徐小靜楊安華

（1.江蘇師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇徐州 221116；2.湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭 411105）

0 引言

2005年8月28日，卡特麗娜颶風(fēng)席卷了美國海灣沿岸，致使2000人死亡，造成經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)810億美元，這些數(shù)據(jù)使卡特麗娜成為美國歷史上損失最大的自然災(zāi)害［1］之一，對新奧爾良和周邊地區(qū)的破壞和破壞的絕對規(guī)模仍然是許多災(zāi)害研究者無法理解的。之后當(dāng)?shù)卣?、州政府和?lián)邦政府組織對這場災(zāi)難的應(yīng)對遭受了民眾的廣泛批評。然而，卻有一個政府機(jī)構(gòu)在卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對中得到了民眾的一致贊譽(yù)，那就是美國海岸警衛(wèi)隊（United States Coast Guard，USCG，以下簡稱“海岸警衛(wèi)隊”）。在整個颶風(fēng)救援過程中，海岸警衛(wèi)隊直接救出3萬多人。相對于海岸警衛(wèi)隊的高效，美國聯(lián)邦政府卻顯得極為低效，從而使得聯(lián)邦政府的災(zāi)害應(yīng)對負(fù)責(zé)人不得不辭職。布什總統(tǒng)直接任命海岸警衛(wèi)隊副海軍上將接管颶風(fēng)應(yīng)災(zāi)工作。美國海岸警衛(wèi)隊是一個什么樣的組織，為何在應(yīng)對卡特麗娜颶風(fēng)應(yīng)對中，其他政府組織全面失敗①2006年美國國會眾議院特別調(diào)查委員會公布的權(quán)威調(diào)查報告指出，卡特里娜你颶風(fēng)應(yīng)對的失敗不僅是美國各級政府應(yīng)急準(zhǔn)備和危機(jī)應(yīng)對失敗所致，更是美國聯(lián)邦、州和各級地方領(lǐng)導(dǎo)的全面失敗。參見：Marc Landy.A Failure of Initiative：Final Report of the Special Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina.Government Printing Office.February 15， 2006，p5.，而海岸警衛(wèi)隊卻能如此成功？其成功參與卡特里娜颶風(fēng)救援的經(jīng)驗對我國災(zāi)害管理有何借鑒意義？本文嘗試對這些問題進(jìn)行深入探討。

1 美國海岸警衛(wèi)隊：歷史與現(xiàn)狀

美國海岸警衛(wèi)隊隸屬于美國國土安全部，是一支負(fù)責(zé)海上安全維護(hù)、國家防御、海事安全、國家資源保護(hù)以及海上巡邏等任務(wù)的武裝部隊，致力于保護(hù)社會公眾、保護(hù)美國經(jīng)濟(jì)利益以及海域內(nèi)的國家安全。在平時，海岸警衛(wèi)隊執(zhí)行人道主義方面的任務(wù)；在戰(zhàn)時，海岸警衛(wèi)隊則是海軍一個高度專業(yè)化的組成部分，參與各種救援行動。

美國海岸警衛(wèi)隊的雛形建于1790年，僅由10只小帆船組成的船隊，被命名為緝私船局（Revenue Marine），這一海上艦隊是美國革命戰(zhàn)爭結(jié)束后唯一的海上力量，直到1798年解散大陸海軍（Continental Navy）而組建了美國海軍部（Department of the Navy）。 后來，海上救生隊（Lifesaving Service）、 燈 塔 局 （Lighthouse Service）、輪船監(jiān)察局（Steamboat Inspection Service）、航海局（Bureau of Navigation）［2］，先后于1915年、1939年、1946年和1949年并入海岸警衛(wèi)隊中，最終發(fā)展成為如今由36000名全職軍官和征募人員，8000名預(yù)備隊員，以及5000多名非軍職人員組成，擁有大量現(xiàn)代化船只、飛機(jī)、輕武器的武裝部隊，并被譽(yù)為世界第十大海軍以及世界第九大海軍航空兵。海岸警衛(wèi)隊的主要任務(wù)也由最初簡單的防止海盜和走私行為發(fā)展成為執(zhí)行多種任務(wù)。

作為美國政府行政部門最古老的組織之一，縱觀其超過226年的歷史，美國海岸警衛(wèi)隊已然成為一個強(qiáng)大的組織，擁有其自身的組織結(jié)構(gòu)、組織文化等。海岸警衛(wèi)隊傳承原有機(jī)構(gòu)的組織文化，且系唯一被國會授予于和平時期扮演執(zhí)法角色的武裝團(tuán)隊，也是在陸、海、空及陸戰(zhàn)隊以外的第五個武裝力量。

2 從颶風(fēng)預(yù)案到標(biāo)準(zhǔn)化作戰(zhàn)：海岸警衛(wèi)隊強(qiáng)大的災(zāi)害響應(yīng)能力

卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生后，盡管大部分海岸警衛(wèi)隊的基礎(chǔ)設(shè)施、通訊網(wǎng)絡(luò)、甚至指揮控制都遭到破壞，但仍然在第一時間做出響應(yīng)，提供最初的反應(yīng)能力［3］。當(dāng)其他機(jī)構(gòu)和組織正如熱鍋上的螞蟻，決定誰是負(fù)責(zé)人，使用何種渠道或形式進(jìn)行救援，試圖弄明白該如何應(yīng)對時，海岸警衛(wèi)隊已經(jīng)投入到了營救災(zāi)民和挽救生命的現(xiàn)場。最終，各政府機(jī)構(gòu)對卡特里娜颶風(fēng)的應(yīng)對受到了民眾廣泛的批評嘲笑，唯一的例外就是海岸警衛(wèi)隊在卡特里娜颶風(fēng)中做出的努力，成為所有機(jī)構(gòu)和組織的榜樣。

（一）備災(zāi)活動：颶風(fēng)預(yù)案的重要作用

美國海岸警衛(wèi)隊已經(jīng)在預(yù)測到風(fēng)暴到來之前，制定了颶風(fēng)應(yīng)對預(yù)案，并將工作重點(diǎn)集中于對資產(chǎn)的維護(hù)。在颶風(fēng)頻發(fā)的季節(jié)，警衛(wèi)隊一直處于備戰(zhàn)狀態(tài)。如果海岸警衛(wèi)隊只是關(guān)注人員和設(shè)備的安全，他們完全可以直接簡單地打包，將物資、人員轉(zhuǎn)移到颶風(fēng)安全區(qū)域，但顯然不能這樣。所以在颶風(fēng)到來之前，海岸警衛(wèi)隊平衡各方面因素準(zhǔn)備應(yīng)對緊急情況，并立即開展應(yīng)對工作。

卡特麗娜颶風(fēng)發(fā)生之后，受影響地區(qū)的海岸警衛(wèi)隊，將其資產(chǎn)（包括船、飛機(jī)、物資等）轉(zhuǎn)移到安全地帶，但同時保留部分人員在原地，用于颶風(fēng)后協(xié)調(diào)資產(chǎn)運(yùn)回的工作。非必要的人員和家庭成員被疏散，并在圣路易斯和其他安全地區(qū)建立了備用的指揮站。這些行動都是颶風(fēng)預(yù)案的一部分。當(dāng)感應(yīng)器被卡特里娜颶風(fēng)激活后，海岸警衛(wèi)隊就按照預(yù)案計劃執(zhí)行。而當(dāng)卡特里娜颶風(fēng)即將摧毀新奧爾良地區(qū)時，預(yù)案更詳細(xì)的部分被激活，海岸警衛(wèi)隊的成員按照預(yù)案有條不紊地應(yīng)對災(zāi)難。

事實上，最好的颶風(fēng)預(yù)案就是在風(fēng)暴來臨之前，將任務(wù)責(zé)任具體到具體的組織單位以保護(hù)資產(chǎn)和設(shè)備安全，從而確保颶風(fēng)發(fā)生后的有效響應(yīng)。颶風(fēng)過后一切恢復(fù)正常，對損害進(jìn)行評估之后，結(jié)束預(yù)案。

（二）應(yīng)災(zāi)過程：海岸警衛(wèi)隊的從容應(yīng)對

海岸警衛(wèi)隊與當(dāng)?shù)卣?、州政府和?lián)邦當(dāng)局有效協(xié)調(diào)的能力，是所有救災(zāi)工作成功開展的關(guān)鍵因素?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)發(fā)生后的次日早上，海岸警衛(wèi)隊第七區(qū)立即啟動緊急事件管理小組（IMT），聯(lián)絡(luò)人員被分配到州應(yīng)急指揮中心以協(xié)調(diào)救災(zāi)工作，并迅速命令海岸警衛(wèi)隊前往受災(zāi)地區(qū)，展開救援行動，并進(jìn)行損害評估。

1.恢復(fù)通訊、申請物資。在卡特麗娜發(fā)生后的三四天里，海岸警衛(wèi)隊全力投入到災(zāi)害救援工作，以救助在這場巨災(zāi)中幸存下來的所有人員。由于通訊中斷導(dǎo)致無法與外界進(jìn)行聯(lián)系，除了面對面會議，通訊交流幾乎不再可能，海岸警衛(wèi)隊迅速對通訊進(jìn)行搶修?；謴?fù)通訊后，立即向當(dāng)?shù)氐淖鲬?zhàn)指揮官匯報情況，申請援助，以有效開展救援工作。在救援過程中，盡管成員或多或少都有個人損失，甚至不確定其家庭成員的安全，海岸警衛(wèi)隊仍然駐扎在新奧爾良地區(qū)的第一線，利用一切可以利用的資源，以任何可能的方式幫助他人，開展救援工作。

2.臨場應(yīng)變、有效救援。海岸警衛(wèi)隊的任務(wù)執(zhí)行已經(jīng)在每一名海岸警衛(wèi)隊員心中根深蒂固。因為通訊設(shè)施被破壞，他們只知道其所在區(qū)域發(fā)生了什么，卻并不知道其他地區(qū)發(fā)生的情況，總體任務(wù)指揮可能不會涉及到方方面面，因此，在幾乎缺乏總部指揮、沒有后勤支持的情況下，救援人員的臨場反應(yīng)是成功的重要因素。例如直升機(jī)救援人員將被洪水淹沒地區(qū)的災(zāi)民轉(zhuǎn)移到安全地區(qū)，這些任務(wù)都是飛行員主動執(zhí)行的。在此期間，海岸警衛(wèi)隊的空中行動是“松散但又協(xié)調(diào)的”，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場指揮官歸屬的分權(quán)與決策權(quán)。但有的任務(wù)由新奧爾良海岸警衛(wèi)隊航空站統(tǒng)一指揮，而一些基本的任務(wù)由飛行員在救援行動中自行決定，只要他們認(rèn)為需要幫助的人，他們會隨時進(jìn)行救援。當(dāng)然，這必須在顧全大局、不違抗指揮官命令的前提下實施。

3.標(biāo)準(zhǔn)化作戰(zhàn)、精準(zhǔn)應(yīng)對。美國海岸警衛(wèi)隊能夠成功應(yīng)對卡特里娜颶風(fēng)的另一個關(guān)鍵性因素就是這一時期作戰(zhàn)訓(xùn)練到位的標(biāo)準(zhǔn)化程序［4］，包括規(guī)范化的培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)備、專業(yè)的指揮控制，以及毋庸置疑的奉獻(xiàn)精神。他們適應(yīng)性強(qiáng)、通用性強(qiáng)、設(shè)備優(yōu)良，且擁有大量的航空和船只裝備力量。一般而言，一個國家空軍基地的飛行員駕駛直升機(jī)飛往另一個國家的航空站，這是很普遍的，但在特殊情況下，機(jī)組人員還可能包括來自第三個國家航空站，甚至飛行駕駛員是第四個國家的航空站人員，他們都可以毫無顧忌的完成使命，拯救生命，這都是因為培訓(xùn)和操作的標(biāo)準(zhǔn)化。總之，在最初救援生命的時期，海岸警衛(wèi)隊在絕望的情況下盡一切可能拯救生命，在生死攸關(guān)的時刻，海岸警衛(wèi)隊高效的任務(wù)執(zhí)行力起到關(guān)鍵性作用。

3 組織與領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)：海岸警衛(wèi)隊有效應(yīng)對巨災(zāi)的有力保障

美國海岸警衛(wèi)隊之所以能夠從容面對各種自然災(zāi)害，包括對卡特里娜颶風(fēng)的成功響應(yīng)，其中最關(guān)鍵因素在于貫穿于組織文化、組織設(shè)計、危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力中的災(zāi)害管理，始終致力于應(yīng)對災(zāi)害的能力建設(shè)。

（一）海岸警衛(wèi)隊的組織文化因素

海岸警衛(wèi)隊的文化仍然植根于有著226年歷史的道德、信仰和個人行為的規(guī)則，其核心價值觀是榮譽(yù)、尊重、敬業(yè)，這是保持行動和信念的基石，凡事沒有談判的余地，沒有逃避的借口，不是“1”，便是“0”。

第一，海岸警衛(wèi)隊是由五個不同的獨(dú)立聯(lián)邦服務(wù)機(jī)構(gòu)合并而成的一個軍事服務(wù)機(jī)構(gòu)。每一個機(jī)構(gòu)都將獨(dú)有的組織設(shè)計和文化融入其中。在海岸警衛(wèi)隊不斷成長、不斷吸收其他聯(lián)邦服務(wù)組織精華的同時，也將自身經(jīng)過幾十年發(fā)展的哲學(xué)和文化嵌入其中，并繼續(xù)向美國提供服務(wù)，“客戶”更對海岸警衛(wèi)隊充滿期待。這種情況類似于一個大公司收購另一家公司，將其納入更大的集團(tuán)的同時，確保母公司的企業(yè)文化和哲學(xué)的滲透傳承。

海岸警衛(wèi)隊之所以能夠成功將自己的組織文化嵌入到這些新組織中，最主要的原因可能是海岸警衛(wèi)隊一直都強(qiáng)調(diào)無私的服務(wù)和犧牲，這使之能從文化的角度來吸收這些“被收購者”，因為這些組織與之都有著相似的文化和道德信仰。例如，美國救生服務(wù)的座右銘，“你必須要去執(zhí)行任務(wù)，但同時你要做好為此犧牲的準(zhǔn)備”，將其合并至海岸警衛(wèi)隊中后，這也就成為整個海岸警衛(wèi)隊的非正式座右銘。

第二，美國海岸警衛(wèi)隊的管理風(fēng)格是基于等級和經(jīng)驗層次結(jié)構(gòu)。總體而言，海岸警衛(wèi)隊的組織政策能夠促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，然而，因為其服務(wù)廣泛分散在不同地區(qū)，管理風(fēng)格往往是一種“不干涉”的方式，指揮官為了公共利益，擁有獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)的權(quán)力。所以，整個海岸警衛(wèi)隊的關(guān)鍵決策者和政策制定者可獲得的信息需要達(dá)到一個平衡，否則會扼殺現(xiàn)場指揮的創(chuàng)新力。軍事組織想要從內(nèi)部提拔，意味著不會直接雇用一名有豐富經(jīng)驗的離職人員上任成為他們的海軍上將。相反，如果他們需要一個將軍，他們會晉升上尉，這樣就產(chǎn)生了一個空位，必須晉升一個指揮官為上尉?？焖贁U(kuò)張時期，這種情況下，海岸警衛(wèi)隊的人力資源管理任務(wù)是非常繁重的，可能需要好幾年才能產(chǎn)生預(yù)期的薪酬等級、培訓(xùn)、人員晉升的政策去滿足新職位和職位空缺的填補(bǔ)。

海岸警衛(wèi)隊的財務(wù)和采購系統(tǒng)也在經(jīng)歷重大變化。之前財務(wù)系統(tǒng)是非常分散的，這樣能夠保證最小的海岸警衛(wèi)隊單位在需要時有能力購買任何它所需要的物資。但是，這些分散采購所需的培訓(xùn)和文檔，難以統(tǒng)一且難以保持一致?，F(xiàn)在，海岸警衛(wèi)隊將其財務(wù)系統(tǒng)中的大部分職能更集中地轉(zhuǎn)移到一起，以便更好地管理、更方便地提供外部審計所需的數(shù)據(jù)。

第三，海岸警衛(wèi)隊有一些模糊性的個人行為準(zhǔn)則，希望成員堅持其核心價值觀，并為所有員工提供平等的機(jī)會。其組織價值觀一直期望每個人都能夠盡自己的職責(zé)，這樣做個人閃光點(diǎn)可能會被忽視，但這才是一個真正的海岸警衛(wèi)隊成員。員工是整個服務(wù)中最有價值的資產(chǎn)，海岸警衛(wèi)隊的未來生存能力取決于留住最優(yōu)秀人才的能力，盡管面臨挑戰(zhàn)，仍應(yīng)破浪前行。

（二）美國海岸警衛(wèi)隊的組織設(shè)計

在20世紀(jì)，海岸警衛(wèi)隊在其業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)中，有兩個不同的并行功能組織，被稱為“M型”和“O型”。 “M”代表海洋安全（marine safety）。 “M型”是指船舶檢驗領(lǐng)域，主要集中于安全性、依從性與環(huán)境污染的應(yīng)對活動。在這一領(lǐng)域，注重合作與相互支持。另一方面，“O”是指執(zhí)行者（operator），“O型”是救援者和執(zhí)法人員將自身置于危險的船只、飛機(jī)中去應(yīng)對災(zāi)害。在大多數(shù)情況下，存在兩個獨(dú)立的指揮官：一個指揮“M型”，另一個指揮“O型”。這兩種組織類型無法真正融合在海岸警衛(wèi)隊，兩個實體有著兩種不同的、獨(dú)立的職業(yè)生涯路徑、政策定位和組織結(jié)構(gòu)，各組織只能根據(jù)自有應(yīng)急機(jī)制執(zhí)行任務(wù)，無法統(tǒng)一指揮。為此，2004年，海岸警衛(wèi)隊機(jī)構(gòu)重組，將兩種類型組織融合在一個指揮系統(tǒng)之下，實行了統(tǒng)一指揮。

同時，海岸警衛(wèi)隊組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計能夠支持現(xiàn)場指揮官的獨(dú)立決策。隨著海岸警衛(wèi)隊的發(fā)展，地區(qū)指揮官被給予了廣泛的責(zé)任，并培養(yǎng)了大量的支援人員。一個地區(qū)指揮官類似于一個大公司的區(qū)域經(jīng)理，他對一個地理區(qū)域的作戰(zhàn)責(zé)任通常覆蓋幾個州，除了一些日?；救蝿?wù)之外，該地區(qū)的工作人員也有維護(hù)維修和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)的責(zé)任，以及從通訊到人事管理的其他支持功能。從本質(zhì)上說，每一個地區(qū)的指揮官有其自己獨(dú)立的“海岸警衛(wèi)隊王國”，海岸警衛(wèi)隊總部提供政策監(jiān)督，真正的日常運(yùn)作是在每個地區(qū)進(jìn)行的?，F(xiàn)場指揮官、緝私船的指揮官、救援飛機(jī)的機(jī)長都被授予廣泛的決策權(quán)，在任何任務(wù)中有權(quán)做出生死抉擇。這種組織的靈活性正是其他政府組織所缺乏的。

作為一個大型的跨區(qū)域組織，海岸警衛(wèi)隊有許多分支機(jī)構(gòu)，是一個靈活的和多任務(wù)的組織。下放決策權(quán)與多任務(wù)特性的服務(wù)相結(jié)合形成了一個貫穿整個組織中的文化精神，這種明顯的決策分權(quán)與行動的獨(dú)立性避免了總部與分部之間的沖突，各機(jī)構(gòu)之間亦能進(jìn)行有效的風(fēng)險溝通［5］。事實上，集中的行政和支持職能已經(jīng)明確了這些程序的服務(wù)范圍，使其功能更加透明化。

一般情況下，在作戰(zhàn)的地理層面上，海岸警衛(wèi)隊的結(jié)構(gòu)可以被描述為一個總部級的功能性組織和一個多任務(wù)的分區(qū)組織?？偛考壍墓δ苄越M織相較于分區(qū)組織的開銷成本是比較低的［6］，卻集中了更多的知識技能，為組織成員提供了一個廣泛且可接受的職業(yè)生涯規(guī)劃，使其在最佳位置來完成各項任務(wù)。

總之，海岸警衛(wèi)隊是一種混合型的組織設(shè)計。雖然海岸警衛(wèi)隊的工作擁有不同的指揮作戰(zhàn)鏈，但其指揮鏈清晰，他們了解組織的運(yùn)作性質(zhì)，并提供必要的支持。海岸警衛(wèi)隊的戰(zhàn)略目標(biāo)是明確業(yè)務(wù)重點(diǎn)，為國家在各種任務(wù)領(lǐng)域提供卓越的支持和響應(yīng)。

（三）海岸警衛(wèi)隊的危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)

從20世紀(jì)90年代開始，海岸警衛(wèi)隊就意識到正式一致的領(lǐng)導(dǎo)模式的重要性，這樣才能夠繼續(xù)吸引且留住最好的員工。對于大多數(shù)海岸警衛(wèi)隊存在的領(lǐng)導(dǎo)模式是在犯錯的過程中成長起來的。在過去的十幾年，海岸警衛(wèi)隊一直努力想要將危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)能力貫穿于整個組織中，而且不論組織員工的資歷、職位都對其進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)能力的培訓(xùn)［7］。這就意味著，海岸警衛(wèi)隊的每一個成員都能夠作為領(lǐng)導(dǎo)者，指揮任務(wù)的執(zhí)行，很多領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的程序也已經(jīng)被標(biāo)準(zhǔn)化。

海岸警衛(wèi)隊對個人危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)能力的主動性到責(zé)任感的各個范疇進(jìn)行了評估。軍官評定表反映出了軍官的28種素質(zhì)（表1），此外，每一個成員都對這些素質(zhì)進(jìn)行評估。海岸警衛(wèi)隊意識到了危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)能力的重要性以及其帶來的高績效，便格外重視成員的領(lǐng)導(dǎo)能力。領(lǐng)導(dǎo)能力是海岸警衛(wèi)隊對其領(lǐng)導(dǎo)者的專業(yè)知識和技能的期望，是職業(yè)生涯成功的關(guān)鍵。一般可分為四大類：自我的領(lǐng)導(dǎo)能力、領(lǐng)導(dǎo)他人的能力、領(lǐng)導(dǎo)績效和變革以及對海岸警衛(wèi)隊的領(lǐng)導(dǎo)能力。

并不是每個組織中的每個人都需要同樣的專業(yè)知識，現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)模式框架隨著個人的發(fā)展而成長。像其他軍事組織一樣，海岸警衛(wèi)隊新的員工從基層開始，通過層次結(jié)構(gòu)逐漸形成自己的工作風(fēng)格，沒有人可以從中間層進(jìn)入一個軍事結(jié)構(gòu)，危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力的建設(shè)為他們加官晉爵提供了巨大的機(jī)會。

表1 海岸警衛(wèi)隊的領(lǐng)導(dǎo)能力Tab.1 The leadership ability of United States Coast Guard

4 借鑒與啟示

通過對美國海岸警衛(wèi)隊參與卡特里娜颶風(fēng)救援及其背后成功的因素進(jìn)行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，面對卡特里娜颶風(fēng)這一巨災(zāi)，海岸警衛(wèi)隊在其他組織毫無頭緒的情況下，能夠應(yīng)對自如，主要在于其對應(yīng)急能力的重視，深深融入到組織文化中的危機(jī)意識和救災(zāi)使命，組織設(shè)計中科學(xué)專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化作戰(zhàn)，集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，以及組織成員的危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)能力，保證了救援任務(wù)的有效完成。

反觀中國公安邊防海警部隊、海事局、中國海監(jiān)等機(jī)構(gòu)相當(dāng)于美國的海岸警衛(wèi)隊，是中國海洋管理執(zhí)法隊伍的重要組成部分。不可否認(rèn)的是，中國海事機(jī)構(gòu)不僅僅能夠維護(hù)海上安全秩序，應(yīng)對海上突發(fā)危機(jī)事件，也能夠在應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件的過程中發(fā)揮重要的作用，避免事態(tài)擴(kuò)大化。然而，由于我國海事機(jī)構(gòu)多部門，多行業(yè)的特點(diǎn)，海事機(jī)構(gòu)繁多，任務(wù)重疊，在聯(lián)合執(zhí)行任務(wù)時容易出現(xiàn)職責(zé)交叉的情況。同時，我國海監(jiān)擁有的船只排水量普遍偏小，缺乏有效的反制武器，裝備水平較低，無法滿足救援執(zhí)法的需求，從而導(dǎo)致在保護(hù)我國海洋權(quán)益，或者應(yīng)對一些災(zāi)害事件時力不從心。例如一艘漁船在韓國海域附近被韓國拖輪撞沉，請求海警救援。在某邊防總隊海警支隊接到海上救援報警之后，由于海上風(fēng)力過大，海況不佳，海警船艇較小，出航不能保證自身安全，因而未能出航救援［8］。這樣由于裝備落后不能有效救援的尷尬境地不得不讓我們反思中國海事機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理中存在的問題。為更加有效地保護(hù)我國的海上權(quán)益，亦為更好的應(yīng)對各種突發(fā)事件。應(yīng)當(dāng)以中國海監(jiān)為主體，建立類似美國海岸警衛(wèi)隊的機(jī)構(gòu)，從美國海岸警衛(wèi)隊的成功案例中汲取經(jīng)驗。

首先，提升組織成員的危機(jī)意識，將災(zāi)害管理使命融入組織文化之中。在這個災(zāi)害頻發(fā)的社會，每一組織都應(yīng)該將災(zāi)害管理納入日常的企業(yè)管理中，將防災(zāi)減災(zāi)作為組織的使命之一，把災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等成本納入到管理成本之中［9］。大多數(shù)組織只是在強(qiáng)調(diào)日常工作及其管理，我們在做好日常工作管理的同時，更應(yīng)該向美國海岸警衛(wèi)隊學(xué)習(xí)，將災(zāi)害管理作為文化基石，加強(qiáng)組織的災(zāi)害管理能力，這并非背離原先的目標(biāo)，而是將日常工作與防災(zāi)減災(zāi)工作都納入到組織管理中，并保持平衡。

其次，在組織設(shè)計過程中，將集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，分散經(jīng)營決策。根據(jù)權(quán)力分布、專業(yè)化程度和控制范圍的不同，設(shè)計最優(yōu)的組織結(jié)構(gòu)，大體可分為支持功能和操作功能擁有兩個不同的組織類型。這樣能夠保證總部級支持功能的低成本和在現(xiàn)場分散的決策二者之間的平衡，將監(jiān)督和管理不同的幾個獨(dú)立組織合并為一個更精簡的組織，提供“一站式服務(wù)”［10］。目的是尋求一個更靈活的組織結(jié)構(gòu)，使得其客戶和利益相關(guān)者之間的關(guān)系更加透明化。在確保操作決策正確的前提下，地理上的分區(qū)結(jié)構(gòu)能夠保證組織戰(zhàn)略和組織文化的一致性。分散經(jīng)營決策非常適合于快速變化的環(huán)境，能夠形成較大的客戶群。但是，分區(qū)結(jié)構(gòu)的弱點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)成本相對較高，在不同的區(qū)域也會有資源的重復(fù)。然而，這樣的成本相較于災(zāi)害中生命的救援成本是微不足道的。

第三，注重危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力的建設(shè)，切實提高組織應(yīng)急能力。領(lǐng)導(dǎo)能力及其正式化有助于提高組織的專業(yè)化，組織的關(guān)鍵仍然是在面臨生命或死亡的作戰(zhàn)使命時，現(xiàn)場指揮官的主動性和危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)能力，這是組織取得成功的基石。真正的領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)是在工作過程中進(jìn)行的，每個成員、單位組織都應(yīng)該注重危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力的建設(shè)，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展的責(zé)任。個人因素包括確定自己的優(yōu)勢和缺點(diǎn)，制定個人的改進(jìn)計劃，并主動追求上進(jìn)，提升危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力。單位組織進(jìn)行輔助推力，如正式的和非正式的教育培訓(xùn)和指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)力、主動性和現(xiàn)場決策對各級組織的發(fā)展、任務(wù)的執(zhí)行發(fā)揮著重要的作用，擴(kuò)散的組織結(jié)構(gòu)需要現(xiàn)場的主動性和獨(dú)立的決策權(quán)，文化和領(lǐng)導(dǎo)保持一致，組織結(jié)構(gòu)才能起作用，危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力是深深嵌入在文化和每一個組織成員之中的。

［1］ Scott Price.The U.S.Coast Guard ＆ Hurricane Katrina［EB／OL］.https：／／www.uscg.mil／history／katrina／docs／DarkestDay.pdf.

［2］ 李培志.美國海岸警衛(wèi)隊［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

［3］ 張愿.當(dāng)前美國小型船只安全戰(zhàn)略的構(gòu)想與實踐［J］.中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（5）：23-28.

［4］ USGA Office.Coast Guard： Observations on the Preparation， Response， and Recovery Missions Related to Hurricane Katrina： GAO-06-903［R］.Gao Reports，2006.

［5］ 劉鐵忠，韓 笑，李慧茹，等.美國政府風(fēng)險溝通實踐及其啟示分析［J］.防災(zāi)科技學(xué)院學(xué)報，2016，18（2）：73-77.

［6］ G.J Sanial.The response to Hurricane Katrina： a study of the Coast Guard’s culture， organizational design ＆ leadership in crisis［J］. Doctoral dissertation， Massachusetts Institute of Technology，2007.

［7］ U.S.Department of Homeland Security.U.S.Coast Guard. Leadership Development Framework，COMDTINST M5351.3.Washington，DC.9 May 2006.

［8］ 楊安華，田一.企業(yè)參與災(zāi)害管理：日本應(yīng)對3·11地震的實踐與啟示［J］.江海學(xué)刊，2016（1）：118-124.

［9］ U.S.Coast Guard.U.S.Coast Guard Performance Report［R］.FY，2009：9-12.

［10］ 何建明.中美海警海上突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制比較研究［D］.上海：上海交通大學(xué)，2008.