阿計
規(guī)則爭議如何平息
檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的確立,無疑為公益訴訟裝上了起飛的翅膀。但作為一項全新的司法改革,無論是法理基礎(chǔ)還是細節(jié)設(shè)計,仍存諸多爭議難題。
比如,行政公益訴訟是檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的重點方向,這意味著行政訴訟制度由傳統(tǒng)的“民告官”模式擴展至了新型的“官告官”模式,由此是否與行政訴訟的制度定位、訴訟原理等發(fā)生沖突,就頗存爭議。
而在種種爭議中,最大的焦點莫過于,檢察機關(guān)在公益訴訟中既是原告又是訴訟監(jiān)督者,究竟如何合理確定其訴訟地位?有觀點認為,公益訴訟和訴訟監(jiān)督都是檢察機關(guān)的法定職責,因而在遵循—般訴訟規(guī)律的前提下,應(yīng)當賦予其不同于一般私益訴訟原告的訴訟權(quán)利和程序安排。但反對者卻擔憂,檢察機關(guān)在公益訴訟中“一身二任”的雙重角色沖突,很可能破壞訴訟平衡。因而必須厘清其主次關(guān)系,防止以保護公益為名侵犯合法私益,更須防止以法律監(jiān)督為由影響公正審判。
事實上,圍繞檢察機關(guān)在公益訴訟中訴訟地位、職責定位的爭議,不僅存在于學術(shù)界,也體現(xiàn)在司法機關(guān)的內(nèi)部分歧。試點實踐結(jié)束之際,最高檢的總結(jié)報告就提出,檢察機關(guān)提起公益訴訟不同于一般原告,行使的不是一般訴權(quán)而是法律監(jiān)督權(quán),相應(yīng)的程序設(shè)計既要遵循訴訟制度的一般要求,也要符合檢察職能的特點和規(guī)律。而最高法的相關(guān)報告則認為,如果在公益訴訟中賦予檢察機關(guān)特殊地位,會帶來與原有法律規(guī)定如何協(xié)調(diào)以及其他訴訟主體如何定位的問題。因而在具體訴訟制度設(shè)計時應(yīng)當維護民事訴訟、行政訴訟的基本架構(gòu)和以審判為中心的格局,參照原告確定檢察機關(guān)在公益訴訟中的權(quán)利義務(wù)。
而這些認識分歧也直接導致了實踐困惑。其典型現(xiàn)象是,在試點初期,部分基層法院一度按照普通原告的權(quán)利義務(wù)要求檢察機關(guān),如提交法定代表人身份證明、組織機構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書甚至用傳票通知開庭等等,無不引發(fā)相當爭議。直到“兩高”經(jīng)過內(nèi)部協(xié)凋,方才解決了這一矛盾。
盡管經(jīng)過兩年的試點實踐,不少分歧已經(jīng)達成共識,規(guī)則設(shè)計不斷走向完善,但一些重大爭議并未徹底平息。比如,檢察機關(guān)啟動公益訴訟二審程序,應(yīng)當采用上訴還是抗訴方式?前者側(cè)重訴訟雙方的權(quán)利對等,后者則強調(diào)檢察機關(guān)的監(jiān)督職能;再如,檢察機關(guān)提起公益訴訟一旦敗訴并造成對方損失,如何承擔補償后果?有人擔比過高的責任風險將束縛檢察機關(guān)的公益訴訟手腳,也有人主張應(yīng)當設(shè)立專門基金以承擔國家賠償責任;還有,檢察機關(guān)提起民事公益訴訟,能否適用和解與調(diào)解程序?支持者認為有利于敦促危害公益者主動糾錯,反對者則堅稱公共利益不容討價還價;再有,檢察機關(guān)針對環(huán)境污染之類的公益訴訟勝訴后所獲得的賠償金,如何合理分配其歸屬?究竟是用來補償具體的受害公眾,還是轉(zhuǎn)為整治公害問題的資金?此外,在檢察機關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查手段、舉證責任、撤訴權(quán)利、訴訟費用、判決執(zhí)行等方面,也都存在著不小爭議。
另一方面,2017年6月修改的行政訴訟法和民事訴訟法,只是構(gòu)建了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的原則性框架,其重點在于確立檢察機關(guān)的公益訴權(quán),而對于諸多爭議焦點,并未提供清晰答案。這一修法方式,不僅緣于高效推進公益訴訟制度創(chuàng)新的現(xiàn)實需要,更在于就立法技術(shù)而言,修法的使命在于確認改革成果和方向,排除最為實質(zhì)性的制度障礙,而細則性、程序性的制度規(guī)范,應(yīng)當由司法解釋等予以設(shè)計。
從這個角度而言,“兩高”在試點期間雖然分別制定了實施辦法,實現(xiàn)了檢測改革方案的目標,但未能以會商形式統(tǒng)一改革思路、共訂細節(jié)規(guī)則,以致留下不少懸而未決的爭議,也被視為最大的遺憾。
事實上,修法行動完成之際,最高檢曾明確表態(tài):
“下一步將積極與最高法溝通協(xié)商,共同制定檢察機關(guān)提起、人民法院審理公益訴訟案件的司法解釋,明確檢察機關(guān)的訴訟地位,建立調(diào)查核實等配套保障機制,努力構(gòu)建一套符合中國國情的公益訴訟程序?!钡腿藢の兜氖牵瑱z察機關(guān)提起公益訴訟制度正式落地半年多后,眾所期待的相關(guān)司法解釋仍然未見蹤影,顯見一些關(guān)鍵性細則仍在磨合之中。也正因此,如何消除認識分歧、凝聚改革共識,為諸多爭議提供合理的解決方案,防止形成新的改革瓶頸,已是亟待加速的緊迫任務(wù)。
外部阻力如何排除
除了制度細節(jié)設(shè)計尚有不少未決懸念,檢察機關(guān)提起公益訴訟的改革實踐還面臨著諸多現(xiàn)實阻力。
2016年,由數(shù)個權(quán)威機構(gòu)組織評選的該年度中國十大公益訴訟案例中,安徽省蚌埠市淮上區(qū)檢察院起訴該市國土局怠于履行土地監(jiān)管職責一案,赫然在列,其入選理由是:
“該案是全國首例針對市級行政機關(guān)的資源保護型行政公益訴訟,意義重大。”
然而在試點期間,此類觸及市級政府部門的行政公益訴訟卻幾成孤例。被檢察機關(guān)推上被告席的行政機關(guān),絕大多數(shù)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或基層職能部門,較高層級的地方政府或廳局級以上的“大部門”卻寥寥無幾,不少輿論因此質(zhì)疑其有“抓小放大”之嫌。
事實上,這一訴訟格局有其客觀因素,基于我國的公共管理體制,基層行政機關(guān)承擔著最廣泛、最直接的執(zhí)法和監(jiān)管職能,而這一環(huán)節(jié),也是行政違法的高發(fā)地帶,因而成為公益訴訟的主要靶子有其必然性。但不可否認的是,一些地方政府和行政部門出于政績考慮和臉面顧忌,以“協(xié)調(diào)”“打招呼”等手段拒斥檢察機關(guān)的監(jiān)督,甚至通過各種管道施加干預,的確給行政公益訴訟帶來了不小阻力。而這種外部壓力,也導致部分檢察機關(guān)產(chǎn)生了畏難消極情緒,以致一些本應(yīng)啟動的公益訴訟偃旗息鼓。
要改變這一局面,固然需要統(tǒng)一各方的理性認識,爭取行政機關(guān)的協(xié)作配合,為公益訴訟營造良好的政治環(huán)境。但更重要的是制度的完善,其治本之策當數(shù)加速推進檢察機關(guān)人、財、物管理真正獨立于地方,以弱化乃至擺脫地方利益對司法的不當干涉,為檢察機關(guān)依法獨立行使公益訴權(quán)開辟通途。但在深層次的司法改革成果尚待有期的情形下,更為現(xiàn)實的是在現(xiàn)行法制的框架下,作出有利于公益訴訟的特別設(shè)計。
諸多專家學者和社會輿論因此認為,檢察機關(guān)參與公益訴訟的案件范圍過于狹窄,不僅與公益訴訟的先進國家相距甚遠,而且遠未達到社會公眾的期待,甚至可能成為阻止其他類型公益訴訟的障礙,并呼吁應(yīng)當全方位關(guān)注涉及公眾利益的熱點問題和急需司法保護的公益議題,以具體列舉的方式,進一步擴容檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍。
梳理各方主張,大致可分為以下幾個維度。在公民權(quán)利領(lǐng)域,應(yīng)當將反歧視、教育平等、勞動爭議等案件,尤其是涉及老人、婦女、未成年人、殘疾人等弱勢群體合法權(quán)益的案件,納入檢察機關(guān)公益訴訟的保護之列;在民生保障領(lǐng)域,應(yīng)當將社會保障、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生安全、公共服務(wù)供應(yīng)、社會福利等議題,納入檢察機關(guān)公益訴訟的維權(quán)范圍;在市場秩序領(lǐng)域,應(yīng)當將市場壟斷、不正當競爭、不合理收費、證券欺詐、價格違法、違法廣告等破壞市場公平的行為,納入檢察機關(guān)公益訴訟的監(jiān)督目標;在公共建設(shè)方面,應(yīng)當將違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共工程違規(guī)發(fā)包、重大項目濫用資金、損害公共設(shè)施、破壞文物、違章建筑等損害公共資源的現(xiàn)象,納入檢察機關(guān)公益訴訟的追責對象。
不過,要求擴大檢察機關(guān)公益訴訟案件范圍的強烈呼聲,也面臨著不少異議。反對者擔心,如果案件范圍過分擴張,不僅會透支檢察機關(guān)的訴訟資源,而且可能帶來諸多負效應(yīng)。在行政公益訴訟領(lǐng)域,若是將監(jiān)督觸角伸向行政管理的各個領(lǐng)域,將導致司法權(quán)對行政權(quán)的過分干預,造成行政管理效率低下,實際上是對公共利益的另一種損害。而在民事公益訴訟領(lǐng)域,檢察機關(guān)公益訴訟的實質(zhì)是公權(quán)力對私權(quán)利的干預,如果對其介入邊界不予以限制,亦將違反當事人法律地位平等、意識自治等民事訴訟基本原則,釀成公權(quán)過度干涉私權(quán)自由的不良后果。
耐人尋味的是,目前相關(guān)法律列舉加概括的立法技術(shù),已經(jīng)為檢察機關(guān)公益訴訟案件范圍的擴容埋下了伏筆。看似抽象模糊的“等”字表述,為未來留下了巨大的想象空間。事實上,在修法行動完成之際,最高人民檢察院相關(guān)負責人即明確表示,隨著公益訴訟的推進、辦案經(jīng)驗的積累、制度規(guī)范的完善,將圍繞社會關(guān)切的熱點問題和領(lǐng)域,進一步有序、有條件地拓展公益訴訟的范圍,更好地保護社會公眾的利益。
這一信號表明,以漸進方式逐步擴大檢察機關(guān)公益訴訟的案件范圍,已是未來的發(fā)展方向。在這一過程中,最為關(guān)鍵的是,應(yīng)當綜合考量檢察機關(guān)職責,訴訟機制運作、公益受損程度、社會發(fā)展水平等諸多因素,合理劃定“公共利益”的內(nèi)涵和邊界,既避免定義過窄導致保護不足的困境,也防止盲目擴張引發(fā)負面后果的風險。