李天琪

憲法作為國家的根本大法，擁有最高的法律效力。中華人民共和國自成立以來，于1954年9月20日（以下簡稱五四憲法）、1975年1月17日（以下簡稱七五憲法）、1978年3月5日（以下簡稱七八憲法）和1982年12月4日（以下簡稱八二憲法）通過四部憲法?，F(xiàn)行憲法在1 982年憲法的基礎(chǔ)上，歷經(jīng)了1988年、1993年、1999年、2004年、201 8年五次修訂。四部憲法、五部憲法修正案在什么樣的契機下修訂？這期間發(fā)生怎樣的故事？做了何種修改？

新中國第一部憲法如何莊嚴誕生？

講到五四憲法，首先不得不提到《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》 （以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）。1 949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議選舉了中央人民政府委員會，宣告了中華人民共和國的成立，并且通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。作為一部憲法性文件， 《共同綱領(lǐng)》實際上起到臨時憲法的作用。另一方面，1949年到1952年三年間，中國已取得超乎預計的成就，起了顯著的變化。中共中央認為時機已經(jīng)成熟，應(yīng)當適時地實行全國普選，并在此基礎(chǔ)上召開全國人民代表大會，制定憲法，使中國進入全面建沒社會主義的新時期。

誠然，要召開全國人民代表大會、選舉政府， 《共同綱領(lǐng)》不能扛起國家根本法律的重任，但是起草一部憲法的工作也不是那么簡單。1953年1月12日，在中央人民政府委員會舉行第二十次會議的前一晚政協(xié)座談會上，有人就坦言這其中的種種困難顧慮。周恩來第二天在會上專門針對這一問題作了發(fā)言：既然要召開全國人民代表大會、選舉政府， 《共同綱領(lǐng)》就不能再作為國家的根本法律了。當初《共同綱領(lǐng)》之所以成為臨時憲法是因為政治協(xié)商會議全體會議執(zhí)行了全國人民代表大會的職權(quán)。那么，現(xiàn)在不執(zhí)行這個職權(quán)了，這個職權(quán)還之于全國人民代表大會了，全國人民代表大會就應(yīng)該有自己的法律——憲法。周恩來說：“起草憲法雖然有困難，但是可以解決的。因為憲法不是永恒不變的，我們的兄弟國家的經(jīng)驗也證明了這一點。蘇聯(lián)憲法已經(jīng)修改過三次，頭兩次的憲法是初期的，斯大林憲法才是比較完整的，但它也僅僅是規(guī)定了社會主義階段的做法。我們的憲法也是現(xiàn)階段的憲法，將來還會提高。但是現(xiàn)階段的憲法，可以把我們的政治基礎(chǔ)搞得更加鞏固?！?/p>

1953年1月13日，中央人民政府委員會舉行第二十次會議，決定成立中華人民共和國憲法起草委員會，由毛澤東、朱德、宋慶齡、李濟深、李維漢等33人組成。1954年年初，中共中央指定成立憲法起草小組。1954年1月7日至3月9日，歷時兩個月，五四憲法草案初稿在杭州形成。

1954年3月23日下午，中華人民共和國憲法起草委員會第一次全體會議在中南海勤政殿舉行。會議聽取《關(guān)于（中華人民共和國憲法草案（初稿））起草工作的說明》，說明中分別針對初稿起草的工作經(jīng)過、工作方向、與《共同綱領(lǐng)》的關(guān)系、草案的過渡時期特點、草案規(guī)定的國家政治制度、公民的權(quán)利、國內(nèi)各民族平等基礎(chǔ)以及草案結(jié)構(gòu)八個部分進行了介紹。

在此后的憲法起草委員會第二次全體會議到第七次全體會議，針對憲法結(jié)構(gòu)問題、疆域問題、公民概念問題、實行民主集中制的寫法問題、全國人民代表大會、中華人民共和國主席、國務(wù)院、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方、人民法院和人民檢察院、公民基本權(quán)利和義務(wù)問題等具體細節(jié)作了相關(guān)探討。

憲法起草委員會于1954年3月23日舉行第一次全體會議，到6月11日舉行第七次全體會議，歷時81天。在這段時間里，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會以及各大行政區(qū)、各省市的領(lǐng)導機關(guān)，各民主黨派、各人民團體的地方組織和武裝部隊的領(lǐng)導機關(guān)，組織了各方面人士8000佘人參加對憲法草案（初稿）的討論，并提出了5900佘條修改意見，對起草工作給予重大幫助。

1954年6月14日，中央人民政府委員會召開第三十次會議，審議《關(guān)于憲法起草工作經(jīng)過的報告》，毛澤東在會上說：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，可以提高全國人民的積極性?！泵珴蓶|也表示： “我們的這個憲法，是社會主義類型的憲法，但還不是完全社會主義的憲法，它是一個過渡時期的憲法。我們現(xiàn)在要團結(jié)全國人民，要團結(jié)一切可以團結(jié)和應(yīng)當團結(jié)的力量，為建沒一個偉大的社會主義國家而奮斗。這個憲法就是為這個目的而寫的?！?/p>

五四憲法草案一經(jīng)公布，全國廣大城市農(nóng)村展開積極學習、宣傳和討論，共有1.5億多人參加討論活動。在當時，很多地區(qū)參與學習討論的人數(shù)達到了當?shù)爻赡耆丝诘?0%以上，甚至在個別地區(qū)達到90%以上。許崇德在《中華人民共和國憲法史》-書中，這樣寫道： “從祖國的東海之濱到西北高原，從黑龍江到海南島，從新疆到云貴，到處氣氛熱烈，認真投入。全國人民把憲法草案的公布和學習討論當做大事、盛事、喜事?！?/p>

從1954年6月1 5日至9月10日，共整理出來自全國人民提出的1 1 8萬條修改補充意見。這些來自五湖四海的意見紛紛送達北京，由憲法起草委員會辦公室歸納分類，刊印成《全民討論意見匯編》16冊。值得一提的是，1954年夏天，中國正遭遇特大洪澇災害，暴雨引起長江、淮河流域的洪水百年難得一遇。即便搶險任務(wù)繁且巨，遇險地區(qū)的群眾依然騰出手來組織對憲法草案的討論。通往北京的道路被洪水沖垮，人們就用飛機爭分奪秒地將群眾意見送到北京，雖然今天看來飛機運送材料是件再普通不過的事，但放在條件艱苦的上世紀五十年代，足以說明中央對憲法起草工作的重視程度以及全國人民對憲法的期望與熱愛。

1954年9月1 5日，幾經(jīng)修改的五四憲法草案正式提交第一屆全國人民代表大會第一次會議。9月20日下午5點55分，根據(jù)計票人和監(jiān)票人的報告，五四憲法以“投票數(shù)共1 197張，同意票1 197張”全票通過。

憲法根植于中國只不過一百年的光景，時間不算長，但是在這片大陸上出現(xiàn)過的憲法卻為數(shù)不少。五四憲法作為劃清我國新舊憲法的明顯分水嶺，在歷史長河中絕對占據(jù)顯耀的歷史地位。在后來的憲法中，如人民民主專政制、人民代表大會制，民族區(qū)域自治制、生產(chǎn)資料公有制等根本制度都延續(xù)于五四憲法。即使這部憲法僅實施了二十來年，但是它的光輝是不可磨滅的。

黑暗中等待曙光

七五憲法根據(jù)毛澤東的建議，于1970年3月啟動，開始著手起草。1975年1月，歷時五年之久，提交四屆全國人大審議通過。相對于五四憲法來說七五憲法顯然是出現(xiàn)了很大的退步。它打亂了國家機構(gòu)的合理分工，削弱了人民代表大會制度；減少了公民的權(quán)利和自由，取消了原本在五四憲法中體現(xiàn)公民權(quán)益的“公民在法律上一律平等” “由于國家機關(guān)人員侵害公民權(quán)利而受到損失的人有取得賠償?shù)臋?quán)利”，取消了對公民私有財產(chǎn)繼承權(quán)的保護。七五憲法是在錯誤理論指導下以錯誤實踐為依據(jù)制定出的，反映“文革”中“左”的錯誤。

“四人幫”被粉碎后，1977年8月，黨的十一次全國代表大會作出修改七五憲法、糾正錯誤規(guī)定的決議，雖然大會中宣告了“文化大革命”的結(jié)束，但在理論思想上未能清理和消除“文化大革命”的錯誤方針和指導原則，這也深重地影響1978年3月通過并頒布的七八憲法的原則和內(nèi)容。比如，在序言中仍保留了七五憲法中“堅持無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”的錯誤理論；在國家機構(gòu)設(shè)置中保留了地方各級革命委員會；在公民基本權(quán)利和義務(wù)中保留了“大鳴、大放、大辯論、大字報”的做法。

1980年8月30日，中國共產(chǎn)黨中央委員會向第五屆全國人民代表大會第三次會議主席團提出了《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議》。從1980年9月10日第五屆全國人大第三次會議通過中華人民共和國憲法修改委員會名單，到1982年12月4日第五屆全國人大第五次會議通過八二憲法，歷時近兩年半。在這段時間里，由葉劍英擔任主任委員，宋慶齡、彭真擔任副主任委員的憲法修改委員會共舉行5次全體會議，每次會期短則一天，長則18天。另外，為了更好地開展憲法修改工作，特沒憲法修改委員會秘書處，由胡喬木擔任秘書長。作為經(jīng)常性機構(gòu)，秘書處持續(xù)工作，基本沒有間斷。

憲法修改委員會成立以后，截至1980年10月18日，共收到人民來信207件。信件中對修改憲法提出了各種建議和意見，表現(xiàn)了人民群眾極大的政治熱情。為了聽取廣大專家學者的專業(yè)性意見，秘書處不斷召集首都各方面的專家學者，舉行了多次各類專題修憲座談會，收到很好的效果。1981年1月上旬，又接連召開了兩次外地知名學者的小型座談會。

雖然第五屆全國人民代表大會第三次會議通過的《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》中，明確要求憲法修改草案應(yīng)提交本屆全國人民代表大會第四次會議審議，但是由于憲法修改工作關(guān)系重大，牽涉到各方面一系列復雜的問題，需要進行大量的調(diào)查研究，還要廣泛征求各地區(qū)、各方面的意見，因此，即便憲法修改委員會在決議后立即投入工作，秘書處連續(xù)奮戰(zhàn)、不懈努力，要想根據(jù)全國人大規(guī)定的程序和期限下，保質(zhì)保量完成任務(wù)，是不大可能的。本著實事求是的態(tài)度，憲法修改委員會向五屆全國人大四次會議提出了推遲修改憲法完成期限的建議。

1981年中央決定由彭真直接領(lǐng)導憲法修改工作，如前所說，憲法修改草案在征求意見的過程中，收到了來自黨內(nèi)黨外、廣大人民群眾的很多意見。這些意見中，在一些重大問題上存在不同主張，比如，“要不要把四項基本原則寫入憲法？”“人民代表大會是實行一院制還是兩院制？”等等。為了解決起草過程中的重大問題，彭真作了三個月的調(diào)查研究，并在秘書處會議上發(fā)表了四條意見： “堅持四項基本原則” “一定要從中國的實際出發(fā)” “使新憲法起到統(tǒng)一全國人民思想、進一步鞏固和發(fā)展安定團結(jié)的政治局面、保證社會主義四化建沒健康順利進行的作用” “以1954年憲法為基礎(chǔ)”。

1982年4月22日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議在北京人民大會堂召開。憲法修改委員會副主任委員彭真向全國人大常委會提出憲法修改草案，并作了《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》。

1982年5月至9月，進入全民討論階段。這次討論規(guī)?？涨爸?，在討論中形成大量的意見和建議，秘書處根據(jù)這些意見和建議對憲法草案進行了近百處的修改。

1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議就憲法修改草案進行投票表決，當日下午5時45分，根據(jù)總監(jiān)票人的報告，有效票3040張，其中贊成票3037張，沒有反對票，棄權(quán)票3張，八二憲法正式通過。八二憲法也是新中國立法史上第一部公開表決結(jié)果的立法，在通過前有人提出改變以往秘不示人的慣例，彭真請示胡耀邦后獲得支持，使得八二憲法為日后立法開辟出一條公開化、透明化的全新道路。

說到這里，不得不提起一段有關(guān)《民主與法制》的往事。1 979年8月，《民主與法制》在上海創(chuàng)刊， “民主與法制”作為歷盡“文革”劫難后中國人渴望的對象，既是一句口號，也是承載這期間無限期許的刊名。作為我國改革開放后創(chuàng)刊的第一本法制期刊， 《民主與法制》是我國第一本早于中央作出“一五普法”重大部署而誕生的普法讀物，這也是《民主與法制》在當年成為國內(nèi)暢銷雜志的重要原因之一。1 984年彭真為《民主與法制》題寫了刊名，葉劍英、李鵬、喬石等中央領(lǐng)導先后給《民主與法制》題詞勉勵。彭真在題詞中寫道： “我國憲法是具有中國特色的、社會主義的、民主的制度化、法律化的總章程，希望你們繼續(xù)做好憲法的普及宣傳工作，幫助讀者熟悉遵守和掌握運用它。”中央領(lǐng)導對加強社會主義民主和社會主義法制的殷切期望，牢牢刻在《民主與法制》工作人員的心坎里。

與時俱進才能保持憲法旺盛生命力

1987年12月1日，深圳在全國率先公開拍賣了一塊住宅用地，掀起了土地制度的重大改革。另一方面，八二憲法頒布實施以后，按照憲法規(guī)定，家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制在全國農(nóng)村迅速推行。農(nóng)村經(jīng)濟體制改變造成大批勞動力解放，使得勞動力轉(zhuǎn)移到工業(yè)、商業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)中，集體的、個體的、私營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量涌現(xiàn)。在八二憲法中非公有制經(jīng)濟中的個體經(jīng)濟和“三資企業(yè)”已經(jīng)獲得明確的法律地位，但是私營企業(yè)在憲法中并沒有任何規(guī)定。隨著私營經(jīng)濟在城市鄉(xiāng)村中不斷發(fā)展，私營企業(yè)法律地位不明確的窘境引發(fā)一系列法律問題。要想從源頭解決這些問題，修改憲法顯然是很有必要的。

1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過兩條憲法修正案，對八二憲法作出修改，這也是我國第一次采用修正案的形式修憲。

1992年，鄧小平發(fā)表南巡談話，對于推進我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建沒具有巨大的理論指導意義。根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建沒事業(yè)進一步發(fā)展實踐，中國共產(chǎn)黨中央委員會于1993年2月14日向第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會提出了修改憲法部分內(nèi)容的建議。經(jīng)過全國人大常委會認真討論，將形成的憲法修正案草案提請第八屆全國人民代表大會進行審議。1993年3月29日，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，對現(xiàn)行憲法作出第二次修改。

推行1993年憲法修正案后不到幾年的時間，國內(nèi)形勢又發(fā)生了很大變化。1997年香港回歸，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會提出了高舉鄧小平理論偉大旗幟。這些都要求對現(xiàn)行憲法進行修改。在這樣的背景下，中共中央適時成立修憲領(lǐng)導小組，李鵬任組長，擬定了憲法修改的初步意見。初步意見先后發(fā)給中央各部門、各黨派、人民團體領(lǐng)導機構(gòu)、各地方省、區(qū)、市黨委征詢意見，又在隨后召開的法學家座談會和經(jīng)濟學家座淡會中廣泛吸收各方面的意見和建議。1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過憲法修正案，對現(xiàn)行憲法作出第三次修改。

中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會召開以后，也是在紀念現(xiàn)行憲法頒布實施二十周年的推動下，社會各界掀起一股憲法學習浪潮。根據(jù)新形勢、新任務(wù)，把十六大確立的重大理論觀點和重大方針政策寫入憲法被認為十分有必要。在當時，理論界尤其是法學界，對憲法是否應(yīng)當修改、采取什么形式修改、修改什么進行了廣泛討論。2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過憲法修正案，對現(xiàn)行憲法作出第四次修改。該憲法修正案共有14條，涉及13個方面的修改。

時間拉回到今年。201 8年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，對現(xiàn)行憲法作出第五次修改。全國人大常委會法工委主任沈春耀在當天下午的新聞發(fā)布會上介紹，此次憲法修改的主要目的，就是要把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策，特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，體現(xiàn)黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就、新經(jīng)驗、新要求，在總體保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上推動憲法與時俱進，完善發(fā)展。

憲法修改是國家政治生活中的一件大事，歷史證明，憲法只有不斷適應(yīng)新形勢、吸納新經(jīng)驗、確認新成果、作出新規(guī)范，才能具有持久、旺盛生命力。