李曉松

自2001年昆曲入選聯(lián)合國(guó)教科文組織“人類口頭和非物質(zhì)遺產(chǎn)代表作”以來，我國(guó)由政府主導(dǎo)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作已有16年。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)(以下簡(jiǎn)稱非遺)從一個(gè)冷僻的詞匯逐步成為民眾耳熟能詳?shù)囊粋€(gè)熱詞。當(dāng)前，加強(qiáng)非遺保護(hù)，傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，已經(jīng)成為社會(huì)各界的廣泛共識(shí)。立法是國(guó)家意志的體現(xiàn)，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)，完善非遺法律法規(guī)體系，對(duì)于推動(dòng)非遺保護(hù)事業(yè)制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)期化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

地方性法規(guī)是非遺法律法規(guī)體系的重要組成部分。在《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》)出臺(tái)前后，各地結(jié)合本地實(shí)際情況，積極進(jìn)行地方非遺立法實(shí)踐，取得了顯著成效。目前，26個(gè)省(區(qū)、市)出臺(tái)了省級(jí)非遺地方性法規(guī)；部分設(shè)區(qū)的市、民族自治地區(qū)出臺(tái)了本級(jí)地方性法規(guī)，如《武漢市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《保亭黎族苗族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》等；一些地方出臺(tái)了專項(xiàng)法規(guī)，如《蘇州市昆曲保護(hù)條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)維吾爾木卡姆藝術(shù)保護(hù)條例》等。省級(jí)非遺地方性法規(guī)具有承上啟下作用，是非遺法律法規(guī)體系中的重要一環(huán)。本文以現(xiàn)行的26件省級(jí)非遺地方性法規(guī)為樣本，進(jìn)行初步梳理總結(jié)，發(fā)現(xiàn)亮點(diǎn)，查找其中的主要問題，并提出立法建議。

一、立法現(xiàn)狀

在正式使用“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”這一名稱之前，以政府為主導(dǎo)的民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)工作已開展多年，并進(jìn)行了相關(guān)的立法實(shí)踐，先后有云南、貴州、福建、廣西出臺(tái)了省級(jí)民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例。2004年8月28日，經(jīng)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議批準(zhǔn)通過，我國(guó)加入聯(lián)合國(guó)教科文組織《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》，成為較早加入公約的締約國(guó)。從此，“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”這個(gè)名稱開始引入中國(guó)并逐步傳播開來。2006年起，各地制定的地方性法規(guī)已經(jīng)開始使用“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”名稱。比較早的有：《寧夏回族自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》(2006年)、《江蘇省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》(2006年)、《浙江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》(2007年)、《新疆維吾爾自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》(2008年)。這些地方性法規(guī)的出臺(tái)，為非遺保護(hù)工作的規(guī)范化開展提供了必要的法制保障，也為國(guó)家制訂《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》提供了借鑒和參考，積累了經(jīng)驗(yàn)。這一階段體現(xiàn)了“先下后上”、“先地方后中央”的非遺立法思路。*本節(jié)內(nèi)容參考了康保成的《〈中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法〉形成的法律法規(guī)基礎(chǔ)》，《民族藝術(shù)》2012年第1期。

2011年2月25日，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過，并于2011年6月1日起施行?！斗俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)法》的出臺(tái)，對(duì)于我國(guó)非遺保護(hù)工作具有里程碑式的意義，標(biāo)志著我國(guó)的非遺保護(hù)工作開始進(jìn)入到依法保護(hù)的新時(shí)期?！斗俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)法》出臺(tái)后，各省(區(qū)、市)積極貫徹法律規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，借鑒其他地區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)，紛紛制定本地區(qū)的非遺地方性法規(guī)。這一階段體現(xiàn)的是“自上而下”的立法過程。2011年有廣東1件，2012年有貴州、重慶、湖北等3件，2013年有山西、云南等2件，2014年有河南、陜西、河北、西藏、安徽等5件，2015年有遼寧、甘肅、江西、山東等4件，2016年有上海、湖南、黑龍江等3件，2017年有廣西、吉林、內(nèi)蒙古、四川等4件。

截至2017年底，尚有北京、天津、福建、海南、青海未出臺(tái)省級(jí)非遺地方性法規(guī)。據(jù)了解，北京已完成《北京市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》立法調(diào)研報(bào)告和《北京市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例立項(xiàng)論證報(bào)告》征求意見稿。天津市人大正在組織調(diào)研，將根據(jù)進(jìn)展情況進(jìn)入預(yù)備審議階段。福建省文化廳已將非遺條例送審稿報(bào)省政府法制辦，正在征求各方意見。海南尚未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性立法進(jìn)程。青海省文化廳正在與省法制辦協(xié)商，計(jì)劃著手制定非遺條例。

從法規(guī)名稱來看，與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》相對(duì)應(yīng)，名稱為“XX省(區(qū)、市)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例”的有14個(gè)，分別是河北、山西、遼寧、黑龍江、安徽、江西、山東、河南、湖北、廣東、重慶、四川、陜西、甘肅，占總數(shù)的54%。名稱為“XX省(區(qū)、市)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例”的有10個(gè)，分別是內(nèi)蒙古、吉林、上海、江蘇、浙江、廣西、貴州、云南、寧夏、新疆，占總數(shù)的38%。江蘇、浙江、寧夏、新疆均是在《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》出臺(tái)前實(shí)施的地方性法規(guī)，名稱中有“保護(hù)”二字；云南、貴州、廣西之前出臺(tái)過民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例，有前后銜接的考慮；內(nèi)蒙古、吉林、上海在條例名稱中強(qiáng)調(diào)了非遺的保護(hù)屬性。名稱為“XX省(區(qū)、市)實(shí)施《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》辦法”的有2個(gè)，分別是湖南、西藏，占總數(shù)的8%。地方性法規(guī)的名稱體現(xiàn)了地方立法的意圖，以“實(shí)施辦法”為名，相對(duì)更強(qiáng)調(diào)貫徹落實(shí)上位法的立法定位，以“條例”為名，更強(qiáng)調(diào)突出地方立法的相對(duì)獨(dú)立性和特殊性。

省級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地方性法規(guī)匯總表

二、內(nèi)容分析

本文針對(duì)現(xiàn)行省級(jí)非遺地方性法規(guī)，主要從政府職責(zé)、調(diào)查、代表性項(xiàng)目、代表性傳承人、整體性保護(hù)、合理利用、相關(guān)部門機(jī)構(gòu)保護(hù)職責(zé)等幾個(gè)方面進(jìn)行梳理分析。

1.政府職責(zé)

開展非遺保護(hù)工作的一個(gè)重要社會(huì)背景是：隨著社會(huì)變遷，許多源于農(nóng)耕文明、主要靠口傳心授方式傳承的非遺，其生存土壤及其生態(tài)環(huán)境受到?jīng)_擊，參與者和實(shí)踐者日益減少，一些非遺項(xiàng)目因后繼乏人，面臨傳承鏈條斷裂的危險(xiǎn)。一方面非遺具有重要的歷史、文學(xué)、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義，另一方面非遺自發(fā)性傳承日益困難，完全依靠自身傳承發(fā)展不可持續(xù)，因此政府有責(zé)任采取措施保護(hù)非遺，這是對(duì)民族的歷史負(fù)責(zé)，也是對(duì)民族的未來負(fù)責(zé)。政府是非遺保護(hù)的首要責(zé)任主體，這一點(diǎn)在《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》和《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》中都有明確表述?！斗俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)法》要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、保存工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將保護(hù)、保存經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算?！?《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第六條?！侗Ｗo(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》要求，各締約國(guó)應(yīng)該采取必要措施確保其領(lǐng)土上的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)受到保護(hù)，保護(hù)的措施包括確認(rèn)、立檔、研究、保護(hù)、保存、宣傳、弘揚(yáng)、傳承和振興。*參見《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》第二條和第十一條。各級(jí)人民政府有責(zé)任充分調(diào)動(dòng)行政資源，整合社會(huì)各界力量，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、推動(dòng)非遺保護(hù)和傳承。

所有的地方性法規(guī)都重申了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將非遺保護(hù)、保存工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的要求，其中，內(nèi)蒙古、江蘇、寧夏、新疆還另外要求應(yīng)當(dāng)將非遺保護(hù)納入城鄉(xiāng)(建設(shè))規(guī)劃。在地方財(cái)政資金投入方面，所有地方性法規(guī)都重申了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將非遺保護(hù)專項(xiàng)資金列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算的要求。非遺保護(hù)專項(xiàng)資金作為公益文化事業(yè)支出，應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而相應(yīng)提高。地方性法規(guī)可以在這方面進(jìn)行細(xì)化，比如河北特別強(qiáng)調(diào)非遺保護(hù)專項(xiàng)資金要隨著非遺項(xiàng)目的增加而增加*參見《河北省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第五條。，上海規(guī)定“建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”*《上海市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第三條。，湖北、廣東規(guī)定“隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增加”*《湖北省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第七條，《廣東省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第四條。。需要特別指出的是，貴州《玉屏侗族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》要求“自治縣人民政府每年按照不低于上年地方財(cái)政收入0.2%的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，作為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)資金。”*《玉屏侗族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第六條。這種按照具體比例明確資金增長(zhǎng)幅度的作法值得以后出臺(tái)的地方性法規(guī)借鑒。河北、山西、江蘇、浙江、安徽、江西、廣西、云南、寧夏、新疆等地提出了比較詳細(xì)的非遺保護(hù)專項(xiàng)資金的使用范圍。筆者認(rèn)為，非遺專項(xiàng)資金的使用范圍會(huì)隨著非遺保護(hù)工作的深入開展而發(fā)生變化，不宜在地方性法規(guī)中作過于詳細(xì)的規(guī)定，否則容易對(duì)工作形成掣肘,可以考慮在表述上留出擴(kuò)展余地。

一些地區(qū)在干部培訓(xùn)考核、人員配備等方面提出了創(chuàng)新性規(guī)定。黑龍江規(guī)定“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、保存工作應(yīng)當(dāng)納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)內(nèi)容，普及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)知識(shí)，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)意識(shí)和保護(hù)能力。”*《黑龍江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第七條。上海規(guī)定“市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將相關(guān)部門履行非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作職責(zé)情況，納入對(duì)其績(jī)效考核的內(nèi)容?！?《上海市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第四十三條。甘肅要求：“縣級(jí)以上人民政府文化行政部門根據(jù)需要配備非物質(zhì)文化遺產(chǎn)管理保護(hù)專門人員，明確職責(zé)，保證非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的正常開展?！?《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第四十八條。四川規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府可以將滿足當(dāng)?shù)厝罕姽参幕?wù)需求的代表性項(xiàng)目的傳承與展示活動(dòng)，列入本級(jí)人民政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。”*《四川省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第三十四條。

2.調(diào)查

調(diào)查是做好非遺保護(hù)工作的基礎(chǔ)?！斗俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)法》第二章專門對(duì)非遺調(diào)查進(jìn)行了規(guī)范?，F(xiàn)行的地方性法規(guī)中均有非遺調(diào)查內(nèi)容，包括調(diào)查的實(shí)施主體、調(diào)查方式以及調(diào)查成果的使用等，基本與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》內(nèi)容相仿，缺少創(chuàng)新性措施。筆者認(rèn)為，地方性法規(guī)可以在開展重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)區(qū)域的專項(xiàng)調(diào)查、推動(dòng)調(diào)查成果的傳播利用、促進(jìn)社會(huì)共建共享等方面進(jìn)行探索。關(guān)于境外組織或者個(gè)人在境內(nèi)開展非遺調(diào)查的行政許可，由于上位法已規(guī)定得比較清晰，因此大部分地方性法規(guī)沒有再重復(fù)。僅有江西、山東、河南、湖南、四川、陜西等省對(duì)境外組織或者個(gè)人調(diào)查提出了更為詳細(xì)的要求，對(duì)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充。

3.代表性項(xiàng)目

非遺代表性項(xiàng)目名錄制度是《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》確立的一項(xiàng)基本制度。我國(guó)非遺資源非常豐富，根據(jù)第一次非遺普查統(tǒng)計(jì)，非遺資源達(dá)87萬項(xiàng)。通過建立分級(jí)的代表性項(xiàng)目名錄來保護(hù)非遺，既可以明確各級(jí)政府的保護(hù)責(zé)任，又能統(tǒng)籌資源，對(duì)需要重點(diǎn)保護(hù)的非遺項(xiàng)目實(shí)施有效保護(hù)。截至2017年底，國(guó)務(wù)院共公布國(guó)家級(jí)非遺代表性項(xiàng)目1372個(gè)。《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定“建立地方非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目名錄的辦法，由省、自治區(qū)、直轄市參考本法有關(guān)規(guī)定制定?！?《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第四十三條。各地充分運(yùn)用此條款的授權(quán)，均明確了省、市、縣級(jí)非遺代表性項(xiàng)目的認(rèn)定辦法，其中，規(guī)定申報(bào)代表性項(xiàng)目需具備具體條件的7件，規(guī)定申報(bào)代表性項(xiàng)目需提交具體材料的12件，規(guī)定認(rèn)定代表性項(xiàng)目具體評(píng)審程序的17件。

對(duì)急需保護(hù)的非遺項(xiàng)目，各級(jí)政府理應(yīng)重點(diǎn)予以支持，優(yōu)先安排資金，采取搶救性記錄、改善傳承條件、扶持培養(yǎng)傳承人等方式進(jìn)行保護(hù)。遼寧、黑龍江、江蘇、江西、湖北、廣東、四川、新疆提出，對(duì)瀕臨消失或?yàn)l危的代表性項(xiàng)目，要專設(shè)名錄。比如，四川規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)建立非物質(zhì)文化遺產(chǎn)瀕危項(xiàng)目目錄，對(duì)通過調(diào)查或者其他途徑發(fā)現(xiàn)的瀕臨消失的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取搶救性措施予以優(yōu)先保存?！?《四川省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第十四條。專設(shè)名錄不失一種有益探索，一方面便于明確急需保護(hù)重點(diǎn)對(duì)象，有針對(duì)性地開展保護(hù)工作；另一方面與聯(lián)合國(guó)教科文組織設(shè)立的“急需保護(hù)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄”相銜接，便于申報(bào)相關(guān)項(xiàng)目。此項(xiàng)工作的關(guān)鍵在于要預(yù)設(shè)好名錄的后續(xù)管理。認(rèn)定瀕危的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何進(jìn)行政策、資金扶持？滿足什么樣的條件就要退出名錄？這些問題都需要提前進(jìn)行設(shè)計(jì)。另外，黑龍江規(guī)定“瀕臨消失的代表性項(xiàng)目需要通過民族語言進(jìn)行傳承的，代表性傳承人在傳承活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民族語言的傳授。”*《黑龍江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第二十七條。一些非遺項(xiàng)目是依托特定語言而傳播的，失去語言載體，就失去了傳承的基本環(huán)境，將面臨皮之不存毛將焉附的境地。從另外一個(gè)層面看，如果語言作為非遺的載體，其本身就是非遺。因此，從非遺保護(hù)的視角出發(fā)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)作為非遺的載體的語言的保護(hù)傳承。

非遺體系龐大、類別繁多，有針對(duì)性的進(jìn)行分類保護(hù)是實(shí)現(xiàn)非遺科學(xué)管理的有效途徑。上海、廣西、四川、陜西根據(jù)非遺受眾、活態(tài)傳承基礎(chǔ)等情況的差異，提出了對(duì)非遺代表性項(xiàng)目的搶救性保護(hù)、傳承性保護(hù)和生產(chǎn)性保護(hù)3種保護(hù)方式。甘肅提出了搶救性保護(hù)、記憶性保護(hù)、區(qū)域性整體保護(hù)、生產(chǎn)性保護(hù)4種保護(hù)方式。這些保護(hù)方式都是非遺保護(hù)實(shí)踐中的探索。江西從非遺本體類別考慮，提出了不同的分類保護(hù)措施，規(guī)定對(duì)傳統(tǒng)表演藝術(shù)類的項(xiàng)目，注重傳統(tǒng)劇(節(jié))目及其資料的發(fā)掘和整理，及時(shí)記錄老藝人的代表性劇(節(jié))目；對(duì)傳統(tǒng)美術(shù)和技藝類的項(xiàng)目，注重代表性傳承人的技藝傳承及原材料保護(hù)，征集代表性傳承人主要代表作品，鼓勵(lì)探索生產(chǎn)性保護(hù)方式；對(duì)民俗類的項(xiàng)目，注重在相關(guān)地區(qū)開展宣傳、教育和民俗活動(dòng)，促進(jìn)群體傳承。*參見《江西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第二十條。

4.代表性傳承人

非遺區(qū)別于物質(zhì)文化遺產(chǎn)的一個(gè)重要特性，就在于它是依附于個(gè)體的人、群體或特定文化空間而存在的，是一種“活態(tài)”文化。傳承人是非遺的重要承載者和傳承者，是非遺傳承鏈條中的最重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)對(duì)傳承人的保護(hù)，是非遺保護(hù)工作的關(guān)鍵。非遺的傳承人是一種現(xiàn)實(shí)存在，不需要政府認(rèn)定。政府認(rèn)定的代表性傳承人突出強(qiáng)調(diào)其代表性。《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定了代表性傳承人應(yīng)具備三方面條件，簡(jiǎn)而言之就是技藝水平高、業(yè)界影響大、傳承效果好。2005年至2017年，文化部共認(rèn)定了國(guó)家級(jí)非遺代表性傳承人1986名?，F(xiàn)行26件地方性法規(guī)均對(duì)代表性傳承人認(rèn)定管理作出了規(guī)定。其中規(guī)定代表性傳承人具體條件的19件，基本照搬《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》內(nèi)容或稍作修改；規(guī)定代表性傳承人具體權(quán)利的21件，相對(duì)于《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》沒有明確代表性傳承人權(quán)利，各地進(jìn)行了創(chuàng)新；規(guī)定代表性傳承人具體義務(wù)的22件，其中，山西、遼寧規(guī)定，代表性傳承人開展傳承活動(dòng)時(shí)，常隨學(xué)徒不少于二人；*參見《山西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》、《遼寧省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第二十一條。規(guī)定代表性傳承人推薦材料具體要求的8件，基本與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》內(nèi)容類似；規(guī)定對(duì)代表性傳承人具體扶持措施的17件。

《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》對(duì)代表性傳承人的動(dòng)態(tài)管理作出了規(guī)定，即“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目的代表性傳承人無正當(dāng)理由不履行規(guī)定義務(wù)的，文化主管部門可以取消其代表性傳承人資格，重新認(rèn)定該項(xiàng)目的代表性傳承人；喪失傳承能力的，文化主管部門可以重新認(rèn)定該項(xiàng)目的代表性傳承人?！?《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第三十一條。前者是主觀上不履行義務(wù)，理應(yīng)取消代表性傳承人資格，后者是客觀上喪失傳承能力，應(yīng)與前者區(qū)別對(duì)待。如何對(duì)待喪失傳承能力的代表性傳承人，遼寧、西藏等地提出了設(shè)立榮譽(yù)傳承人的措施，對(duì)完善代表性傳承人制度進(jìn)行了有益探索。比如，西藏規(guī)定“對(duì)喪失傳承能力的原代表性傳承人，文化主管部門可以授予其榮譽(yù)傳承人稱號(hào)，人民政府適當(dāng)給予生活補(bǔ)助。”*《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法〉辦法》第三十三條。代表性傳承人因年齡、疾病等原因喪失傳承能力，退出代表性傳承人行列，但可獲得另一種榮譽(yù)，依然享有一定地位，并得到政府一次性補(bǔ)貼，為建立人性化退出機(jī)制提供了一種選擇。

在非遺保護(hù)工作實(shí)踐中，認(rèn)定某個(gè)項(xiàng)目(特別是集體傳承特征特別明顯的項(xiàng)目)的代表性傳承人，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)認(rèn)定一人、影響一片的現(xiàn)象，損害了其他傳承人的積極性。一些地區(qū)在這方面進(jìn)行了探索。上海、廣西、四川提出代表性傳承人包括個(gè)人和團(tuán)體，但沒有具體展開。其實(shí)，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》出臺(tái)前實(shí)施的4件條例，都提出了確定和命名代表性傳承人和代表性傳承單位的要求，并規(guī)定了代表性傳承人和代表性傳承單位的條件、權(quán)利和義務(wù)。*《寧夏回族自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》使用“傳承人和傳承單位”，即后來的“代表性傳承人和代表性傳承單位”。無論是代表性傳承團(tuán)體還是代表性傳承單位，其本意都是根據(jù)非遺集體傳承特性而采取的一種認(rèn)定保護(hù)責(zé)任主體的方式。這項(xiàng)工作的關(guān)鍵在于要處理好代表性傳承單位和現(xiàn)行項(xiàng)目保護(hù)單位二者之間的關(guān)系。設(shè)立項(xiàng)目保護(hù)單位是當(dāng)前非遺保護(hù)工作實(shí)踐中一項(xiàng)重要制度?！斗俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)法》對(duì)此沒有專門的規(guī)定。大部分地區(qū)結(jié)合各自具體情況，對(duì)項(xiàng)目保護(hù)單位進(jìn)行了規(guī)范，有23件明確提出了認(rèn)定項(xiàng)目保護(hù)單位，*貴州、云南、甘肅稱項(xiàng)目保護(hù)責(zé)任單位。其中規(guī)定具體條件的17件，規(guī)定具體權(quán)利的8件，規(guī)定具體義務(wù)的23件。一些近幾年實(shí)施的條例，對(duì)項(xiàng)目保護(hù)單位規(guī)定得更為詳細(xì)。比如，遼寧規(guī)定，保護(hù)單位需具備5個(gè)條件、享有5項(xiàng)權(quán)利、承擔(dān)7項(xiàng)義務(wù)。*參見《遼寧省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第十五、十六、十七條。黑龍江針對(duì)保護(hù)單位與代表性項(xiàng)目不在一地的情況，規(guī)定保護(hù)單位可以在代表性項(xiàng)目所在地確定保護(hù)協(xié)作單位，并與保護(hù)協(xié)作單位協(xié)商確定相關(guān)保護(hù)責(zé)任和工作任務(wù)。*參見《黑龍江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第三十一條。

5.整體性保護(hù)

整體性是《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》明確的非遺的重要特性之一。《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定“對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目集中、特色鮮明、形式和內(nèi)涵保持完整的特定區(qū)域，當(dāng)?shù)匚幕鞴懿块T可以制定專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃，報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)?！?《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第二十六條。設(shè)立文化生態(tài)保護(hù)區(qū)，是落實(shí)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定而采取的重要舉措，是我國(guó)在開展非遺保護(hù)工作中實(shí)施的一項(xiàng)重要保護(hù)方式，也是我國(guó)為國(guó)際非遺保護(hù)實(shí)踐提供的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。2007年以來，文化部先后批準(zhǔn)設(shè)立了閩南、徽州、熱貢、羌族等21個(gè)國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)，涉及福建、安徽、江西、青海、四川等17個(gè)省(區(qū)、市)。與文化部設(shè)立國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)相銜接，一些地區(qū)開展了省級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)工作。截至2017年10月，全國(guó)19個(gè)省(區(qū)、市)設(shè)立了范圍不等、特色鮮明的146個(gè)省級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)。

從《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》出臺(tái)前實(shí)施的幾件條例中，可以看到設(shè)立文化生態(tài)保護(hù)區(qū)的雛形。寧夏提出建立“傳統(tǒng)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)”和“傳統(tǒng)文化藝術(shù)之鄉(xiāng)”。浙江、新疆提出建立“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)”。《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》出臺(tái)后實(shí)施的大部分條例，都明確提出了設(shè)立“文化生態(tài)保護(hù)區(qū)”，其中，山東、貴州、云南專門用一章對(duì)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行規(guī)定。與設(shè)立國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)相呼應(yīng)，一些地區(qū)對(duì)設(shè)立省、市、縣級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行規(guī)范。貴州、江西、山東等地對(duì)省級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)有明確規(guī)定，比如江西規(guī)定“需要設(shè)立文化生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)的，當(dāng)?shù)匚幕鞴懿块T應(yīng)當(dāng)聽取文化生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的意見，制定文化生態(tài)保護(hù)區(qū)方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后逐級(jí)上報(bào)，省級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)由省人民政府批準(zhǔn)公布?！?《江西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第二十四條。湖北、河南、安徽、廣西、西藏等地對(duì)設(shè)立市、縣級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)留了政策空間。比如湖北規(guī)定“設(shè)立文化生態(tài)保護(hù)區(qū)的，由縣級(jí)以上人民政府文化主管部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門編制專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃，聽取文化生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的意見，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)公布。”*《湖北省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第四十六條。另外，山東還特別規(guī)定“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源豐富、文化生態(tài)保存完整的村、鎮(zhèn)，省人民政府文化主管部門可以命名為文化生態(tài)名村、名鎮(zhèn)?！?《山東省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第三十九條。

一些地區(qū)對(duì)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)資金作出了明確規(guī)定。比如云南提出，可以建立“民族傳統(tǒng)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)”，省級(jí)民族傳統(tǒng)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)從每年旅游收入中安排一定比例資金，用于民族傳統(tǒng)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)的保護(hù)和建設(shè)。*參見《云南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第二十九條。江西規(guī)定“文化生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)有門票收入的景區(qū)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置非物質(zhì)文化遺產(chǎn)展示場(chǎng)館或者傳習(xí)場(chǎng)所，省級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)從每年旅游門票收入中安排一定的資金，用于文化生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的保護(hù)。”*《江西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第四十四條。文化生態(tài)保護(hù)區(qū)作為一項(xiàng)行政工作，應(yīng)做到有進(jìn)有出，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，山東、廣西等地已作出明確規(guī)定。如山東規(guī)定“文化生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源遭受嚴(yán)重破壞，不再符合文化生態(tài)保護(hù)區(qū)條件的，由縣級(jí)以上人民政府予以撤銷并向社會(huì)公布?！?《山東省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第三十八條。

6.合理利用

在有效保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理利用，既能促進(jìn)非遺保護(hù)，也有助于發(fā)揮非遺資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持發(fā)揮非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源的特殊優(yōu)勢(shì)，在有效保護(hù)的基礎(chǔ)上，合理利用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目開發(fā)具有地方、民族特色和市場(chǎng)潛力的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)?！?《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第三十七條。各地針對(duì)非遺利用作出了專門規(guī)定。比如廣東規(guī)定“鼓勵(lì)采取與經(jīng)貿(mào)、旅游相結(jié)合的方式保護(hù)和傳承具有生產(chǎn)性、表演性或者觀賞性的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目。”*《廣東省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第三十二條。安徽、江西、山西等地從生產(chǎn)性保護(hù)的角度進(jìn)行了規(guī)范。安徽規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃布局，引導(dǎo)扶持代表性項(xiàng)目生產(chǎn)性保護(hù)示范中心、示范基地或者示范園區(qū)建設(shè)，支持和推進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性保護(hù)?！?《安徽省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第三十條。上海把非遺生產(chǎn)性保護(hù)與相關(guān)專項(xiàng)資金扶持進(jìn)行對(duì)接，規(guī)定對(duì)合理利用非遺代表性項(xiàng)目發(fā)展(民族)文化產(chǎn)業(yè)的單位和個(gè)人，在申報(bào)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金時(shí)，予以支持。貴州充分考慮了非遺持有者的權(quán)益，規(guī)定“在特定區(qū)域利用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目從事整體開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)與該區(qū)域相關(guān)組織及村(居)民代表約定利益分配方式?！?《貴州省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第四十五條。

7.相關(guān)部門機(jī)構(gòu)保護(hù)職責(zé)

保護(hù)非遺不僅僅是文化主管部門的責(zé)任，也是全社會(huì)的共同義務(wù)。各地對(duì)教育、媒體、公共文化機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)開展非遺保護(hù)工作進(jìn)行了規(guī)定，但總體上仿照《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》，具體措施不足。以非遺保護(hù)與國(guó)民教育融合為例，保護(hù)非遺必須加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)，尤其是廣大青少年的培養(yǎng)和教育?！斗俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院教育主管部門的規(guī)定，開展相關(guān)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)教育。”*《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第三十四條?！侗Ｗo(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》規(guī)定“各締約國(guó)應(yīng)竭力向公眾，尤其是向青年進(jìn)行有關(guān)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的宣傳和教育，以便使非物質(zhì)文化遺產(chǎn)在社會(huì)中得到確認(rèn)、尊重和弘揚(yáng)?！?《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》第十四條。非遺保護(hù)應(yīng)當(dāng)貫穿國(guó)民教育始終，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)包括四方面的融合：一是在美育過程中融入非遺內(nèi)容，培育潛在的非遺的愛好者和傳承人。在學(xué)前教育階段，幼兒園和家庭要向幼兒介紹非遺知識(shí)，進(jìn)行傳統(tǒng)文化啟蒙教育；在基礎(chǔ)教育階段，學(xué)校應(yīng)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)和實(shí)際需求，編制具有民族和地域特色的地方教材或校本教材，設(shè)置相應(yīng)課程，特別是把當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)音樂、傳統(tǒng)美術(shù)、傳統(tǒng)戲劇、傳統(tǒng)舞蹈等融入其中；在高等教育階段，應(yīng)開設(shè)非遺相關(guān)藝術(shù)課程，鼓勵(lì)設(shè)立相關(guān)學(xué)生社團(tuán)，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)生的傳統(tǒng)文化通識(shí)教育。二是高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)置非遺相關(guān)專業(yè)和課程，通過現(xiàn)代教育體系直接培養(yǎng)非遺傳承人。三是高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開設(shè)非遺或相關(guān)學(xué)科專業(yè)，為非遺保護(hù)工作培養(yǎng)既懂理論又了解實(shí)踐的后備人才。四是高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立研究基地等方式，加強(qiáng)非遺理論和實(shí)踐研究，為非遺保護(hù)工作實(shí)踐提供智力支持?，F(xiàn)行的地方性法規(guī)對(duì)非遺納入現(xiàn)代教育體系都有相應(yīng)表述，但內(nèi)容普遍比較籠統(tǒng)，有的只強(qiáng)調(diào)了非遺進(jìn)學(xué)校，有的只強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究。

有些地方規(guī)定了比較實(shí)的措施，比如上海規(guī)定“將與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)技藝傳承相關(guān)專業(yè)列入職業(yè)教育獎(jiǎng)勵(lì)專業(yè)目錄，實(shí)施學(xué)費(fèi)減免等優(yōu)惠政策?！?《上海市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第四十條。山東規(guī)定“每年的農(nóng)歷臘月二十三至次年二月初二為‘非物質(zhì)文化遺產(chǎn)月’?？h級(jí)以上人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)集中組織開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)展演、展示等活動(dòng)?！?《山東省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第七條。四川規(guī)定“教育、人力資源社會(huì)保障等部門可以采取助學(xué)、獎(jiǎng)學(xué)或者給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等方式，資助傳承人帶徒授藝?！?《四川省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第三十三條。江西規(guī)定“科技主管部門應(yīng)當(dāng)支持公民、法人和其他組織開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的科學(xué)技術(shù)研究和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、保存方法的研究，對(duì)符合科研課題立項(xiàng)的項(xiàng)目予以支持。文化、衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)關(guān)心代表性傳承人的健康，為其建立健康檔案?！?《江西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第五十二條。這些相對(duì)明確的措施對(duì)于加強(qiáng)各地、各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成非遺保護(hù)合力具有現(xiàn)實(shí)意義。

現(xiàn)行的省級(jí)地方性法規(guī)有不少亮點(diǎn)，但總體來看，也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：

一是部分地方性法規(guī)存在為立法而立法思想，體例求大求全，部分內(nèi)容照抄上位法和其他地方性法規(guī)，突出本行政區(qū)域特色不足，削弱了地方性法規(guī)的應(yīng)有功能。地方性法規(guī)是《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》的重要補(bǔ)充，各地應(yīng)制定貼近實(shí)際，切切實(shí)實(shí)為本地非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作實(shí)際服務(wù)的法規(guī)。

二是一些條款不夠完善。原則性條款過多，剛性條款過少，比如對(duì)資金保障、相關(guān)部門職責(zé)等不夠細(xì)化，可操作性不強(qiáng)，易導(dǎo)致措施難以落地。

三是單純保護(hù)的條款多，弘揚(yáng)、振興的條款少。新制訂的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)立足非遺的活態(tài)傳承和可持續(xù)發(fā)展，適當(dāng)增加旨在提高非遺傳承活力的具體措施。

四是制定或修訂地方性法規(guī)緩慢。目前，尚有5個(gè)地區(qū)未出臺(tái)省級(jí)地方性法規(guī)，應(yīng)抓緊制定。4部在《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》施行前出臺(tái)的法規(guī)，其中的非遺定義、代表性項(xiàng)目名錄名稱、行政處罰等重要表述與法律不一致，與工作實(shí)際不相符，需要進(jìn)行修訂。另有一些地方性法規(guī)總體內(nèi)容不完善，應(yīng)酌情進(jìn)行修訂。

三、立法建議

非遺地方性法規(guī)的定位決定了其邊界和內(nèi)容。筆者認(rèn)為，有兩點(diǎn)需要注意：一是《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》屬于行政法，以行政關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，主要規(guī)范政府和行政部門的行為。與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》相一致，地方性法規(guī)也是此性質(zhì)。二是非遺地方性法規(guī)是執(zhí)行型立法。在《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》出臺(tái)前，江蘇、浙江、寧夏、新疆的立法帶有先行先試、創(chuàng)新的性質(zhì)，是先行性立法，之后的地方立法應(yīng)當(dāng)都屬于執(zhí)行性立法，旨在貫徹和執(zhí)行《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》，對(duì)其中的規(guī)定作出適合本行政區(qū)域?qū)嶋H需要的細(xì)化和補(bǔ)充。基于這樣的定位，筆者認(rèn)為制定非遺地方性法規(guī)應(yīng)注意以下事項(xiàng)。

(一)地方性法規(guī)應(yīng)與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》保持一致。一是應(yīng)當(dāng)與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》相銜接，對(duì)法律重點(diǎn)關(guān)注的調(diào)整和規(guī)范事項(xiàng)，比如非遺調(diào)查、代表性項(xiàng)目、代表性傳承人、整體性保護(hù)、合理利用、與國(guó)民教育融合、促進(jìn)社會(huì)宣傳普及等內(nèi)容，地方性法規(guī)應(yīng)有相應(yīng)規(guī)定，并進(jìn)行必要的細(xì)化和補(bǔ)充。二是不得抵觸《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》，不得對(duì)應(yīng)當(dāng)由上位法規(guī)定的事項(xiàng)作出規(guī)定，不得與上位法的具體規(guī)定相沖突，這是地方立法的外在界限。需要特別指出的是，地方性法規(guī)也受到行政許可法和行政處罰法的約束，不得超越法律規(guī)定設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)的范圍?！斗俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定了一項(xiàng)行政許可，即境外組織或者個(gè)人在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行非物質(zhì)文化遺產(chǎn)調(diào)查的許可。在制定地方性法規(guī)時(shí)，可在此行政許可事項(xiàng)內(nèi)作出具體規(guī)定，而不能增設(shè)新的行政許可，也不能增設(shè)違反此條規(guī)定的其他條件。相應(yīng)的，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第四十一條規(guī)定了行政處罰，在制定地方性法規(guī)時(shí)，只能在此條規(guī)定的行為、幅度范圍內(nèi)設(shè)定行政處罰，而不能增加新的行政處罰。

(二)地方性法規(guī)應(yīng)符合《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》精神。公約要求，各締約國(guó)應(yīng)該采取必要措施確保其領(lǐng)土上的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)受到保護(hù)，責(zé)任主體是各締約國(guó)政府。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，我國(guó)加入公約并成為締約國(guó)，承諾在公約框架下，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，積極履行義務(wù)，開展非遺保護(hù)實(shí)踐?！侗Ｗo(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》是國(guó)際文書，對(duì)我國(guó)非遺保護(hù)工作具有一定約束力?！侗Ｗo(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》提出的非遺保護(hù)理念是在人類社會(huì)長(zhǎng)期歷史發(fā)展過程中進(jìn)行的總結(jié)和提煉，是各締約國(guó)對(duì)文化發(fā)展和整個(gè)人類社會(huì)進(jìn)步而進(jìn)行的思考和探索，凝聚著各方的智慧和共識(shí)。每一位非遺保護(hù)工作者都應(yīng)當(dāng)熟讀公約，深化對(duì)公約核心內(nèi)容的認(rèn)識(shí)，加深對(duì)《倫理原則》等新發(fā)布內(nèi)容的理解。強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任、尊重非遺持有者的主體地位和創(chuàng)造力、維護(hù)文化多樣性、順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展等思想應(yīng)當(dāng)貫穿非遺地方性法規(guī)始終。

(三)與非遺保護(hù)實(shí)踐相一致。在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，我國(guó)非遺保護(hù)工作者以《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》和《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》精神為指導(dǎo)，進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐，探索了整體性保護(hù)、生產(chǎn)性保護(hù)、搶救性保護(hù)等保護(hù)方式，實(shí)施了一系列重要工程項(xiàng)目，持續(xù)開展全國(guó)性的傳播普及活動(dòng)，有效改善了非遺傳承條件，推動(dòng)了非遺保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的良性互動(dòng)。非遺地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)與這些工作實(shí)踐相銜接，對(duì)重要工作應(yīng)有體現(xiàn)和細(xì)化。

(四)突出地方特色。體現(xiàn)地方特色是地方性法規(guī)的重要價(jià)值所在?！暗胤叫苑ㄒ?guī)是中國(guó)法律體系的重要組成部分。地方立法關(guān)鍵是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章?！?《讓地方立法成為法治建設(shè)的“助推器”》，中國(guó)人大網(wǎng)，2015-09-10。我國(guó)國(guó)土面積廣闊、民族眾多、非遺資源各異，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》不可能面面俱到，只能對(duì)全國(guó)具有普遍性的問題進(jìn)行規(guī)范。地方性法規(guī)與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》定位不同，不必追求體例的大而全，關(guān)鍵是從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，充分考慮本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、非遺資源狀況、區(qū)域定位等因素，制定符合地方實(shí)際需求、突出地方特色的地方性法規(guī)。一是盡量減少重復(fù)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》規(guī)定“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。”*《中華人民共和國(guó)立法法》第七十三條。二是突出地域特色和民族特色。比如，少數(shù)民族較多地區(qū)，可以提出專門針對(duì)少數(shù)民族非遺項(xiàng)目的規(guī)定和措施；直轄市可以結(jié)合城市定位和城市規(guī)劃，制定符合區(qū)域發(fā)展的非遺保護(hù)措施。三是細(xì)化地方政府和部門責(zé)任。通過制定約束性條款，為非遺的長(zhǎng)期保護(hù)奠定法制基礎(chǔ)。四是完善管理機(jī)制。一些地方在工作實(shí)踐中探索了比較成熟的政策措施，可以在地方性法規(guī)中進(jìn)行明確和規(guī)范，增強(qiáng)政策措施的針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性，推動(dòng)中央和地方在非遺保護(hù)工作中的良性互動(dòng)。

(五)做好地方性法規(guī)的解釋工作。有一句法諺，法律從制定的那一刻起，它就落后了。要減少這種滯后性帶來的影響，一方面在制定地方性法規(guī)時(shí)，要對(duì)工作預(yù)期應(yīng)有一定前瞻性，為工作發(fā)展留有余地，提前對(duì)有可能出現(xiàn)的問題有所考慮。另一方面，要重點(diǎn)做好地方性法規(guī)解釋工作。根據(jù)工作發(fā)展需要，適時(shí)對(duì)地方性法規(guī)條款進(jìn)行解釋說明。