汪靜 吳義亮 吳莉莉

本文為國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目《精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新研究——以陜西省平利縣“社區(qū)工廠”構(gòu)建為例》（編號(hào)：201710697029）

【摘 要】 精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期政府貧困治理的新舉措。本文在多元治理理論的視域下，聚焦地方精準(zhǔn)扶貧案例，以陜西平利縣“社區(qū)工廠”為調(diào)查對(duì)象，以就業(yè)式精準(zhǔn)扶貧方式作為研究切入點(diǎn)。主要分析了就業(yè)式精準(zhǔn)扶貧中多元治理的成效、挑戰(zhàn)與路徑。對(duì)充分發(fā)揮平利縣“社區(qū)工廠”就業(yè)式精準(zhǔn)扶貧方式的優(yōu)勢(shì)提出建議：增強(qiáng)貧困戶主體地位；促進(jìn)貧困戶社會(huì)融合；注重貧困戶群體的內(nèi)生力量。

【關(guān)鍵詞】 多元治理；精準(zhǔn)扶貧；成效；挑戰(zhàn)；路徑

一、引言

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期下政府貧困治理的新舉措，加速推進(jìn)農(nóng)村貧困人口精準(zhǔn)脫貧，是目前實(shí)現(xiàn)我國(guó)全面建成小康社會(huì)的首要難題。因此，由創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、精準(zhǔn)扶貧緊密結(jié)合的這樣一條高效率的就業(yè)式精準(zhǔn)扶貧對(duì)于培育農(nóng)村脫貧主體，吸引社會(huì)組織參與扶貧，重塑農(nóng)村脫貧治理機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作顯得十分重要。就業(yè)扶貧是指針對(duì)建檔立卡的貧困人口，通過(guò)各種途徑讓其充分穩(wěn)定就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，以提高自身收入實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久脫貧。

在響應(yīng)陜西省移民搬遷安置工作中，平利縣政府發(fā)現(xiàn)搬遷群眾大都是貧困農(nóng)民，素質(zhì)較低，沒(méi)有特別的工作技能。該縣結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，合理利用東部產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，隨即把就業(yè)創(chuàng)業(yè)、招商引資和移民搬遷進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，大力引進(jìn)勞動(dòng)密集型企業(yè)進(jìn)駐移民搬遷社區(qū)，創(chuàng)辦以家庭手工業(yè)為主要業(yè)態(tài)的“社區(qū)工廠”，使搬遷居民能夠“樓上居住、樓下就業(yè)”，為貧困戶提供就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)與搬遷貧困戶共建共贏，成功探索出一條“就業(yè)式精準(zhǔn)扶貧”新路徑。

二、就業(yè)式精準(zhǔn)扶貧的治理成效：“社區(qū)工廠”

就業(yè)式精準(zhǔn)扶貧具體指根據(jù)因地制宜原則發(fā)展貧困地區(qū)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)作為扶貧的重要手段，通過(guò)引進(jìn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，帶動(dòng)貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)，從而促進(jìn)貧困地區(qū)的收入持續(xù)、穩(wěn)定地增長(zhǎng)，是一種穩(wěn)定、長(zhǎng)效的扶貧機(jī)制，通過(guò)激發(fā)貧困戶自身的發(fā)展動(dòng)力，降低返貧的風(fēng)險(xiǎn)。一般表現(xiàn)為通過(guò)發(fā)展該區(qū)域勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，特別是在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)需要大量的非技術(shù)性的勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，為一些勞動(dòng)技能有限、只能從事輕度體力勞動(dòng)的貧困戶提供就業(yè)崗位，通過(guò)安置就業(yè)提高貧困戶的收入，從而達(dá)到脫貧致富。2013年，陜西省安康市平利縣率先創(chuàng)辦“社區(qū)工廠”，按照“一年打基礎(chǔ)，兩年上規(guī)模，三年全覆蓋”的發(fā)展思路，截止2017年，安康全市已建成各類“社區(qū)工廠”100多家，解決了10000多名農(nóng)民就業(yè)。在政府、群眾以及各方的努力下，平利縣的“社區(qū)工廠”模式真正實(shí)現(xiàn)了就業(yè)脫貧，并正在向產(chǎn)業(yè)脫貧邁進(jìn)。

1、多元主體參與

“社區(qū)工廠”建立初期，政府出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提供“保姆式”服務(wù)，扶植工廠發(fā)展；工廠利用政府支持，人力成本優(yōu)勢(shì)，以大量提供就業(yè)崗位為主，同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)工廠市場(chǎng)發(fā)展；新型安置社區(qū)做好居民生活保障，加強(qiáng)與工廠聯(lián)系，努力建立“社區(qū)+工廠+居民”的一體化生存模式。

（1）政府招商引資，開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目。移民搬遷安置社區(qū)建成后，政府利用閑置安置房，出臺(tái)稅收優(yōu)惠，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，廠房房租優(yōu)惠等大力度的創(chuàng)業(yè)扶持政策，來(lái)吸引人才及資本創(chuàng)辦“社區(qū)工廠”。基于“社區(qū)工廠”的勞動(dòng)密集型企業(yè)性質(zhì)和訂單制經(jīng)營(yíng)模式，政府利用自身的公信力及資源，吸引大量訂單，保證工廠的前期生存能力和提供大量的工作崗位。在之后的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)逐漸縮減政策優(yōu)惠力度，激發(fā)工廠的市場(chǎng)屬性，可以通過(guò)培訓(xùn)工廠管理者或引入專業(yè)經(jīng)理人，促進(jìn)工廠的可持續(xù)的市場(chǎng)發(fā)展。

（2）工廠提供崗位，激發(fā)脫貧活力。工廠作為移民搬遷群眾脫貧的最重要一環(huán)，以提供基礎(chǔ)工作崗位為契機(jī)，通過(guò)員工技能培訓(xùn)管理，激發(fā)員工自主脫貧意識(shí)及能力，幫助自主脫貧意愿強(qiáng)烈的群眾邁向小康，敦促想依靠政府補(bǔ)貼的“懶戶”們尋求自助脫貧的益處。在滿足了工人們的物質(zhì)需求后，工廠的管理層應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，完善員工的福利機(jī)制以及精神獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，力求為職工們提供舒適的工作環(huán)境，增強(qiáng)職工的歸屬感。

（3）社區(qū)促進(jìn)融入，加強(qiáng)外部保障。社區(qū)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是城市化的產(chǎn)物。平利縣通過(guò)移民搬遷建立起來(lái)的安置社區(qū)，是一種“半熟人”式的新型農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)內(nèi)的某部分居民之間存在著搬遷前的聯(lián)系，在社區(qū)內(nèi)部形成以村小組、村等為單位的小團(tuán)體。因此移民安置社區(qū)一方面要通過(guò)完善社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施，完善社區(qū)工作制度與規(guī)則，來(lái)方便社區(qū)居民的生活，滿足社區(qū)居民的需要；另一方面，社區(qū)可以借助這種“半熟人”聯(lián)系，促進(jìn)社區(qū)居民間的進(jìn)一步融合，并且要借助社區(qū)集體活動(dòng)、社區(qū)服務(wù)等打破小團(tuán)體，建造大家庭。

2、扶貧方式與就業(yè)項(xiàng)目協(xié)同

以就業(yè)助推扶貧，是對(duì)“助人自助”理念的一種實(shí)踐，因此在實(shí)踐過(guò)程中，最重要的是推動(dòng)“自助”的實(shí)現(xiàn)。第一，政府及專家進(jìn)行調(diào)查、規(guī)劃，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展性質(zhì)，平利縣的居民大多屬于低素質(zhì)勞動(dòng)者，而平利縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也主要以第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)為主，因此勞動(dòng)密集型的企業(yè)更具優(yōu)勢(shì)；第二，政策優(yōu)惠，政府宣傳，首先吸引本土居民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)失業(yè)居民加入，為無(wú)業(yè)無(wú)地的農(nóng)民提供了一份足以維持生計(jì)的工作；第三，加大扶持力度，招商引資，完善社區(qū)治理，進(jìn)一步擴(kuò)大工廠規(guī)模，提高居民、工人等的生活水平和生活幸福感。在扶貧過(guò)程中，給予有勞動(dòng)能力的貧困戶的物質(zhì)補(bǔ)貼只能是短期補(bǔ)救行為，要想真正脫離貧困，還是需要政府提供機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)貧苦戶自身就業(yè)去創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，滿足精神需求，這樣的精準(zhǔn)脫貧才能不返貧，才能真正脫離貧困。

3、社區(qū)治理與精準(zhǔn)扶貧融合

“社區(qū)工廠”從政治功能上看，優(yōu)先給予滿足條件的殘疾人、老人等特殊群體參與社區(qū)決策、選舉等的權(quán)利，同時(shí)設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)全員為社區(qū)工作建言獻(xiàn)策，并將通過(guò)居民同意的社區(qū)規(guī)則、社區(qū)公共準(zhǔn)則等以制度化，切實(shí)規(guī)范、約束社區(qū)居民的行為。從教育功能上看，平利縣政府及有關(guān)部門與西北大學(xué)合作建立的社區(qū)學(xué)院，應(yīng)設(shè)置完整的教育培訓(xùn)課程，定期舉行，同時(shí)社區(qū)可與民間志愿機(jī)構(gòu)開(kāi)展長(zhǎng)期合作，針對(duì)想另謀出入的社區(qū)居民舉辦各類講座、技能培訓(xùn)課程、針對(duì)三留守人員及其他有需要人群開(kāi)設(shè)興趣愛(ài)好培養(yǎng)課程，以教育和培訓(xùn)，授人以漁，帶動(dòng)脫貧。從服務(wù)功能上看，一方面“社區(qū)工廠”加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共資源利用的投入，切實(shí)保障居民的基礎(chǔ)生活需要；另一方面提供福利性照顧，對(duì)于孤兒、殘疾人、孤寡老人、貧困戶等提供照顧，不僅提供基礎(chǔ)生活照顧，貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，給予合理的物質(zhì)補(bǔ)貼，更要持續(xù)追蹤、記錄此類特殊人群的發(fā)展情況及需求，增強(qiáng)他們對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。

三、就業(yè)式精準(zhǔn)扶貧的治理挑戰(zhàn)

隨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變遷，政府面臨的問(wèn)題不斷復(fù)雜化，不同主體的社會(huì)依賴性不斷加強(qiáng)，面對(duì)龐大的脫貧攻堅(jiān)工程，政府的貧困治理需要引進(jìn)多元治理理論。“多元治理”又可被理解為“協(xié)作性治理”，Emerson K， Nabatchi T， BaloghS.將協(xié)作性治理定義為：為了完成公共的目標(biāo)，促使人們能夠參與到跨政府層面和跨公共，私人領(lǐng)域?qū)用娴墓舱叩闹贫ê凸芾淼倪^(guò)程結(jié)構(gòu)中。多元治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，在正式或非正式制度中實(shí)現(xiàn)資源和信息的共享，根本的價(jià)值追求在于公共利益的實(shí)現(xiàn)。多元治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)各個(gè)主體的參與性，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)代社會(huì)治理的過(guò)程中，在頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，更需要的是社會(huì)組織自下而上的全面響應(yīng)，由此帶來(lái)了非政府組織的社會(huì)空間乃至政治空間的擴(kuò)大是多元治理運(yùn)行的根本前提。一方面，多元治理的運(yùn)行需要利益協(xié)調(diào)機(jī)制。平衡利益關(guān)系是多方主體參與的基礎(chǔ)，不同主體通過(guò)信息溝通和利益交換，達(dá)成共識(shí)來(lái)推動(dòng)社會(huì)治理活動(dòng)。二是多元治理的運(yùn)行需要信息溝通機(jī)制。平行主體通過(guò)信息溝通機(jī)制，不僅是對(duì)治理的監(jiān)督手段，更是提高社會(huì)治理績(jī)效的最佳手段。

1、區(qū)域發(fā)展與貧困戶個(gè)體發(fā)展沖突

精準(zhǔn)扶貧工作中的重心是貧困戶，精準(zhǔn)幫扶的項(xiàng)目和措施應(yīng)圍繞貧困戶展開(kāi)。在調(diào)研中了解到，“社區(qū)工廠”從業(yè)人員中的貧困戶所占比例較少。 “社區(qū)工廠”中吸納的貧困戶數(shù)量較少，貧困戶個(gè)體發(fā)展有限。“社區(qū)工廠”的創(chuàng)辦，創(chuàng)新了平利縣區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，通過(guò)手加工業(yè)項(xiàng)目、電商項(xiàng)目、特色農(nóng)產(chǎn)品項(xiàng)目等極大地開(kāi)發(fā)了當(dāng)?shù)厝丝诩t利，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，助推該縣的脫貧攻堅(jiān)工作。

2、重項(xiàng)目幫扶，輕精神幫扶

“社區(qū)工廠”中的貧困戶作為“社會(huì)人”除了具有生理需要之外還有社會(huì)需要和心理需要。貧困戶在移民搬遷的過(guò)程中，土地的流失和社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變會(huì)造成生計(jì)上的困難和心理上的不適，“社區(qū)工廠”的構(gòu)建在一定程度上有利于塑造貧困移民的生計(jì)空間，促進(jìn)新的社會(huì)關(guān)系的融入，但是其在實(shí)際過(guò)程中沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期效果。處于發(fā)展初始階段的“社區(qū)工廠”現(xiàn)階段的首要目標(biāo)仍然是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工廠內(nèi)的從業(yè)人員表示工廠目前的工作環(huán)境不佳，電子加工廠對(duì)工人身體危害較大，工廠目前沒(méi)有安全防護(hù)措施。此外，工廠管理人員缺乏對(duì)員工日常生活的關(guān)懷，對(duì)貧困戶在心理精神上的幫扶較少。

3、貧困戶缺乏脫貧意識(shí)

精準(zhǔn)扶貧首先要轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新理念，不能過(guò)分依賴政府。在與凱靈汽車零部件有限公司的一名貧困戶的訪談中了解到，“社區(qū)工廠”內(nèi)的貧困戶選擇來(lái)工作的原因是為了打發(fā)閑暇的時(shí)間，出于增收脫貧的考慮甚微，在工廠中因自身技能、知識(shí)等原因，工作積極性不高，是工廠中的弱勢(shì)群體。貧困戶缺少自我脫貧意識(shí)和信心，依靠政府財(cái)政撥款的心理依賴較為嚴(yán)重。

四、就業(yè)式精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)化路徑

擺脫貧困，要把提高扶貧對(duì)象的可行能力放在優(yōu)先位置，激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，是扶貧開(kāi)發(fā)的根本目標(biāo)。政府通過(guò)因地制宜實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和社保兜底政策，為貧困戶建立起脫貧意識(shí)和信心，變被動(dòng)接受政府救濟(jì)為主動(dòng)脫貧，客觀上激發(fā)了貧困戶共同參與貧困治理的積極性，改變了因懶致貧現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)收脫貧致富。

1、增強(qiáng)貧困戶主體地位

貧困戶的主體地位構(gòu)建基于貧困戶通過(guò)有效的渠道表達(dá)自身的貧困需求和幫扶偏好，政府和社會(huì)在此基礎(chǔ)上圍繞貧困戶需求開(kāi)展幫扶項(xiàng)目和工作。一方面，政府應(yīng)為貧困戶表達(dá)自身訴求提供渠道，并將其訴求進(jìn)行分類、整理，明確貧困戶的需求層次，為后續(xù)幫扶措施的展開(kāi)做好信息支持工作。“社區(qū)工廠”中的管理者應(yīng)多關(guān)注工廠內(nèi)貧困戶的生存與發(fā)展，積極了解貧困戶的各項(xiàng)需求，并將其反映到政府部門；另一方面，根據(jù)貧困戶的需求，政府應(yīng)規(guī)范精準(zhǔn)扶貧工作，通過(guò)權(quán)責(zé)分配和心理輔導(dǎo)引導(dǎo)加強(qiáng)社會(huì)參與精準(zhǔn)扶貧工作中，利用社會(huì)力量滿足貧困戶的社會(huì)需求和心理需求，“社區(qū)工廠”應(yīng)和高校、社會(huì)組織加強(qiáng)合作，共同滿足貧困戶的經(jīng)濟(jì)需要和價(jià)值偏好。針對(duì)于貧困戶需求的扶貧項(xiàng)目和工作更能使貧困戶感受到精準(zhǔn)扶貧政策的獲得感和滿足感。

2、促進(jìn)貧困戶社會(huì)融合

“社區(qū)工廠”是解決移民安置社區(qū)“三留守”人員的良好方式，其靈活的工作時(shí)間和就業(yè)門檻較低的特點(diǎn)能容納更多的貧困戶群體進(jìn)入，政府選取駐村干部成為“帶頭工人”進(jìn)入到“社區(qū)工廠”中為貧困戶進(jìn)行生產(chǎn)和生活幫扶，促進(jìn)貧困戶群體的構(gòu)建。在社會(huì)融合方面，需要貧困戶群體積極利用“社區(qū)工廠”提供的良好溝通交流平臺(tái)，提高貧困戶自身生計(jì)能力及塑造公民人格，通過(guò)公民人格的塑造產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，進(jìn)而影響貧困戶群體，達(dá)成貧困戶脫貧意識(shí)共識(shí)。

3、注重貧困戶群體的內(nèi)生力量

強(qiáng)調(diào)對(duì)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注，注重貧困人口自我發(fā)展能力的提高，是貧困人口實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展穩(wěn)定脫貧進(jìn)而致富的客觀要求?！吧鐓^(qū)工廠”的助力精準(zhǔn)扶貧工作中也應(yīng)注重扶貧項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展和貧困戶的自我發(fā)展能力。第一，“社區(qū)工廠”和地方政府要把提高扶貧對(duì)象的自我發(fā)展能力放在優(yōu)先地位，要激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，把能扶的先扶起來(lái)，把具有發(fā)展能力的貧困戶的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)。第二，“社區(qū)工廠”應(yīng)注重扶貧對(duì)象內(nèi)生力量的形成和發(fā)展。平利縣的貧困戶內(nèi)生力量有限，所以外部支持和拉動(dòng)顯得更為重要?！吧鐓^(qū)工廠”應(yīng)引導(dǎo)返鄉(xiāng)貧困戶和外地企業(yè)家創(chuàng)適合于本區(qū)域的各類工廠。第三，“社區(qū)工廠”要將項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與人力資源開(kāi)發(fā)并重，引導(dǎo)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力回流，著力提升扶貧對(duì)象的人力資本水平。工廠應(yīng)加強(qiáng)對(duì)貧困戶的技能培訓(xùn)，提高貧困戶的生產(chǎn)技術(shù)水平。

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【作者簡(jiǎn)介】

汪 靜，女，陜西安康人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院本科生.