李蒙

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，有一個(gè)非常清晰的目標(biāo)，那就是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟、更加完備的中國(guó)特色社會(huì)主義制度。但橫亙?cè)诂F(xiàn)代化新征程上的挑戰(zhàn)依然不少：發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)，社會(huì)服務(wù)體系不健全，民生領(lǐng)域還有不少短板，全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重……

“這些問題同國(guó)家治理體系和治理能力直接或間接相關(guān)，要從根本上加以解決，就必須對(duì)體制機(jī)制和機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整完善，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明領(lǐng)域改革持續(xù)深化，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，改革重在優(yōu)化、協(xié)同、高效。以往的機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)“精簡(jiǎn)”，這次改革在繼續(xù)精簡(jiǎn)的同時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化協(xié)同高效”。

“優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。”習(xí)近平指出，只要這個(gè)目標(biāo)達(dá)到了，該精簡(jiǎn)的就精簡(jiǎn)，該加強(qiáng)的就加強(qiáng)，不要為了精簡(jiǎn)而精簡(jiǎn)。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革

自然資源部是國(guó)務(wù)院這次機(jī)構(gòu)改革新組建的部委。它既要承擔(dān)過去國(guó)土資源部的職責(zé)，又要承擔(dān)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建沒部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家海洋局的職責(zé)，國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)……

類似這樣重新整合多個(gè)部委職責(zé)的新組建部委，還有生態(tài)環(huán)境部。它將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)，國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建沒委員會(huì)辦公室的南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合起來，統(tǒng)一管理。

為什么要?jiǎng)舆@樣的大手術(shù)，進(jìn)行跨七八個(gè)部委的職能整合呢？可以以一個(gè)青蛙為喻。青蛙是兩棲動(dòng)物，可以在湖泊、濕地和農(nóng)田、山林中生活。過去，青蛙如果自然生活在湖泊水庫(kù)里，就歸水利部門管；如果有人在湖泊水庫(kù)里養(yǎng)殖青蛙，就歸漁業(yè)部門管；如果一只青蛙上了岸，跑進(jìn)了農(nóng)田，就歸農(nóng)業(yè)部門管；如果青蛙從農(nóng)田里出來，跑進(jìn)了山林，又歸林業(yè)部門管……想管好這么一只青蛙，居然需要好幾個(gè)部門，這就是過去行政機(jī)構(gòu)的“條塊化”職權(quán)分割，造成了“政出多門” “九龍治水”的現(xiàn)象，被形容成“七八個(gè)大蓋帽，管不好一個(gè)破草帽”。行政機(jī)構(gòu)“條塊化”職權(quán)分割的弊端很明顯，互相之間銜接不好，造成好多監(jiān)管漏洞，碰到利益大家爭(zhēng)著管，遇到麻煩都推給別人管——監(jiān)管空白和監(jiān)管打架的現(xiàn)象很普遍。

而現(xiàn)在，自然資源部整合了原來八個(gè)部、委、局的規(guī)劃編制和資源管理職能，生態(tài)環(huán)境部整合了原來七個(gè)部、委、辦的環(huán)境保護(hù)與污染防治職能。前者將負(fù)責(zé)全國(guó)960萬平方公里陸地和300萬平方公里海洋上的所有自然資源的空間規(guī)劃和數(shù)量監(jiān)管；后者將主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管，完整地體現(xiàn)了“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體的重要原則。

以“土地資源為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃”為例，過去，如果城市邊緣有一塊地，既適合建商場(chǎng)、住宅，又能植樹造林或恢復(fù)成濕地，一定是不同部門的“必爭(zhēng)之地”。一項(xiàng)資源的開發(fā)或者保護(hù)，可能就不是基于科學(xué)的理性判斷或者社會(huì)各界的共同需求，而是由多個(gè)相關(guān)部門中準(zhǔn)更強(qiáng)勢(shì)來決定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的導(dǎo)向下，最后往往是資源開發(fā)部門而不是資源保護(hù)部門“笑到最后”。

而現(xiàn)在，自然資源部將幾個(gè)部委的規(guī)劃職能整合到一起，就能對(duì)各類規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，真正實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”。各類國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、飲用水源地，重要森林、湖泊、海島、濕地等，都要被劃人生態(tài)紅線，禁止或限制開發(fā)。

再以生態(tài)環(huán)境部為例，原先歸屬于國(guó)家發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)，也被整合進(jìn)來，這正是從環(huán)境保護(hù)部向生態(tài)環(huán)境部轉(zhuǎn)變的典型標(biāo)志。溫室氣體如二氧化碳、甲烷等，一般不被認(rèn)為是環(huán)境污染物，但它們確實(shí)會(huì)造成很大的溫室效應(yīng)。這次，將溫室氣體減排的管理職能并人生態(tài)環(huán)境部，不僅有利于溫室氣體和常規(guī)大氣污染物的協(xié)同治理，同時(shí)也有利于統(tǒng)籌碳源和碳匯管理，增強(qiáng)氣候變化適應(yīng)能力。

自然資源部與生態(tài)環(huán)境部的組建，為我們呈現(xiàn)出一個(gè)立體管理框架：空間上的生態(tài)紅線和數(shù)量上的資源開發(fā)利用上限歸自然資源部控制，而環(huán)境質(zhì)量底線則掌握在生態(tài)環(huán)境部手中。

與這兩個(gè)部門類似，為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，統(tǒng)籌實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，將農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理職責(zé)整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本問題，新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，也將過去農(nóng)業(yè)部的職責(zé)和過去分散于多部門的農(nóng)村管理職責(zé)整合起來，統(tǒng)籌研究和組織實(shí)施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，監(jiān)督管理種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)投資管理等，為今后中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村振興打下了制度基礎(chǔ)。

為增強(qiáng)和彰顯文化自信，統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)，提高國(guó)家文化軟實(shí)力和中華文化影響力，推動(dòng)文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展，將文化部、國(guó)家旅游局的職責(zé)整合，組建文化和旅游部。

這個(gè)部被人們笑稱為“詩(shī)和遠(yuǎn)方部”，而詩(shī)和遠(yuǎn)方確實(shí)有密切的關(guān)系，正如“讀萬卷書行萬里路”這句諺語(yǔ)所形容的。旅游產(chǎn)業(yè)被稱為“無煙工業(yè)”，在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重越來越重，而發(fā)展旅游必須靠文化產(chǎn)業(yè)來帶動(dòng)。另一方面，要想推動(dòng)文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與旅游業(yè)的融合不可或缺。兩者的融合，必將相互受益，推動(dòng)文化事業(yè)和旅游業(yè)的共同發(fā)展。

新組建的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，將國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室的職責(zé)整合， “計(jì)劃生育”這四個(gè)字從委員會(huì)的名字中消失了。

工業(yè)和信息化部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責(zé)，被整合到國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，讓全國(guó)控?zé)熑耸啃老膊灰?。因?yàn)閲?guó)家煙草專賣局是隸屬于工業(yè)和信息化部的，由這個(gè)部門來牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責(zé)，有點(diǎn)“賊喊捉賊”的意思，調(diào)整到衛(wèi)生管理部門，才理順了關(guān)系。

國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)，這次整合到國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，也有異曲同工之妙，未來中國(guó)職業(yè)病的防治工作必將取得突破性的重大進(jìn)展。

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的組建，也非常引人注目。改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，是建立統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為完善市場(chǎng)監(jiān)管體制，推動(dòng)實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法、加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，方案提出，將國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

人們也注意到，新組建的中央廣播電視總臺(tái)，撤銷中央電視臺(tái)（中國(guó)國(guó)際電視臺(tái)）、中央人民廣播電臺(tái)、中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)建制。對(duì)內(nèi)保留原呼號(hào)，對(duì)外統(tǒng)一呼號(hào)為“中國(guó)之聲”。這些整合，將對(duì)未來的中國(guó)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

深化行政執(zhí)法體制改革和跨軍地改革

行政執(zhí)法體制改革，有一個(gè)原則貫穿始終：相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)、減少執(zhí)法隊(duì)伍種類，減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率，基本是合并同類項(xiàng)，思路非常明確。

這次改革，整合組建市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍。整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，組建市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局指導(dǎo)。整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，由生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)。整合組建文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，將旅游市場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍整合劃入文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版廣播電視、電影、旅游市場(chǎng)等行政執(zhí)法職責(zé)，由文化和旅游部指導(dǎo)。整合組建交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍，整合交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)路政、運(yùn)政等涉及交通運(yùn)輸?shù)膱?zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，由交通運(yùn)輸部指導(dǎo)。整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，將農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊(duì)伍整合，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)。

跨軍地此部分涉及公安邊防、海警、黃金、森林、水電部隊(duì)、武警部隊(duì)海關(guān)執(zhí)勤等，改革的思路非常明確：把此前列在武警序列中但又是國(guó)務(wù)院部門領(lǐng)導(dǎo)管理的“現(xiàn)役力量”全部退出武警，進(jìn)行不同方式的轉(zhuǎn)編變革，改革的方向是“軍是軍、警是警、民是民”。

2018年1月1日起，武警部隊(duì)已經(jīng)交由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)（此前是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，但是是現(xiàn)役軍人），實(shí)行“中央軍委武警部隊(duì)部隊(duì)”領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。

公安邊防部隊(duì)改制。公安邊防部隊(duì)不再列武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役。公安邊防部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方后，成建制劃歸公安機(jī)關(guān)，并結(jié)合新組建國(guó)家移民管理局進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整配合。現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為人民警察編制。

公安消防部隊(duì)改制。公安消防部隊(duì)不再列武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役。公安消防部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方后，現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為行政編制，成建制劃歸應(yīng)急管理部，承擔(dān)滅火救援和其他應(yīng)急救援工作，充分發(fā)揮應(yīng)急救援主力軍和國(guó)家隊(duì)的作用。

公安警衛(wèi)部隊(duì)改制。公安警衛(wèi)部隊(duì)不再列武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役。公安警衛(wèi)部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方后，警衛(wèi)局（處）由同級(jí)公安機(jī)關(guān)管理的體制不變，承擔(dān)規(guī)定的警衛(wèi)任務(wù)，現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為人民警察編制。

海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)。按照先移交、后整編的方式，將國(guó)家海洋局（中國(guó)海警局）領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)。

武警部隊(duì)不再領(lǐng)導(dǎo)管理武警黃金、森林、水電部隊(duì)。按照先移交、后整編的方式，將武警黃金、森林、水電部隊(duì)整體移交國(guó)家有關(guān)職能部門，官兵集體轉(zhuǎn)業(yè)改編為非現(xiàn)役專業(yè)隊(duì)伍。

武警部隊(duì)不再承擔(dān)海關(guān)執(zhí)勤任務(wù)。參與海關(guān)執(zhí)勤的兵力一次性整體撤收，歸建武警部隊(duì)。

我們可以看到，這次改革，確保一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，讓黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)沒置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。將原來需要在多個(gè)部門之間流轉(zhuǎn)的事情放在一個(gè)部門，極大提高決策和辦事效率，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。比如有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目，過去牽涉農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部等多個(gè)部門分段管理，如今要整合有關(guān)職責(zé)到新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。

這次深化機(jī)構(gòu)改革，對(duì)宏觀管理、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行了大幅調(diào)整優(yōu)化，以充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府各自優(yōu)勢(shì)：減少了宏觀部門的微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，要求把主要精力真正轉(zhuǎn)到抓宏觀上來，發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用；做出了市場(chǎng)監(jiān)管體制改革頂層沒計(jì)，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局，集中管理反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)……一方面通過改革讓各類市場(chǎng)主體有更多活力和更大空間去發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造財(cái)富，實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化；另一方面發(fā)揮黨和政府的積極作用，管好那些市場(chǎng)管不了或者管不好的事情。