鄭新業(yè) 中國人民大學經(jīng)濟學院副院長、教授

“兩個一百年”奮斗目標對增長質(zhì)量和效益的強調(diào)，給能源市場效率設(shè)定了要求。要滿足長期經(jīng)濟增長需要的能源供應，兼顧能源成本與污染排放治理，我的觀點是要分兩步走，第一步建立現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系，以實現(xiàn)能源領(lǐng)域勞動生產(chǎn)率最大化;第二步是在稟賦與偏好下進行權(quán)衡抉擇。因為即使達到了能源經(jīng)濟體系的效率前沿，我們?nèi)圆荒艽_?！凹扔心茉从?，又沒有污染，價格還可負擔”這三大目標能夠同時實現(xiàn)。一方面，在需求側(cè)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整犧牲一部分GDP增長，另一方面，在供給側(cè)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，用環(huán)保政策降低化石能源的污染排放，并加之能源領(lǐng)域的配套財稅體制改革和國際能源合作。

十個事實

理解我國未來的能源發(fā)展，不能脫離我國能源經(jīng)濟體系的基本國情。在我看來，“十大事實”構(gòu)成了我國今天的能源現(xiàn)狀，它們是思考中國能源改革的起點。

首先，從總量上看，我國能源市場規(guī)模巨大，作為全球最大的一次能源消費國和最大的能源凈進口國，巨大的產(chǎn)出需求缺口給我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長帶來能源保供的壓力。

其次，我們的能源結(jié)構(gòu)以煤為主，這導致環(huán)境與碳排放壓力比較大。中國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，這是一個基本事實，經(jīng)過這么多年的發(fā)展，新能源比重也只占了4%，我認為在可預見的將來，它也很難達到10%。這樣的能源結(jié)構(gòu)引發(fā)的一個問題就是環(huán)境污染問題，不過能源品替代是非常復雜的。即便是有效率的能源要想替代和成長也是很困難的，以石油為例，石油是高效率的能源，它的比重從0%到40%花了足足40年。

第三個事實是政府、企業(yè)和國民擔心能源價格的沖擊。就電而言，家庭電力支出占平均家庭支出比重只有2.53%，比重不是那么可怕，但能源支出占生產(chǎn)成本和生活成本的比重在不斷上升。之后進一步煤改氣的時候，特定地區(qū)的價格問題值得關(guān)注。

第四是不同人群的能源利用存在差異且能源補貼規(guī)模龐大。低收入者用煤這類傳統(tǒng)能源較多，而高收入者用電和氣這類現(xiàn)代能源較多，同時，我們一般補貼電和氣。但值得注意的是，如果我們消除能源補貼，對不同的人影響是不同的，據(jù)我們測算，對高收入者是4%的影響，對低收入者的影響接近10%。

第五是從需求結(jié)構(gòu)看，我國能源需求和消費的主力仍集中于制造業(yè)領(lǐng)域。高耗能產(chǎn)業(yè)能源消耗超過一半，高耗能產(chǎn)業(yè)污染非常嚴重，我們需要評估是否值得發(fā)展高耗能企業(yè)甚至需要鼓勵高耗能企業(yè)出口。

第六個事實是能源資源存在錯配，計劃體制束縛勞動生產(chǎn)率。在我們的現(xiàn)行體制下，高效率的企業(yè)無法發(fā)揮作用，低效率的企業(yè)在滿發(fā)。這就是資源錯配。

第七個事實是能源缺口擴大，數(shù)量風險和價格沖擊壓力大。我國能源進口量每年都在增加，價格沖擊經(jīng)常發(fā)生，但是已經(jīng)轉(zhuǎn)移;數(shù)量沖擊不經(jīng)常發(fā)生，但是一旦發(fā)生，很難有替代方案。能源經(jīng)濟面臨一個重要的方向就是如何保證海外能源供應的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

第八個事實就是中國能源需求在全球比重不斷提高，中國已經(jīng)成為全球能源貿(mào)易最主要的成員國之一。今天，中國賣什么什么便宜，買什么什么貴，因此是時候評估一下能源品貿(mào)易的影響了。

第九個事實是節(jié)能減排與地區(qū)發(fā)展權(quán)存在兩難選擇，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)若要追求節(jié)能減排，一定程度上需要以“犧牲”經(jīng)濟增長為代價，一方面有違民眾的意愿，另一方面不利于地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第十個事實是能源領(lǐng)域市場體制與監(jiān)管框架初步建立。首先，煤電油氣領(lǐng)域的市場化改革都取得了一定的進展，但市場機制尚未真正建立。煤炭領(lǐng)域整體實現(xiàn)市場化，電基本實現(xiàn)了省級建立電力市場，對自然壟斷的監(jiān)管基本完成。其次，社會政策成效顯著，電力交叉補貼保證了居民用電，2015年青海省基本上消滅無電人口，但這是非常昂貴的事情，一個很大的問題就是是否可持續(xù)。再者，盡管監(jiān)管體系初步形成，但“政府之手”失靈的問題不容忽視，以批發(fā)價的93號汽油為例，汽油價格總比政府監(jiān)管低11%，柴油低13%，市場競爭程度越高的價格越偏離監(jiān)管價格，價格管制作用有限。

中國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，這是一個基本事實，這么多年新能源也只占了4%，在可預見的將來，它也很難達到10%。

改革與權(quán)衡抉擇

中國能源體系改革有著巨大的空間，隨之而來的改革紅利也非常大，如何在建設(shè)現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系，基于能源稟賦達到能源效率的前沿的同時，確?！凹扔心茉从茫譀]有污染，價格還可負擔”，以保證“兩個一百年”目標的實現(xiàn)，這是需要大家思考的一個問題。

對于建立現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系。首先，在可競爭的領(lǐng)域中讓市場發(fā)揮決定性作用。放開市場準入限制，在可以競爭的領(lǐng)域，讓企業(yè)自由進入;政府在競爭性領(lǐng)域放開各種價格管制，并提升對價格波動的容忍度，讓企業(yè)相互競爭決定價格水平。

其次，用好“政府之手”。中國能源領(lǐng)域煤電氣油都存在效率提升空間，資源錯配的問題也需要解決好，自然壟斷能源監(jiān)管能力也要提升，監(jiān)管者要頂住其他利益集團的訴求。對于自然壟斷領(lǐng)域，如電網(wǎng)和城市燃氣公司，要加強監(jiān)管，使用激勵性監(jiān)管等多種手段，從監(jiān)管體系的科學建設(shè)和監(jiān)管能力的有效提升兩方面強化政府的監(jiān)管能力;對于上下游的競爭性領(lǐng)域，促進全國統(tǒng)一市場建設(shè)的同時，強化單一市場內(nèi)份額不能超過20%的規(guī)則等事前反壟斷安排，加強市場勢力的識別、防范和抑制等事后反壟斷措施，同時放棄價格管制等扭曲交易市場的手段，確保能源市場健康平穩(wěn)運行。在今年有關(guān)部門舉辦專家座談會時，我們提出了一個意見，即監(jiān)管機構(gòu)沒有權(quán)利以低于成本的價格對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠。

當能源勞動生產(chǎn)率實現(xiàn)最大化后，我們?nèi)匀豢赡苊媾R污染減排和能源價格不可兼得的問題，仍然存在相互制約甚至相互矛盾的三大目標將會轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉搭I(lǐng)域硬約束的可能性。

在既定目標和約束下要實現(xiàn)全社會福利最大化，政府和公眾需要第二步——在經(jīng)濟增長規(guī)模、企業(yè)和家庭的用能成本和治污減排之間權(quán)衡取舍。一方面是需求側(cè)調(diào)整，各類政策帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低重工業(yè)的需求，我們犧牲一部分高耗能產(chǎn)業(yè)的GDP，犧牲一部分的就業(yè)，犧牲一部分的稅收，換取能源的需求下降。另一方面是供給側(cè)，水、核、風、光比重上升，雖然會帶來成本的上升，但也可以換取化石能源煤電的減少，從而減少污染。另外煤是我們最主要的能源，煤炭的清潔利用也非常重要，可以實施更加嚴格的脫硫脫硝，從而進一步減少排放。

然而，權(quán)衡抉擇背后其實是巨大的利益調(diào)整，難度極大。因此，需要重大的配套措施。為了減緩能源成本上升的壓力、減輕政府的負擔并保障能源供應安全，我們的建議是，提升環(huán)境稅征收標準，由中央統(tǒng)籌使環(huán)境稅額符合最優(yōu)稅收安排，盡可能減少環(huán)境稅導致的市場扭曲;將成品油消費稅徹底改為增值稅，并實施增值稅稅率差異化改革;將部分含碳商品的增值稅稅率調(diào)整至30%，同時將非含碳商品的增值稅稅率下調(diào)至9%，可以在基本保障稅收規(guī)模穩(wěn)定的同時減少污染型商品的生產(chǎn)和消費，同時為環(huán)境友好型的企業(yè)和居民減輕稅收負擔。對于居民能源消費，要逐步取消交叉補貼，還原能源商品屬性，使交叉補貼與城鄉(xiāng)“低?！敝贫扔袡C結(jié)合，讓居民用能回歸商品屬性的同時，通過“政府之手”實現(xiàn)精準的兜底式補助。

今天，中國賣什么什么便宜，買什么什么貴，是時候評估一下能源品貿(mào)易的影響。

鄭新業(yè) 中國人民大學經(jīng)濟學院副院長、教授