóng)?！笔堑诙谓Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，籌資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”。從地區(qū)試點(diǎn)到全國試點(diǎn)的過程中不斷調(diào)整補(bǔ)貼參數(shù)，中央財(cái)政通過補(bǔ)貼拉動(dòng)地方逐步加大繳費(fèi)補(bǔ)貼力度，使“新農(nóng)保”能在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。其次，“新農(nóng)?！钡拇鲱I(lǐng)取年齡男女性均是60周歲，優(yōu)于“城職保”男60周歲、女55周歲的規(guī)定。“新農(nóng)?！钡拇鲱I(lǐng)取年齡參數(shù)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和前瞻性，這也是順利實(shí)現(xiàn)從“參數(shù)調(diào)整”到“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”螺旋上升的重要基礎(chǔ)。從“新農(nóng)?！钡健俺青l(xiāng)居?！笔堑谌谓Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！边M(jìn)行合并，在養(yǎng)老制度上破除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展。通過對(duì)參保范圍、基金籌集、待遇水平等參數(shù)的調(diào)整，到“十二五”末實(shí)現(xiàn)兩大制度的合并。2014年合并后對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的逐步提高體現(xiàn)了參數(shù)調(diào)整的漸進(jìn)式發(fā)展?？梢姡谵r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程中每一階段都是從參數(shù)調(diào)整到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的螺旋上升的發(fā)展路徑。通過參數(shù)調(diào)整不斷優(yōu)化，當(dāng)參數(shù)調(diào)整積累到一定程度，難以解決當(dāng)下面臨的新問題、新情況時(shí)，就會(huì)引起結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)變。未來城鄉(xiāng)居保的發(fā)展必然是參數(shù)調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相結(jié)合的模式優(yōu)化漸進(jìn)式發(fā)展。另一方面，中央與地方在政策實(shí)驗(yàn)中的互動(dòng)也是參數(shù)調(diào)整到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程。地方政府通過改變制度參數(shù)找到適合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，中央政府通過總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)調(diào)整或改變制度結(jié)構(gòu)，最終形成適用全國的制度。第二，制度設(shè)計(jì)要考慮農(nóng)村居民的實(shí)際情況。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索和建立的過程中需要充分考慮農(nóng)村居民的實(shí)際情況?！袄限r(nóng)?！痹谥贫仍O(shè)計(jì)上沒有發(fā)揮政府應(yīng)有的作用，使得農(nóng)村居民的負(fù)擔(dān)過重，而且保障水平較低?！靶罗r(nóng)?！辈捎萌交I資和“個(gè)賬+統(tǒng)賬”的模式，符合農(nóng)民的實(shí)際需求。因此，受到廣大農(nóng)民的歡迎，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。合并之后的城鄉(xiāng)居保，也需要在考慮城鄉(xiāng)居民實(shí)際需求的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，提高保障水平。第三，政策制定過程既體現(xiàn)了自下而上的制度探索，也發(fā)揮了自上而下的政策指導(dǎo)，整個(gè)過程是一個(gè)動(dòng)態(tài)可糾錯(cuò)的互動(dòng)過程。通過制度回顧不難發(fā)現(xiàn)，從“老農(nóng)?！钡健靶罗r(nóng)?！痹俚健俺青l(xiāng)居?！钡闹贫戎贫ㄟ^程中都經(jīng)歷過試點(diǎn)摸索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、全面推廣這幾個(gè)階段。這是由于我國農(nóng)村人口眾多，且城鄉(xiāng)差距和地域差異大，現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜。養(yǎng)老保險(xiǎn)又是一項(xiàng)關(guān)系國計(jì)民生的重要制度，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中需要謹(jǐn)慎開展。因此先通過個(gè)別地區(qū)的試點(diǎn)總結(jié)出代表性經(jīng)驗(yàn)，然后形成具有普適性的制度再向其他地區(qū)推廣。在推廣的過程中通過總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步優(yōu)化完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種政策制定方法建立在中央和地方自下而上的互動(dòng)機(jī)制上，由中央確定政策目標(biāo)，政策實(shí)施的工具由地方自己摸索嘗試，然后總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)形成適用于全國的制度，最后在全國范圍內(nèi)推廣。由于我國地域面積廣闊，環(huán)境復(fù)雜多變催生了這種具有適應(yīng)性和靈活性的政策制定過程。這種政策過程使得我國政府在任何情況下都能夠找到相應(yīng)的政策工具Sebastian Heilmannn：《紅天鵝中國非常規(guī)決策過程》，香港中文大學(xué)出版社2018年版。。第四，政府始終是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)與建設(shè)的主體黃佳豪：《建國60年來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史探索》，《理論導(dǎo)刊》，2009年第11期。。改革開放以來經(jīng)過不斷地試點(diǎn)與探索，最終找到了符合我國國情、滿足現(xiàn)實(shí)需要的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在此過程中，政府發(fā)揮了制度設(shè)計(jì)、養(yǎng)老金資金補(bǔ)貼和制度運(yùn)行的主體作用，最終實(shí)現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)村居民應(yīng)該承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任。第五，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定養(yǎng)老保險(xiǎn)水平?！袄限r(nóng)?！彪m然取得了一些成效，但當(dāng)時(shí)國家財(cái)政承擔(dān)能力有限，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，國家并沒有積極承擔(dān)對(duì)于農(nóng)村居民的養(yǎng)老責(zé)任。當(dāng)國家真正富裕起來以后，建立了“新農(nóng)?！敝贫?，對(duì)60歲以上老年人發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，繳費(fèi)也由個(gè)人、集體、政府三方共同承擔(dān)。使得“新農(nóng)?！蹦軌蝽樌_展并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。第六，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍面臨諸多困難。目前，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌方案尚未出臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，仍面臨不少困難。如，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在保障水平、管理體制上和資金籌集方式等方面存在差異張?jiān)朴ⅰ⑿飕幀帲骸冻青l(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度研究的文獻(xiàn)述評(píng)——基于2000—2014年的國內(nèi)文獻(xiàn)》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第2期。。另一方面，待遇的增長過渡依賴財(cái)政支持，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任較輕，影響城鄉(xiāng)居保的可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是隨著我國改革開放和社會(huì)的文明進(jìn)步而建立起來的，是繼取消農(nóng)業(yè)稅、推行農(nóng)村義務(wù)教育、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療后的又一項(xiàng)惠農(nóng)政策，標(biāo)志著覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本確立。通過收入再分配功能，減少了老年貧困，促進(jìn)了社會(huì)公平正義，為保障城鄉(xiāng)老年居民的基本生活打下了制度基礎(chǔ)。

四、愿景優(yōu)化的政策仿真

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在解決農(nóng)村居民養(yǎng)老和減少農(nóng)村老年貧困方面做出了巨大貢獻(xiàn)，但還存在著保障水平較低、繳費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制不強(qiáng)等問題。黨的十九大又對(duì)城鄉(xiāng)居保提出了新的要求，要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上助力脫貧攻堅(jiān)，對(duì)建檔立卡的貧困老人進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。2017年全國城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金達(dá)到125元/月，比2012年增加44元/月，但是與國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元/年相比仍有較大差距。如果一個(gè)老年人喪失勞動(dòng)能力又缺乏子女的資金支持，僅依靠城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金，其收入水平仍處于扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下。另一方面，目前領(lǐng)取待遇偏低，導(dǎo)致尚未退休的參保人員繳費(fèi)積極性不高。普遍選擇最低檔標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，斷保、欠?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇過低，既無法體現(xiàn)公平效率原則，也不能發(fā)揮其扶貧的作用，更不利于該制度的可持續(xù)發(fā)展。

為探索未來城鄉(xiāng)居保制度優(yōu)化的可行性方案，本研究根據(jù)2011年的扶貧線2300元占當(dāng)年人均GDP的6.6%，提出以當(dāng)年人均GDP的6.6%作為相對(duì)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合“兩個(gè)階段”戰(zhàn)略目標(biāo)以2020年和2035年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)了三種提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金的愿景。

愿景A：基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇到2020年達(dá)到絕對(duì)扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元/年，并保持這一標(biāo)準(zhǔn)直至2050年。

愿景B：基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇到2020年達(dá)到絕對(duì)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2035年達(dá)到當(dāng)年人均GDP的6.6%，保持當(dāng)年人均GDP6.6%的標(biāo)準(zhǔn)直至2050年。

愿景C：基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇到2020年達(dá)到絕對(duì)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2035年達(dá)到當(dāng)年人均GDP的6.6%，逐漸提高標(biāo)準(zhǔn)到2050年達(dá)到當(dāng)年人均GDP的10%。

首先，本研究應(yīng)用國際人口預(yù)測(cè)軟件（PADIS-INT）預(yù)測(cè)出2017年至2050年16-59歲總?cè)丝诩?0歲以上總?cè)丝凇＝刂?017年底我國城鄉(xiāng)居保參?？?cè)藬?shù)51255萬人，繳費(fèi)人數(shù)34908萬人，領(lǐng)取人數(shù)15598萬人。據(jù)此可以計(jì)算出2017年繳費(fèi)人數(shù)占16-59歲總?cè)丝诘谋壤秊?8.72%，領(lǐng)取人數(shù)占60歲以上總?cè)丝诘谋壤秊?7.16%。隨著城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)制度的不斷發(fā)展完善，未來將有更多的城鄉(xiāng)居民參保繳費(fèi)，制度覆蓋的勞動(dòng)年齡人口和老年人口逐漸增加。預(yù)計(jì)繳費(fèi)人數(shù)比例和領(lǐng)取人數(shù)比例每年增加0.1%，到2050年繳費(fèi)人數(shù)比例將增長到42.02%，領(lǐng)取人數(shù)比例到2046年增長到70%，并保持這一比例到2050年。具體預(yù)測(cè)結(jié)果見表2。從圖2可以看出到2035年繳費(fèi)人數(shù)達(dá)到32001萬人，當(dāng)年領(lǐng)取人數(shù)31965萬人，參保人數(shù)達(dá)63966萬人，制度撫養(yǎng)比約為1：1。因此，從未來城鄉(xiāng)居保制度的參保人數(shù)變化來看，2035年也是一個(gè)非常關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2035年以后繳費(fèi)人數(shù)繼續(xù)下降，領(lǐng)取人數(shù)持續(xù)上升，到2050年總參保人數(shù)達(dá)到70378萬人，制度撫養(yǎng)比約為1.44：1。因此，我們必須在未來根據(jù)不同發(fā)展愿景，繼續(xù)進(jìn)行參數(shù)調(diào)整和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的模式優(yōu)化的頂層制度設(shè)計(jì)和漸進(jìn)式發(fā)展的政策仿真研究，為城鄉(xiāng)居保制度撫養(yǎng)比的不斷上升做好理論和政策制度的儲(chǔ)備。

然后，根據(jù)我國近年來人均GDP的增長情況對(duì)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行預(yù)測(cè)。國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示從2008年至今我國人均GDP一直保持穩(wěn)定增長，雖然近年來增長率有所降低，但也保持在6%以上。因此，我們?cè)O(shè)定未來我國人均GDP每年增長6%。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2016年人均GDP為53980元，按照6%的增長率2017年人均GDP為57219元。根據(jù)愿景A、B、C的目標(biāo)，我們?cè)诒?中列出了2017年-2050年歷年的養(yǎng)老金待遇。接下來根據(jù)表2中人口預(yù)測(cè)的結(jié)果，測(cè)算在不同愿景下每年養(yǎng)老金總支出。

由圖3可以看出，如果采取愿景A從2020年起始終保持2300元/月的標(biāo)準(zhǔn)。受老年人口結(jié)構(gòu)的影響，養(yǎng)老金總支出逐年增長，到2050年達(dá)到9555億元。雖然這一方案每年的總支出金額最少，但城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇和相對(duì)扶貧線之間的差距越來越大，難以體現(xiàn)城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老保障和扶貧功能。愿景B的保障水平在2020年至2035年第一個(gè)階段略低于相對(duì)扶貧線標(biāo)準(zhǔn)，從2035年開始第二個(gè)階段內(nèi)與相對(duì)扶貧標(biāo)準(zhǔn)保持一致。對(duì)養(yǎng)老金總支出隨著保障水平的提高逐漸增長，在2050年將達(dá)到107324億元，始終保持了適度的保障水平和養(yǎng)老金支出規(guī)模。愿景C在第一個(gè)階段內(nèi)的保障水平和貧困老人總支出的增長水平與愿景B一致，在第二個(gè)階段保障水平和貧困老人總支出有都有較快增長。到2050年的保障水平為39141元/年，養(yǎng)老金總支出為162613億元。

五、結(jié) 論

首先，通過回顧農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)從建立到完善的發(fā)展歷程，可以看出這一制度是在不斷的探索實(shí)踐中建立起來的。建國后直至改革開放初期面臨著經(jīng)濟(jì)水平落后、農(nóng)村人口占大多數(shù)、城鄉(xiāng)間發(fā)展差異大、國際金融環(huán)境不利等問題。使得在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立更具有曲折性、艱巨性和復(fù)雜性。依靠黨和政府的積極推進(jìn)和不斷探索，才讓農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作能夠?qū)徤饔行蜷_展。通過自上而下的政策指導(dǎo)和自下而上的制度探索總結(jié)出了適合的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善提前實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋的目標(biāo)。

其次，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立是逐步完善不斷優(yōu)化的過程，這其中既有參數(shù)調(diào)整也有結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，但未來進(jìn)一步發(fā)展必然要走結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的道路。在20世紀(jì)80年代初期受我國城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)和國內(nèi)外環(huán)境影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索過程艱難曲折，“老農(nóng)保”參保人數(shù)始終沒能超過8000萬人。21世紀(jì)建立起來的“新農(nóng)?！备淖兞恕袄限r(nóng)保”的籌資模式和賬戶構(gòu)成，并通過制度參數(shù)的不斷調(diào)整逐漸形成了完備的制度體系。在進(jìn)入全覆蓋階段后參保人數(shù)迅速從2011年的32643萬人增加到2013年49750萬人。進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新階段后，為建立更加公平更可持續(xù)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)必然要對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和模式優(yōu)化。

最后，政策仿真的結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)居保制度未來參數(shù)調(diào)整、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相結(jié)合的制度模式優(yōu)化和政策漸進(jìn)式發(fā)展的重點(diǎn)在于構(gòu)筑養(yǎng)老金待遇和參保繳費(fèi)檔次聯(lián)動(dòng)性的動(dòng)態(tài)演進(jìn)模式。這一動(dòng)態(tài)演進(jìn)模式應(yīng)隨著國民收入、社會(huì)消費(fèi)水平、生活成本等指標(biāo)的變化而變化，否則必將削弱養(yǎng)老金的購買力，無法使全體公民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，更難以發(fā)揮保障城鄉(xiāng)老年居民生活的功能。政策仿真的結(jié)果顯示，養(yǎng)老金待遇水平的調(diào)整應(yīng)以相對(duì)貧困線水平——人均GDP的6.6%為參照，在不同階段根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力相機(jī)選擇保障標(biāo)準(zhǔn)和逐步提高繳費(fèi)檔次。在三種愿景下到2020年，保障標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)達(dá)到2300元/年，根據(jù)預(yù)測(cè)約占當(dāng)年人均GDP6.6%（4498元）的51%。從2020年至2035年，我國人口開始進(jìn)入超老齡化發(fā)展階段，繳費(fèi)人數(shù)逐漸減少，應(yīng)繼續(xù)提高繳費(fèi)檔次并進(jìn)行相應(yīng)的進(jìn)口端的財(cái)政補(bǔ)貼；到2035年待遇水平達(dá)到當(dāng)年人均GDP的6.6%（10779元/年），既能保障老年人的基本生活，又能在我國進(jìn)入深度老齡化的階段使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出在可承受的范圍內(nèi)；從2035年至2050年，我國人口老齡化發(fā)展進(jìn)入高峰期，在此階段內(nèi)可以根據(jù)我國那時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平情況，采取制度模式優(yōu)化促進(jìn)政策的漸進(jìn)式發(fā)展。

六、發(fā)展完善的建議

（一）建立待遇調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)老金待遇調(diào)整的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

政策仿真的結(jié)果顯示養(yǎng)老金待遇水平應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化進(jìn)行模式優(yōu)化漸進(jìn)式調(diào)整，否則必然削弱城鄉(xiāng)居保的保障功能。以人均GDP的6.6%為參照、2020年和2035年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在國家的不同發(fā)展階段根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況、物價(jià)水平、人口狀況等因素相機(jī)抉擇保障標(biāo)準(zhǔn)。目前人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2018〕21號(hào)），明確了“基礎(chǔ)養(yǎng)老金以城鄉(xiāng)居民收入增長、物價(jià)變動(dòng)、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況為調(diào)整依據(jù)”。建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制既能有效發(fā)揮城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老保障作用來助力精準(zhǔn)扶貧、共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，又能給參保繳費(fèi)居民一個(gè)明確的預(yù)期，激勵(lì)他們多繳多得、長繳多得。同時(shí)，由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金來自中央和地方財(cái)政，明確的增長機(jī)制，使財(cái)政預(yù)算具有科學(xué)依據(jù)，有利于形成科學(xué)的調(diào)整幅度計(jì)算辦法，使城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整常態(tài)化、正常化、科學(xué)化。

（二）建立土地年金，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

土地年金也應(yīng)該成為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的組成部分，這有利于縮小制度差距進(jìn)一步提升保障水平。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府通過制度引導(dǎo)農(nóng)村居民拿出一部分流轉(zhuǎn)收入繳納土地年金。為他們的老年生活增加一份保障葉賽仙：《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式選擇與政策仿真》，浙江大學(xué)，2011年碩士論文。。其次，目前我國已經(jīng)開始在政府部門、事業(yè)單位和企業(yè)建立職業(yè)年金和企業(yè)年金。從公平性的角度來看，也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村居民建立土地年金，縮小不同群體之間的制度差距。再次，待遇的提升問題一直是城鄉(xiāng)居保制度發(fā)展中的瓶頸，建立土地年金有利于增加農(nóng)村居民養(yǎng)老金的來源。最后，我國臺(tái)灣地區(qū)為照顧老年農(nóng)民的生活從1995起建立了老年農(nóng)民福利津貼制度（簡稱“老農(nóng)津貼”）。對(duì)符合條件的申請(qǐng)者由政府逐月發(fā)放福利津貼，津貼標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步上調(diào)。該制度為保障農(nóng)民老年生活，防止老年貧困做出了巨大的貢獻(xiàn)。鑒于此，應(yīng)該借鑒臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，利用農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入建立土地年金。在增加農(nóng)村居民養(yǎng)老收入的同時(shí)，保持合理的財(cái)政負(fù)擔(dān)。最后，土地年金制度和城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存，更能從宏觀層面上肯定土地價(jià)值并體現(xiàn)國家關(guān)懷。

（三）拓寬籌資渠道，促進(jìn)籌資方式的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

未來我國人口老齡化程度將進(jìn)一步加深，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在未來很長一段時(shí)間都將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。因此，僅依靠財(cái)政撥款提高保障待遇，填補(bǔ)基金缺口必然難以為繼。需要依靠結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，拓展籌資渠道，吸引其他資金注入城鄉(xiāng)居保基金中。第一，整合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國政府一向重視“三農(nóng)”問題，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，激發(fā)農(nóng)業(yè)活力，進(jìn)行了一系列稅費(fèi)減免，對(duì)農(nóng)民種糧、退耕還林還草以及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都有相應(yīng)補(bǔ)貼。各地方政府可以根據(jù)本地農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)際情況，通過政策引導(dǎo)農(nóng)民將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼用于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二，完善多繳多得激勵(lì)機(jī)制。目前的補(bǔ)貼政策難以調(diào)動(dòng)參保人員高標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的積極性。需要調(diào)整繳費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和方式，例如采用按繳費(fèi)比例補(bǔ)貼的方式，激勵(lì)參保人員選擇更高檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第三，根據(jù)財(cái)政狀況增加年限補(bǔ)貼。對(duì)于繳費(fèi)超過15年的參保居民每多繳一年發(fā)放一定數(shù)額的長繳補(bǔ)貼。第四，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)提高繳費(fèi)補(bǔ)助，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)組織活動(dòng)，吸引社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等進(jìn)行捐助，為貧困人口繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（四）提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保制度轉(zhuǎn)型

對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)來說，只有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌才能在全國范圍內(nèi)調(diào)劑余缺，充分發(fā)揮“大數(shù)法則”的作用徐森、米紅：《養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金“從全國調(diào)劑到全國統(tǒng)籌”方案的政策仿真》，《中國社會(huì)保障》，2014年第8期。。通過完善養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支工作，為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌打好基礎(chǔ)。同時(shí)健全和完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的配套政策，如基金投資、戶籍改革、養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制等米紅、劉悅：《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從分軌到并軌的頂層設(shè)計(jì)》，《改革內(nèi)參》，2015年第10期。。并且明確中央與地方的權(quán)責(zé)劃分，理清監(jiān)管責(zé)任和財(cái)政責(zé)任。推進(jìn)信息化建設(shè)，建立全國養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇查詢系統(tǒng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑監(jiān)控系統(tǒng)以及全國共享的中央數(shù)據(jù)庫，及時(shí)掌握和規(guī)范中央調(diào)劑基金與省級(jí)統(tǒng)籌基金收支行為。逐步縮小農(nóng)村居民和城市居民的養(yǎng)老金待遇差異。參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，先縮小省際差異，再逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

（五）通過參數(shù)調(diào)整、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的制度模式優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保頂層制度設(shè)計(jì)的漸進(jìn)式發(fā)展

長期以來我國的公共政策建設(shè)明顯滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會(huì)保障制度，尤其是農(nóng)村的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了短板效應(yīng)，非常不利于經(jīng)濟(jì)改革向縱深推進(jìn)。因此，必須通過頂層設(shè)計(jì)系統(tǒng)地化解深層次矛盾，這樣才能突破制度瓶頸。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明：社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)也不是在制度建立之初就一次性完成的，而是在較為完備的社會(huì)保障制度建立以后，與之相配套的體制機(jī)制需要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革不斷調(diào)整和補(bǔ)充。我國的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從建立至今，實(shí)現(xiàn)了從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展變化，為農(nóng)村居民的養(yǎng)老提供了重要的經(jīng)濟(jì)支持，但目前仍然面臨諸多問題。為了避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，從源頭上化解積弊，必須要對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行進(jìn)一步的模式優(yōu)化。截至2017年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已超過5億人，而每一次制度的調(diào)整和變化都會(huì)在規(guī)模巨大的參保人群中產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，城鄉(xiāng)居保頂層設(shè)計(jì)必須走參數(shù)調(diào)整、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相結(jié)合的制度模式優(yōu)化和漸進(jìn)式政策發(fā)展的道路。而且，政策仿真表明，通過不斷的參數(shù)微調(diào)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的制度模式優(yōu)化，可以實(shí)現(xiàn)提高保障水平、助力脫貧攻堅(jiān)、保持基金可持續(xù)發(fā)展的多重目標(biāo)。

改革開放四十年來，我國在諸多領(lǐng)域都取得了舉世矚目的成就。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也在不斷地改革完善，逐步實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)立之初設(shè)立的全覆蓋、?；镜哪繕?biāo)。在施行過程中充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)保障人民基本生活、調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用。對(duì)減少農(nóng)民貧困、減輕家庭贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)有著重要作用。促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展，保障了農(nóng)民家庭的和諧。合并后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，又進(jìn)一步破除了鄉(xiāng)城人口流動(dòng)的制度阻礙，消除了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行城鎮(zhèn)化的后顧之憂。政府通過養(yǎng)老金補(bǔ)貼的形式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，讓工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村。面對(duì)目前存在的問題，需要通過政策實(shí)驗(yàn)和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合找到最佳的解決方案。未來城鄉(xiāng)居保制度不斷發(fā)展完善，必然選擇結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的優(yōu)化道路。完善的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能為決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往提供有力支撐。

（責(zé)任編輯：徐東濤）