陳華 趙謙

近年來，我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)步上升，金融業(yè)發(fā)展總體穩(wěn)健，但是局部金融風(fēng)險卻頻頻發(fā)生。錢荒、股災(zāi)等流動性危機(jī)愈演愈烈，暴露了我國監(jiān)管體系的真空地帶；期貨暴炒、債券違約潮等金融風(fēng)險事件持續(xù)上演，突顯出我國金融監(jiān)管效率亟待提高。不久前，業(yè)內(nèi)廣議國內(nèi)金融監(jiān)管格局將會由以往的一行三會模式整合為一個大一統(tǒng)的金融監(jiān)管當(dāng)局，以期全面統(tǒng)籌宏微觀審慎監(jiān)管體系。自2003年“一行三會”的監(jiān)管格局形成以來，我國貨幣政策和金融監(jiān)管的專業(yè)性大大提高，如果此時合并一行三會，勢必導(dǎo)致監(jiān)管效率上的損失。因此，在一行三會合并方案擱置的前提下，完善金融監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮金融監(jiān)管協(xié)同效應(yīng)，對強(qiáng)化現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管控制，糾正金融市場失靈現(xiàn)象，維護(hù)金融市場的安全穩(wěn)定意義重大。

一、強(qiáng)化金融協(xié)同監(jiān)管的頂層設(shè)計

建立完善金融協(xié)同監(jiān)管體系，一是要做好金融機(jī)構(gòu)間協(xié)同監(jiān)管的頂層制度設(shè)計。2003年以來，一行三會的中國金融業(yè)監(jiān)管格局基本滿足了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要，維護(hù)了我國金融市場的相對穩(wěn)定。然而，監(jiān)管工作中仍然存在一些尚未解決的問題，如監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制、缺乏全面監(jiān)管理念、部分監(jiān)管地帶存在真空等，拉低了金融監(jiān)管的效率，影響了金融監(jiān)管的成效。因此，在繼續(xù)優(yōu)化現(xiàn)有的金融監(jiān)管方式的同時，加強(qiáng)金融監(jiān)管的理論研究，從以往的實踐中找出監(jiān)管空白點并加以彌補(bǔ)，改革完善金融監(jiān)管體制，做好金融機(jī)構(gòu)間協(xié)同監(jiān)管的頂層制度設(shè)計，對于促進(jìn)金融業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展意義重大。二是構(gòu)建多層次的金融監(jiān)管體系。作為我國最重要的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會一同擔(dān)負(fù)起對金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理重任。政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律法規(guī)來賦予一行三會相應(yīng)的權(quán)力，強(qiáng)化央行在金融監(jiān)管中的權(quán)威性和獨立性地位，完善各監(jiān)管部門間合作制度，落實各職能部門的分工職責(zé)，以便形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)制。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮金融企業(yè)內(nèi)部控制、行業(yè)自律、社會監(jiān)管等方面的作用，構(gòu)建多層次、多維度的金融監(jiān)管體系。三是要創(chuàng)新金融監(jiān)管方式和手段。目前，我國金融監(jiān)管手段單一，大多采用法律手段、行政命令、經(jīng)濟(jì)處罰等方式約束金融機(jī)構(gòu)，往往在實際工作中不能有效實現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)。因此，創(chuàng)新金融監(jiān)管手段，提高金融監(jiān)管效率和水平以應(yīng)對快速發(fā)展的現(xiàn)代金融業(yè)顯得尤為重要。政府以及金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)加快金融監(jiān)管的法制化建設(shè)，綜合運(yùn)用包括法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段在內(nèi)的各種監(jiān)管方式，制定一系列有關(guān)金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、運(yùn)作、退出規(guī)定規(guī)程，實現(xiàn)多種監(jiān)管手段的統(tǒng)一互補(bǔ)，保障金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。四是要完善金融監(jiān)管的法律支撐體系。完善金融協(xié)同監(jiān)管體系，健全的法律法規(guī)體系是其保障。政府應(yīng)當(dāng)盡快建立獨立的金融執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)有的金融法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合實際需求進(jìn)行修訂和完善，盡快制定一行三會協(xié)作的具體細(xì)則，出臺相應(yīng)的執(zhí)法流程程序，對原有的不適應(yīng)現(xiàn)有監(jiān)管體系的規(guī)則條款進(jìn)行清理，構(gòu)建與完善金融法律法規(guī)制度。此外，金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)盡早建立存款保險制度，提高金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險能力，促進(jìn)金融創(chuàng)新，維護(hù)金融體系的安全穩(wěn)定。

二、明晰金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界

明確金融監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界，一是要明確各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)邊界。科學(xué)的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分是加強(qiáng)金融管理、提高監(jiān)督效率的必要前提，在現(xiàn)有的分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體系下，職責(zé)界定和協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏使得各監(jiān)管部門之間存在行政分割現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)、多頭審批以及交叉業(yè)務(wù)監(jiān)管空白等難題。政府應(yīng)當(dāng)對于某一具體機(jī)構(gòu)，某一特定金融業(yè)務(wù)，根據(jù)其主業(yè)特點與實際情況，選擇一個監(jiān)管部門作為其主要監(jiān)管人，其他監(jiān)管部門作為次要監(jiān)管者進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)管。如果金融業(yè)務(wù)混合交叉經(jīng)營特點明顯，不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性和金融風(fēng)險跨行業(yè)跨市場之間的傳染性較強(qiáng)，可以由該交叉業(yè)務(wù)涉及的監(jiān)管部門共同組建一個聯(lián)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對該業(yè)務(wù)進(jìn)行特別監(jiān)管，以此提高監(jiān)管協(xié)調(diào)性。二是要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)邊界。在金融監(jiān)管過程中，政府應(yīng)當(dāng)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和約束，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為的過分干預(yù)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管，做到誰審批，誰負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)功能，制定宏觀審慎監(jiān)管框架，防范系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險。三是要明確中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府權(quán)責(zé)邊界。我國現(xiàn)如今監(jiān)管體系以中央垂直監(jiān)管為主，中央監(jiān)管權(quán)力過大限制了地方監(jiān)管部門的積極性。因此，中央監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)能夠適當(dāng)下放部分監(jiān)督管理權(quán)力，明確中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府權(quán)責(zé)邊界，特別是對于中央監(jiān)管觸及不到的地方監(jiān)管領(lǐng)域，賦予地方政府更多的地方金融監(jiān)管權(quán)限，由地方政府根據(jù)本地情況靈活監(jiān)管。此外，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息溝通與交流，完善地方金融風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)和危機(jī)處置機(jī)制，建立穩(wěn)定的全局性金融體系，打造富有活力的地方性金融市場。四是要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者的權(quán)責(zé)邊界。金融監(jiān)管的主要任務(wù)就是維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，政府應(yīng)當(dāng)建立健全金融消費(fèi)者法律保護(hù)體系，加強(qiáng)對金融消費(fèi)者的金融知識宣傳教育力度，強(qiáng)化消費(fèi)者風(fēng)險意識與維權(quán)意識，以法律條文的形式對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)內(nèi)容做出具體規(guī)定，完善金融產(chǎn)品信息披露制度以保障金融消費(fèi)者的知情權(quán)，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為，維護(hù)金融市場公平公正。

三、加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合

加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，一是要明確金融監(jiān)管目標(biāo)。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對我國各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管目標(biāo)沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行市場監(jiān)管時缺乏明文依據(jù)，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管工作中無法進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，進(jìn)而使得監(jiān)管目標(biāo)錯位，監(jiān)管成效難以得到保證。因此，政府及有關(guān)當(dāng)局應(yīng)盡快明確金融監(jiān)管目標(biāo)，并出臺相應(yīng)的法規(guī)條例予以落實，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，并根據(jù)出臺的法規(guī)條例制定出針對性的措施來對市場進(jìn)行監(jiān)管。二是要完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度。我國現(xiàn)有的一行三會協(xié)調(diào)制度是2003年建立的金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由央行牽頭，旨在解決各機(jī)構(gòu)間難以決斷的交叉業(yè)務(wù)問題。政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確聯(lián)席會議的主要職責(zé)，賦予聯(lián)席會議相應(yīng)的權(quán)力，提高聯(lián)席會議的法律地位和權(quán)威性，并由聯(lián)席會議統(tǒng)籌各部門間金融監(jiān)管工作，協(xié)調(diào)各部門間金融監(jiān)管業(yè)務(wù)，避免出現(xiàn)監(jiān)管重疊現(xiàn)象，有效消除監(jiān)管空白盲區(qū)，維護(hù)金融市場的穩(wěn)定性。三是要建立金融監(jiān)管信息共享平臺。我國金融業(yè)采取分業(yè)經(jīng)營模式，在一定時期內(nèi)維護(hù)了我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，但是該模式使得以一行三會為代表的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏良性互動，金融監(jiān)管信息不能有效共享，監(jiān)管者與被監(jiān)管者存在著信息不對稱現(xiàn)象，提高了金融監(jiān)管的成本。因此，有關(guān)當(dāng)局應(yīng)當(dāng)建立金融監(jiān)管信息共享機(jī)制，利用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)手段，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，建立涵蓋一行三會以及各金融機(jī)構(gòu)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將金融發(fā)展等經(jīng)濟(jì)信息納入系統(tǒng)中并實時調(diào)整，共享金融信息資源，確保信息收集、整理、交換的及時準(zhǔn)確性。四是要繼續(xù)推進(jìn)金融監(jiān)管改革進(jìn)程。我國金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制仍需優(yōu)化，政府應(yīng)當(dāng)落實市場機(jī)制在金融資源配置中的決定性作用，全面深化金融監(jiān)管改革，豐富金融機(jī)構(gòu)體系，健全金融機(jī)構(gòu)市場體系，完善金融監(jiān)管框架，提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)效率和支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的能力，通過體制性改革解決系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險問題。

四、提升金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同效率

提高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作效率，一是要保持各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性。中國金融市場上，金融監(jiān)管與政治體系存在著千絲萬縷的聯(lián)系，獨立監(jiān)管是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的價值核心，政府應(yīng)當(dāng)致力于解決“政監(jiān)不分”的難題，調(diào)整和轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，創(chuàng)新金融監(jiān)管體制，從以往的“官本位”、“行政化”思維定式中解放出來，樹立依法監(jiān)管的現(xiàn)代法治觀念，淡化消除行政體制約束，規(guī)范監(jiān)管程序，保障一行三會等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事及經(jīng)費(fèi)來源的獨立性，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有足夠的獨立的權(quán)力以實現(xiàn)有效監(jiān)管。二是要完善執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展使得混業(yè)經(jīng)營規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，金融監(jiān)管必須跟上金融發(fā)展的步伐。各監(jiān)管部門間應(yīng)進(jìn)行充分的溝通與協(xié)調(diào)，完善聯(lián)合協(xié)作機(jī)制，協(xié)同供給監(jiān)管信息，降低信息搜集成本，拓寬信息供給渠道，共同進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法，推進(jìn)統(tǒng)一市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法模式，加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動，形成監(jiān)管合力。三是要從傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管向行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變。此前我國金融監(jiān)管方式主要以牌照管理式機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主，今后將會以行為監(jiān)管為主。我國利率市場化進(jìn)程的不斷加快，金融產(chǎn)品的日趨復(fù)雜，使得行為監(jiān)管的重要性日益突出。政府監(jiān)管方式應(yīng)當(dāng)從以往的“管機(jī)構(gòu)”向“管業(yè)務(wù)”轉(zhuǎn)變，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)、行為設(shè)置監(jiān)管內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一、開放、透明的監(jiān)管規(guī)則，建立行為監(jiān)管體系，加強(qiáng)審慎監(jiān)管，加強(qiáng)事前消費(fèi)者保護(hù)，提升金融監(jiān)管的有效性。四是要兼顧金融機(jī)構(gòu)的安全與效率。在保障金融機(jī)構(gòu)的資金安全的基礎(chǔ)上，金融效率也不容忽視，政府及有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)完善存款保險制度以維護(hù)整個金融市場的安全穩(wěn)定，以市場懲戒來剔除效率低下的金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)金融業(yè)良性競爭，淬煉高品質(zhì)、高效率金融服務(wù)。