冉淑青 劉曉惠 曹林

沿黃公路概念最早提出于20世紀(jì)90年代中后期，2002年，陜西省政府工作報(bào)告明確提出“開工建設(shè)沿黃公路”，以解決沿黃地區(qū)因交通“瓶頸”制約產(chǎn)生的貧困問題。自沿黃公路佳縣段2002年開工以來，沿黃公路經(jīng)歷十幾年的建設(shè)期，終于在2017年8月28日實(shí)現(xiàn)8828.5公里全線通車。沿黃公路從籌劃到建設(shè)橫跨十多年，傾注了無數(shù)人的心血，也承載著沿黃區(qū)域百姓脫貧致富的美好向往。加快推進(jìn)沿線城鎮(zhèn)帶建設(shè)，對將沿黃公路打造為一條縱貫陜西南北的重要通道并對沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。為了更加直觀深入地了解沿黃公路對縣域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)建設(shè)的影響，課題組實(shí)地調(diào)研沿黃公路一市八縣城鎮(zhèn)建設(shè)情況，發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前在沿黃公路城鎮(zhèn)帶建設(shè)過程中存在的若干問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

一、區(qū)域概況

沿黃公路北連浩瀚無垠的毛烏素沙漠，南接風(fēng)光旖旎的黃河濕地，與黃河西岸蜿蜒并行，由北自南依次經(jīng)過榆林市的府谷縣、神木市、佳縣、吳堡縣、綏德縣、清澗縣，延安市的延川縣、延長縣、宜川縣，渭南市的韓城市、合陽縣、大荔縣、潼關(guān)縣等13縣市，總面積2.98萬平方公里。該區(qū)域地形地貌復(fù)雜，呈現(xiàn)明顯的分段差異，南部的關(guān)中平原和西北部的長城沿線草原區(qū)坡度較小，地形平緩;中部和東北部的黃土高原區(qū)溝壑縱橫，高低起伏，坡度較大。最低點(diǎn)位于關(guān)中平原的大荔縣，最高點(diǎn)位于宜川縣的黃龍山。

（一）總體情況

截止2016年底，沿黃公路區(qū)域13區(qū)縣常住人口總量為376.48萬人，占榆林、延安、渭南三個地市人口總量的34.21%。2016年，13區(qū)縣地區(qū)生產(chǎn)總值2147.91億元，地方一般預(yù)算收入106.11億元，固定資產(chǎn)投資總額為1434.5億元，社會消費(fèi)品零售總額322.18億元，分別占三個地市總量的14.89%、24.73%、28.03%、25.76%。13縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著差距明顯，神木、府谷分別位列全國百強(qiáng)縣31位和79位，韓城市位列全省十強(qiáng)縣，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)高于全省平均水平，其余各縣地方一般預(yù)算收入普遍較低，其中吳堡、佳縣最低。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從農(nóng)業(yè)發(fā)展情況來看，受自然條件、區(qū)位等因素影響，公路沿線自北往南農(nóng)業(yè)類型依次為農(nóng)牧混雜型、傳統(tǒng)型、城郊型。其中，神木、府谷為農(nóng)牧混雜型，宜川、延長、延川、清澗、綏德、吳堡、佳縣為傳統(tǒng)型業(yè)態(tài)，潼關(guān)、大荔、合陽、韓城農(nóng)業(yè)為城郊型業(yè)態(tài)。從工業(yè)發(fā)展情況來看，公路沿線地區(qū)工業(yè)發(fā)展以能源、資源開發(fā)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主，受資源分布影響，13區(qū)縣工業(yè)發(fā)展水平差異較大。從第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來看，公路沿線地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)商貿(mào)產(chǎn)業(yè)為主，盡管部分縣區(qū)如綏德、宜川、大荔、潼關(guān)、吳堡第三產(chǎn)業(yè)比重高達(dá)67.93%、50.9%、49%、47.2%、45.08%，但從其發(fā)展水平來看仍然是低水平的結(jié)構(gòu)偏高。

（三）生態(tài)環(huán)境

公路沿線地區(qū)地形地貌復(fù)雜，黃土堆積深厚，梁峁交錯，溝壑縱橫，坡面土壤和溝道侵蝕嚴(yán)重，水土流失敏感程度高，土壤侵蝕類型主要為“面蝕——溝蝕——重力侵蝕”復(fù)合型侵蝕，屬于較強(qiáng)度水蝕和劇烈水蝕交錯區(qū)域。盡管近十年來，通過實(shí)施退耕還林還草、小流域綜合治理等生態(tài)工程，整體生態(tài)環(huán)境有所改善，局部生態(tài)問題仍然存在，并且不同區(qū)段之間存在顯著差異。榆林南部4縣和延安3縣主要是生態(tài)脆弱、水資源缺乏，農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，黃土高原水土流失仍然問題嚴(yán)峻。渭南4縣區(qū)主要是水污染和大氣污染問題較為嚴(yán)重。

（四）貧困問題

公路沿線13縣市中，多數(shù)區(qū)域因生態(tài)環(huán)境脆弱、交通瓶頸約束，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，多數(shù)縣市城鄉(xiāng)收入與所在市域平均水平相比，較為滯后，貧困問題普遍存在。從2016年城鎮(zhèn)居民收入情況來看，榆林6縣市中，除府谷、神木高于全市29781元的平均水平外，南部的佳縣、吳堡、綏德、清澗4縣城鎮(zhèn)居民收入低于全市平均水平;延安3縣延川、延長、宜川2016年城鎮(zhèn)居民收入全部低于延安30693元的平均水平;渭南4縣市中，除韓城高于渭南27485的平均水平外，合陽、大荔、潼關(guān)2016年城鎮(zhèn)居民收入均低于全市平均水平，如圖1所示從2016年農(nóng)村居民收入情況來看，公路沿線區(qū)域與市域平均水平相比差距更甚，如圖2所示。

（五）城鎮(zhèn)建設(shè)

從公路沿線區(qū)域整體情況來看，城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在城鎮(zhèn)化率總體水平不高、城鎮(zhèn)規(guī)模不大、城鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較弱等問題。首先，城鎮(zhèn)化水平不高。2016年陜西省城鎮(zhèn)化率平均水平為55.34%，除韓城、神木、府谷、延川四縣市外，其他各縣城鎮(zhèn)化率均低于全省平均水平，城鎮(zhèn)發(fā)育程度低。其次，縣城與建制鎮(zhèn)規(guī)模不大，建設(shè)水平偏低。除韓城、神木中心城市規(guī)模較大外，其余縣城人口規(guī)模多數(shù)在10萬人以下，建制鎮(zhèn)人口小于5萬人的比例近九成。最后，城鎮(zhèn)密度較低，城鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較弱。由于城鎮(zhèn)空間分布離散程度高導(dǎo)致各城鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系水平較弱，未能形成等級序列完善的城鎮(zhèn)分布體系，也限制了城鎮(zhèn)對整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展輻射帶動作用的發(fā)揮。

二、沿黃城鎮(zhèn)帶建設(shè)中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

公路沿線城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏宏觀協(xié)調(diào)管理，面臨各自為戰(zhàn)的建設(shè)困局。已經(jīng)出臺的《陜西省沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶規(guī)劃》從戰(zhàn)略角度對沿黃城鎮(zhèn)帶發(fā)展給予了宏觀性指導(dǎo)，但是從落實(shí)實(shí)踐角度看，宏觀管理組織依然缺位。三市貫徹落實(shí)的時序、尺度、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。榆林從自身市域角度制定了《榆林市沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶實(shí)施方案》，渭南、延安兩市尚未啟動?？傮w上缺乏一個宏觀管理組織對四市十二縣沿黃城鎮(zhèn)帶經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)設(shè)施、創(chuàng)新就業(yè)、品牌塑造等重大事宜進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體質(zhì)量不高

產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域性指引不強(qiáng)。各市縣普遍反映本地在沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶中產(chǎn)業(yè)定位不甚明確，發(fā)展路徑不明晰等問題，個別縣市已經(jīng)開始著手制定沿黃城鎮(zhèn)帶產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和旅游項(xiàng)目策劃，但受視野、能力水平所限，規(guī)劃普遍站位不高，文化挖掘不夠，創(chuàng)意不足，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)趨同，面臨區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同源頭風(fēng)險(xiǎn)。秦晉兩省共建黃河公園步履難調(diào)，各自分建黃河二磧、黃河瀑布、乾坤灣景區(qū)，孤自發(fā)展大棗、蘋果產(chǎn)業(yè)，但難以形成“大景觀”“大產(chǎn)業(yè)”聯(lián)合開發(fā)優(yōu)勢。區(qū)縣立足相似的沿黃資源稟賦，提出相近產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，六個縣提出發(fā)展黃河漂流，兩個縣發(fā)展黃河奇石館，每縣建多處棗果采摘園，但除個別特色鎮(zhèn)外，城鎮(zhèn)建設(shè)起步遲滯，風(fēng)貌單一，產(chǎn)業(yè)特色不明顯。對《陜西省沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶規(guī)劃》中提出的重大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，缺乏有效的資金支持、土地支持、科技支持和品牌塑造等舉措。

（三）生態(tài)保護(hù)與開發(fā)建設(shè)矛盾突出

在調(diào)研過程中，課題組發(fā)現(xiàn)沿黃公路還存在著以下生態(tài)環(huán)境問題：一是沿黃公路穿越韓城市桑樹坪二號井煤礦路段煤矸石堆積，煤灰遍布，空氣污染嚴(yán)重，公路兩側(cè)“黑色”調(diào)的礦山與沿黃生態(tài)景觀不協(xié)調(diào)。二是陜西省“十三五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目韓合機(jī)場距離洽川濕地生態(tài)保護(hù)區(qū)不足20公里，鳥類棲息對飛機(jī)起降易產(chǎn)生安全隱患，機(jī)場建設(shè)對候鳥遷徙的生態(tài)影響仍需進(jìn)一步論證。三是陜西省黃河濕地自然保護(hù)區(qū)，尤其大荔縣境內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、精準(zhǔn)扶貧之間矛盾突出。四是部分河道堆積筑路山石垃圾，河道非法采沙挖沙現(xiàn)象比較多，對河道安全形成一定隱患。

（四）道路管理體制機(jī)制不健全

各縣均反映在道路管理上存在主體不明確、機(jī)制不明晰、保養(yǎng)和維護(hù)資金不到位等問題，導(dǎo)致各縣對區(qū)域內(nèi)路段進(jìn)行管理時權(quán)責(zé)不明。道路配套設(shè)施不完善?；A(chǔ)配套設(shè)施仍處于在建或者缺失狀態(tài)。具體表現(xiàn)在：延安和榆林段道路4G信號、無線網(wǎng)絡(luò)覆蓋率較低，其中部分路段甚至沒有通信信號。沿黃公路通村鎮(zhèn)道路連接不暢。沿黃公路綠化美化缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，以縣為單位“各自為戰(zhàn)”，樹種雜亂、景觀特色不鮮明。延安和榆林段沿黃公路多鑿山而建，但防護(hù)措施并未及時完成，落石問題仍有發(fā)生。部分筑路垃圾仍雜亂堆砌于河道，影響防洪防汛安全。部分彎道路段未設(shè)置減速帶和轉(zhuǎn)彎凸面廣角鏡，易誘發(fā)交通事故。道路建設(shè)影響的相關(guān)問題方面，在延川縣境內(nèi)由于居民的窯洞臨近沿黃公路，道路建設(shè)施工期間對部分居民房屋造成損傷，窯洞出現(xiàn)裂縫、破損等情況，影響居民的居住條件，但一直尚未采取相應(yīng)補(bǔ)償措施。

三、推進(jìn)沿黃城鎮(zhèn)帶建設(shè)的對策建議

（一）加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)，完善城鎮(zhèn)體系

1.成立宏觀管理組織，強(qiáng)化戰(zhàn)略統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。建議在省委、省政府層面成立沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶發(fā)展管理協(xié)調(diào)辦公室，由常務(wù)副省長擔(dān)任主任，省發(fā)改委、住建局、交通廳、旅游局、文化廳、環(huán)保廳等職能部門和榆林、延安、渭南、韓城四市負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長，十二縣主要負(fù)責(zé)人為主要成員，基本職能是統(tǒng)籌沿黃城鎮(zhèn)帶跨省合作、生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)、重大設(shè)施、創(chuàng)新就業(yè)、區(qū)域品牌構(gòu)建與宣傳等重大事宜。近期，重點(diǎn)啟動編制和完善《陜西沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引》《陜西沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶景觀規(guī)劃》《陜西沿黃公路提升與綜合治理管理辦法》等規(guī)劃體系，強(qiáng)化指導(dǎo)各市縣超前謀劃、科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范有序發(fā)展。

2.健全公路輻射路網(wǎng)體系。著眼區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)與扶貧發(fā)展大局，積極構(gòu)建沿黃公路與正在建設(shè)的榆商高速構(gòu)成的黃河沿黃城鎮(zhèn)帶路網(wǎng)體系，將沿黃公路與各縣城、村鎮(zhèn)、重點(diǎn)園區(qū)的連接公路納入其中并進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，積極引導(dǎo)各市縣協(xié)力推進(jìn)建設(shè)沿黃公路最美鄉(xiāng)村路網(wǎng)景觀，更大地發(fā)揮路網(wǎng)對沿黃城鎮(zhèn)帶發(fā)展的輻射帶動作用。

（二）強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)品牌化、高端化發(fā)展

1.強(qiáng)化區(qū)域溝通協(xié)調(diào)，聚心凝力打造旅游精品。一是強(qiáng)化秦晉省域合作。盡快成立國家黃河公園管理辦公室，著力推進(jìn)秦晉聯(lián)合申創(chuàng)國家黃河公園。依托陜西黃河經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展研究會，借力中國黃河經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展研究會、長江科學(xué)院國際河流研究所、中國保護(hù)黃河基金會等組織，加強(qiáng)黃河歷史民族文化、民俗文化、水利文化、生態(tài)文化的研究，為打造世界名河文化和聯(lián)合申報(bào)世界自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)做基礎(chǔ)性鋪墊。設(shè)立跨省縣域合作發(fā)展現(xiàn)行區(qū)，推動府谷—保德、綏德—吳堡—柳林—呂梁、韓城—河津、潼關(guān)—靈寶在資源共享、文旅開發(fā)、農(nóng)業(yè)協(xié)作、生態(tài)共建等方面探索合作經(jīng)驗(yàn)。二是加強(qiáng)區(qū)域市縣合作。強(qiáng)化沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶發(fā)展管理協(xié)調(diào)辦公室職能，通過建立年度區(qū)域聯(lián)動發(fā)展會議、常態(tài)化部門辦公協(xié)調(diào)會等方式，建立區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。強(qiáng)化規(guī)劃指引作用，明確區(qū)域發(fā)展方向與特色，科學(xué)引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展。探索建立沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶重大項(xiàng)目專家委員會聯(lián)審制度，聚焦重點(diǎn)，集中財(cái)力，加強(qiáng)重大項(xiàng)目的宏觀指導(dǎo)，力推一批工程精品，打造標(biāo)志性景區(qū)景點(diǎn)。

2.加大資金支持力度，加強(qiáng)技術(shù)智力援助。一是加大資金支持力度。在省級層面成立陜西省沿黃公路生態(tài)城鎮(zhèn)帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，在榆林、延安、渭南市級層面建立相應(yīng)發(fā)展引導(dǎo)基金，積極引導(dǎo)旅游、文化、新材料、節(jié)能環(huán)保等省級產(chǎn)業(yè)基金向沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶傾斜，撬動社會資本共推沿黃產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)與紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游等良性互動發(fā)展。二是加強(qiáng)技術(shù)智力援助。建立高?？h域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展示范基地，通過推廣“一院一所”模式，實(shí)施科技鎮(zhèn)長團(tuán)計(jì)劃（借鑒江蘇省“科技鎮(zhèn)長團(tuán)”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)）、高?？h域行業(yè)對口技術(shù)扶助計(jì)劃、聯(lián)合建立縣域新型科研院所（借鑒深圳的新型科研院所發(fā)展經(jīng)驗(yàn)）等創(chuàng)新措施，引導(dǎo)省內(nèi)高校、科研院所建立黃河文化與旅游開發(fā)研究院、沿黃經(jīng)濟(jì)帶紅棗技術(shù)研發(fā)中心、蘭炭技術(shù)研發(fā)基地、鎂合金新材料研發(fā)中心等機(jī)構(gòu)，鼓勵省內(nèi)陜文投、曲文投、陜煤化、陜有色等龍頭企業(yè)設(shè)立實(shí)驗(yàn)基地、研發(fā)基地和技術(shù)開發(fā)中心，探索建立高校、企業(yè)與縣域產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展機(jī)制。三是聚力打造區(qū)域品牌體系。省市共同支持沿黃城鎮(zhèn)帶，依托黃河資源優(yōu)勢和文化傳承，以國際視野和營銷渠道，與秦、晉、蒙聯(lián)合整裝打造“中華黃河文明精品展示區(qū)”“秦晉黃河文化公園”絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶文化旅游品牌，重點(diǎn)打造黃河瀑布、乾坤灣、史圣文化等經(jīng)典景區(qū)品牌，圍繞大棗、林果、雜糧、馬鈴薯等優(yōu)勢產(chǎn)品，打造“黃河臻品”區(qū)域特色產(chǎn)品品牌。

3.推進(jìn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)平臺，提升優(yōu)化發(fā)展產(chǎn)業(yè)平臺。通過產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)對接合作、管理運(yùn)營體制復(fù)制、推廣、管理人才掛職交流等方式，發(fā)揮省內(nèi)西安高新區(qū)、楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、曲江新區(qū)等發(fā)達(dá)園區(qū)對沿黃城鎮(zhèn)帶園區(qū)的輻射帶動作用。積極鼓勵沿黃城鎮(zhèn)帶省級工業(yè)開發(fā)區(qū)升等晉級，重點(diǎn)支持縣域重點(diǎn)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)優(yōu)化工作，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚功能，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展基地。立足實(shí)際，挖掘特色，規(guī)劃建設(shè)諸如芝川鎮(zhèn)、壺口鎮(zhèn)、洽川鎮(zhèn)、以黨家村、赤牛坬、郭家溝等一批文化旅游特色小鎮(zhèn)、名村。

（三）推進(jìn)沿黃公路城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

1.加快推進(jìn)桑樹坪二號井礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整治，提高礦區(qū)生態(tài)安全。以陜西煤化集團(tuán)為實(shí)施主體，加快桑樹坪二號井在資源的采、選、冶過程中進(jìn)行技術(shù)革新，推廣應(yīng)用清潔開采和潔凈技術(shù)，采用先進(jìn)設(shè)備，減輕煤炭開采對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響。大力推進(jìn)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，切實(shí)推行二號井礦區(qū)土地復(fù)墾，加快廢棄地的植被修復(fù)，采用山坡整形、溝壑填平等措施，植樹種草、綠化美化，使其與沿黃旅游發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

2.充分論證韓合機(jī)場建設(shè)及候鳥遷徙之間的影響關(guān)系，提前謀劃解決方案。聘請權(quán)威候鳥研究領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)一步論證韓合機(jī)場建設(shè)對洽川濕地候鳥棲息的影響評估，科學(xué)編制鳥類影響專題評估報(bào)告。督促韓城市相關(guān)部門組織鳥類專家掌握了解鳥類種類、數(shù)量及活動規(guī)律，共同研究防治“飛行鳥害”措施，在保障飛機(jī)飛行安全的情況下，最大程度地保護(hù)鳥類。實(shí)施異地引鳥，在遠(yuǎn)離韓合機(jī)場的黃河灘地創(chuàng)造鳥類棲息環(huán)境，將鳥類人工招引至黃河灘地南部區(qū)域，改變候鳥經(jīng)機(jī)場的遷飛路線。

3.加大對陜西黃河濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能核心區(qū)產(chǎn)業(yè)援助力度，緩解生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會扶貧之間的矛盾。統(tǒng)籌文化、旅游、扶貧專項(xiàng)等基金向大荔、合陽、潼關(guān)等濕地保護(hù)區(qū)傾斜，幫扶黃河濕地生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展農(nóng)民就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入。落實(shí)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，盡快建立我省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，引導(dǎo)黃河濕地保護(hù)區(qū)發(fā)展生態(tài)適宜型產(chǎn)業(yè)，拓展地方經(jīng)濟(jì)收入來源。提高黃河濕地保護(hù)區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付投入力度，在大荔、合陽、潼關(guān)開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，爭取設(shè)立國家退耕還濕試點(diǎn)，多方面增加生態(tài)補(bǔ)償收入。

4.及時清理黃河河道垃圾，加大河道采挖整治力度。以市縣為單位，由路政部門及時組織清理河道內(nèi)的因修路產(chǎn)生的山石等建設(shè)垃圾，消除河道安全隱患。督促各市縣建立專職水政監(jiān)察隊(duì)伍，配備、配齊專用執(zhí)法車輛、船只及相關(guān)裝備，加大巡查力度，實(shí)行24小時監(jiān)管，建立巡查臺賬，做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，不斷規(guī)范河道采砂工作。加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動、部門聯(lián)合，實(shí)施協(xié)同作戰(zhàn)，建立區(qū)域與部門信息溝通聯(lián)席平臺，對非法采砂進(jìn)行全域化綜合整治，徹底解決非法采砂問題。嚴(yán)格按照《行政許可法》《水行政許可實(shí)施辦法》的要求，規(guī)范采砂許可證審批、發(fā)放等行政行為，各施工單位不得超管理范圍許可，河道采砂行政許可證按年度進(jìn)行審批，實(shí)行一年一審一換證。

（四）完善沿黃公路建設(shè)管理體制機(jī)制

為更好發(fā)揮沿黃公路的輻射帶動功能，應(yīng)繼續(xù)提升沿黃公路品質(zhì)，加強(qiáng)公路綜合管理。

1.建立全省沿黃觀光公路管理協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建議在省級層面建立沿黃觀光公路管理協(xié)調(diào)機(jī)制，由省交通廳、發(fā)改委、財(cái)政廳、旅游局、環(huán)保廳、渭南市、延安市、榆林市等多部門組成，協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室設(shè)在省交通廳，組織定期召開區(qū)域協(xié)調(diào)會議，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、處理沿黃公路在規(guī)劃、建設(shè)、管理、維護(hù)等方面存在問題，為13縣市劃定責(zé)任范圍，制定各縣的權(quán)利義務(wù)清單。二是設(shè)立全省沿黃公路專項(xiàng)建設(shè)管理資金，渭南、延安、榆林設(shè)立沿黃公路配套專項(xiàng)資金，由協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室調(diào)配使用資金，主要用于道路的“三升二”升級建設(shè)、道路管理維護(hù)養(yǎng)護(hù)、配套設(shè)施品質(zhì)提升完善、鄰近村鎮(zhèn)道路交通網(wǎng)絡(luò)連接等。

2.制訂陜西沿黃公路提升與綜合治理管理辦法。沿黃公路線路長，路況復(fù)雜，為保障來往行人車輛安全，應(yīng)盡快制定出臺《陜西沿黃公路提升與綜合治理管理辦法》。具體實(shí)施以下工程：以縣為單位盡快清理河道內(nèi)殘留的筑路垃圾，加強(qiáng)河道安全管理。實(shí)現(xiàn)開鑿山體防護(hù)網(wǎng)全覆蓋，在危險(xiǎn)路段及黃河觀景岸邊設(shè)立醒目警示牌，在彎道路段設(shè)置減速帶和轉(zhuǎn)彎凸面廣角鏡。統(tǒng)計(jì)居民房屋因沿黃公路修建而受到的損失情況，盡快完成賠償工作。

3.完善沿黃觀光公路的基礎(chǔ)配套功能。加快沿線游客服務(wù)中心、自駕營地、旅游標(biāo)識、衛(wèi)生設(shè)施、通信設(shè)施、4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋等旅游服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，滿足游客基本需求，提升游客滿意度。加快推進(jìn)清澗、延川段沿黃公路拉直改建工作;積極推進(jìn)公路服務(wù)中心合理布點(diǎn)與建設(shè)，進(jìn)一步完善沿途停車、加油、汽修、餐飲等服務(wù)功能;協(xié)調(diào)三大電信運(yùn)營服務(wù)商與電子導(dǎo)航服務(wù)商尋求解決信息不通暢的整體解決方案;完善道路至沿途市縣主要景點(diǎn)、村鎮(zhèn)、園區(qū)等道路指示標(biāo)牌系統(tǒng);啟動沿黃公路景觀整體提升規(guī)劃工程，突出地域特色，打造“暢、潔、綠、文、美”的旅游公路畫廊。

作者單位：陜西省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所。