梅正午 肖慧 徐康然

摘 要：PPP模式作為供給側(cè)改革的重要手段，在地方政府債務(wù)治理中的作用不僅僅是融資，更重要的是通過提高公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量，從而控制地方政府債務(wù)的擴(kuò)張。以“公共產(chǎn)品供給效率”為視角，分析地方政府債務(wù)的成因、PPP模式在地方政府債務(wù)治理中的作用，從而更好的利用PPP化解地方政府債務(wù)。

關(guān)鍵詞：PPP；地方政府債務(wù)；公共產(chǎn)品供給效率

消費(fèi)上的非競爭和受益上的非排他是公共產(chǎn)品的兩大特性。公共產(chǎn)品自身的排他性使得追求自身利益最大化的市場生產(chǎn)者往往缺乏提供公共產(chǎn)品的動力，鑒于公共產(chǎn)品是為了滿足絕大多數(shù)公眾的公共需求，為此政府必須通過公共財政機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫和羅斯托從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段”出發(fā)，認(rèn)為政府的公共支出規(guī)模是不斷擴(kuò)張的，而隨著政府公共支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了政府的失靈，政府的“缺位”、“越位”、“職能錯位”也相繼出現(xiàn)，政府提供公共產(chǎn)品的職能出現(xiàn)了供給質(zhì)量不高、供需不匹配等供給效率低下問題。公共產(chǎn)品供給效率的低下會導(dǎo)致政府的投入與產(chǎn)出不相符，甚至引發(fā)資源的浪費(fèi)，這是引發(fā)地方政府債務(wù)的重要原因。PPP模式作為提高公共產(chǎn)品供給效率的一種手段得到了國家的大力支持。PPP模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中指出，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP）。為此，PPP模式可作為治理地方政府債務(wù)的一種有效手段。

1 問題的提出

我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的舉債歷史可以追溯至1979年。1998年和2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速增加。據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，1998年地方政府性債務(wù)余額比上年增長48.20%，而2009年地方政府債務(wù)余額的增長率高達(dá)61.92%。據(jù)中國證券網(wǎng)報道，2016年末中國地方政府債務(wù)余額15.3萬億元。地方政府債務(wù)的不斷擴(kuò)張引起了社會各界的重視，為了控制地方政府債務(wù)的過快增長，需要明確地方政府債務(wù)的成因。

地方政府債務(wù)的成因是多方面的?，F(xiàn)有財政分權(quán)的體制不合理以及地方政府的過度投資，是地方政府債務(wù)形成的根本原因。劉尚希等（2002）則從非體制因素出發(fā)，指出我國的市場體系并不發(fā)達(dá)，許多發(fā)達(dá)國家可以通過市場機(jī)制解決的事務(wù)，在中國必須由各級政府承擔(dān)，在財力不足、融資渠道不暢通的情況下，地方政府只有變相的融資，從而導(dǎo)致或有債務(wù)的形成。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的制度成本、地方官員考核機(jī)制的扭曲、積極的財政政策和寬松的貨幣政策、預(yù)算軟約束也被用來解釋地方政府債務(wù)的形成。此外，邱琳（2011）從公共選擇的視角出發(fā)，分析了地方政府債務(wù)的形成。她指出，各地官員在與上級政府及當(dāng)?shù)鼐用窕拥倪^程中存在著利己主義的傾向。而在現(xiàn)有制度環(huán)境存在缺失的情況下，這種制度缺失會導(dǎo)致地方政府進(jìn)一步做出不利于委托人及公共利益的行為，從而導(dǎo)致委托方及公共利益的損失。這種損失表現(xiàn)在公共財政方面，就是地方政府債務(wù)。梁芷茗（2016）基于信息經(jīng)濟(jì)學(xué)，從逆向選擇視角、道德風(fēng)險視角研究了地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的成因。

PPP模式，是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。2014年9月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》（以下簡稱意見）提出要加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，地方政府通過發(fā)行政府債券方式舉債，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。同時，《意見》提出要推廣用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本更多地參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 PPP模式作為化解地方政府債務(wù)的一種路徑選擇被各方給予了厚望。針對PPP模式在地方政府債務(wù)治理中作用的研究主要集中在以下幾個方面：第一，化解現(xiàn)有的存量債務(wù)，抑制新增債務(wù)（劉梅，2015；邱峰2015）。張勇（2015）作出了進(jìn)一步的解釋：可以通過TOT模式（移交—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）將已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給私人部門，政府將轉(zhuǎn)讓所得用于化解地方原有地方政府債務(wù)。針對新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用BOO（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）等PPP模式，有效的避免地方新增政府債務(wù)的發(fā)生。第二，社會資本的進(jìn)入，拓寬了融資渠道，減少了政府的財政支出壓力，減輕了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。第三，消除財政軟約束。這類觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP模式下，地方政府和私人部門對于風(fēng)險的受益完全自擔(dān)，因此有助于消除財政軟約束，規(guī)范地方政府債務(wù)。第四，利用私人部門的管理優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，提高項目的運(yùn)作效率，從而有助于消化地方政府債務(wù)。另外，鄒磊等（2015）指出，PPP可將通過融資平臺形成的借貸期限較短或融資成本較高的債務(wù)，轉(zhuǎn)化為期限較長的政府應(yīng)付賬款或轉(zhuǎn)為項目股權(quán)，改善地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，減少政府存量負(fù)債成本，有利于逐步化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

由以上文獻(xiàn)可知，就以往地方政府債務(wù)成因的研究而言，大部分集中于從財政體制、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的制度成本、考核機(jī)制、宏觀政策、預(yù)算約束等方面，其研究的焦點(diǎn)主要集中于地方政府用于本地建設(shè)的財政資金不足所引起，而較少有學(xué)者從地方政府供給公共產(chǎn)品的低效出發(fā)進(jìn)行研究。另一方面，關(guān)于PPP模式規(guī)范地方政府債務(wù)中的作用的研究多數(shù)集中在減少債務(wù)存量、控制新增債務(wù)、消除財政軟約束等方面，基于PPP提高公共產(chǎn)品供給效率視角進(jìn)行研究的文獻(xiàn)不多。

2 公共產(chǎn)品供給效率視角下政府債務(wù)產(chǎn)生的原因

2.1 供給成本的增加

我國的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中，傳統(tǒng)的公共供給模式占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位（建設(shè)——融資——運(yùn)營），并形成了由中央政府、地方政府、公共企業(yè)所組成的行政型壟斷體制。政府對于行政權(quán)力的壟斷性，會導(dǎo)致部分官員濫用手中的權(quán)力，謀求自身的私利，導(dǎo)致腐敗，扭曲了資源配置。在地方政府舉債建設(shè)的項目中，由于部分官員的尋租行為，會產(chǎn)生一系列的貪污腐敗工程、豆腐渣工程，導(dǎo)致整個項目的成本增加、資源浪費(fèi)、項目難以取得預(yù)期的收益甚至發(fā)生虧損，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)的擴(kuò)大。另一方面，政府提供公共物品，需要成立專門的機(jī)構(gòu)、配備專業(yè)人員。人力、物力的籌備及相關(guān)資源的增加需要一個過程，無疑在提供公共產(chǎn)品之前就已經(jīng)增加了大量的人力成本、物質(zhì)資源和時間成本。在面對技術(shù)困難、資金龐大的項目時，政府效率意識的缺乏又往往會導(dǎo)致在建設(shè)過程中的項目被擱淺，從而增加了機(jī)會成本；政府機(jī)構(gòu)層級較多，在生產(chǎn)、管理和執(zhí)行過程中更多依照的行政命令，靈活性不強(qiáng)，而且龐大的政府機(jī)構(gòu)，在公共物品的供給過程中容易出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)、互相扯皮的現(xiàn)象，又增加了管理成本和時間成本。以上成本的增加，在無形中增加地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。此外，準(zhǔn)公共物品的供給在一定程度上也加大了政府的成本。準(zhǔn)公共物品分為公共資源和俱樂部公共物品。其中，公共資源存在一定的“擁擠點(diǎn)”，超出這個“擁擠點(diǎn)”，消費(fèi)者數(shù)量的增加就會導(dǎo)致成本的上升。曾曉安（2014）指出，在地方政府舉債提供的公共服務(wù)項目中準(zhǔn)公益性項目占83.6%，比如市政建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施等。這類準(zhǔn)公益性項目具有一定的私人利益特征，如果完全由政府通過舉債進(jìn)行建設(shè)，即增加了政府本門的成本，也會導(dǎo)致“公地悲劇”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.2 供給效率低下

十九大報告中提出，當(dāng)前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。目前地方政府所能提供的公共物品遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要，一方面表現(xiàn)在公共物品供給質(zhì)量不高，形式單一，利用率低。以北京市的地鐵建設(shè)為例，上世紀(jì)六七十年代開始建設(shè)，到了改革開放新時期，由于地方政府層面追求任期內(nèi)政績的短期行為，地面上的交通建設(shè)多以交通環(huán)線為主，每個任期內(nèi)都盡可呈現(xiàn)出“看得見”的政績。事實(shí)卻證明，一直圈到七環(huán)了，此路并不通，并不能解決公交體系避免擁堵的問題，才又回頭去加快地鐵的建設(shè)。另一方面，供非所需。滿足消費(fèi)者需求的公共產(chǎn)品，其供給才是有效率的；與消費(fèi)者需求偏好不一致的公共產(chǎn)品，供給再多也是無效的。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，社會的進(jìn)步，人民生活水平的提高，公民對于公共物品提出了更加多樣化的需求。但是大多地方政府所提供的公共服務(wù)與公民的文化需求和精神需求尚且存在一定的差距。農(nóng)村公共文化產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品的一種，在供需方面匹配度并不高。據(jù)文化部的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，自“十二五”起到2013年底，各級財政累計投入近200億元資金支持免費(fèi)開放的文化設(shè)施。然而，還有不少文化場館因吸引不到觀眾而唱起了“空城計”。這從側(cè)面反映出政府公共文化服務(wù)的供給在識別群眾的需求方面有所欠缺，農(nóng)民的需求滿意度較低。公共產(chǎn)品方面供給的低效，往往會造成資源的浪費(fèi)，使得政府的投入與回報成負(fù)相關(guān)關(guān)系，無形中會加大地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3 PPP模式提高公共產(chǎn)品供給效率的主要思路

根據(jù)國務(wù)院法制辦發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的政府和社會資本合作，是指政府采用競爭方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)力和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，并通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲取合理受益的活動。一個完整的PPP模式運(yùn)作流程包括5個階段，分別是項目可研階段、項目招標(biāo)階段、項目建設(shè)階段、項目運(yùn)營階段、項目移交階段。本研究結(jié)合項目招投標(biāo)階段效率、項目建設(shè)階段、項目運(yùn)營階段三個階段效率的提高來闡釋PPP模式如何提高公共產(chǎn)品供給效率。

3.1 項目招投標(biāo)階段效率的提高

PPP項目的招投標(biāo)階段主要包括兩個方面，分別是項目的融資和選擇項目的承包商。在項目的融資方面，傳統(tǒng)模式下，政府對于在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資金額數(shù)量較大、周期長，加之政府需要額外支付融資的利息。因此項目建設(shè)的財政資金可能會出現(xiàn)缺口，從而導(dǎo)致地方政府借債建設(shè)并且存在債務(wù)累加的風(fēng)險。通過PPP模式的引入，首先，有利于引進(jìn)民間資本，吸引社會資金參與供給，并且節(jié)省了傳統(tǒng)模式下從項目建設(shè)到最終公共產(chǎn)品產(chǎn)出的融資利息，政府的付費(fèi)也可以分期進(jìn)行付款而非一次性付完，在一定程度上減輕政府當(dāng)期的財政支出壓力，進(jìn)而緩解地方政府的債務(wù)壓力。其次，改變了準(zhǔn)公益性項目完全由政府投資的局面，私人部門通過向消費(fèi)者收取費(fèi)用的方式，可以將準(zhǔn)公益性項目的建設(shè)成本分擔(dān)到消費(fèi)者身上，減少了政府的成本支出。再者，公共部門將運(yùn)營的權(quán)力轉(zhuǎn)入到了私人部門，私人部門為了實(shí)現(xiàn)自身的利益必定對這類帶有私人性質(zhì)的準(zhǔn)公共服務(wù)進(jìn)行定價和收費(fèi)。由私人部門來進(jìn)行定價在一定程度上反映了私人享受公共服務(wù)意愿，在成本分擔(dān)方面可以做到公平、公正。最后，由于私人部門的利益與公共服務(wù)項目的利益直接掛鉤，私人部門肯定會對于項目進(jìn)行前期的篩選，選擇那些前景好、有開發(fā)價值的項目進(jìn)行承接，更加注重用最少的成本來獲得最大化的資源配置，從而提高了項目建設(shè)的投融資效率。北京地鐵四號線是國內(nèi)軌道第一個使用PPP模式的項目，傳統(tǒng)模式下，如果完全由政府投資，需要約600億元，引入PPP項目以后，整個項目實(shí)際花費(fèi)只有500億元，節(jié)省了資金近100億元。在選擇項目的承包商時，由于PPP模式引入了市場競爭體制，競標(biāo)的企業(yè)之間是競爭關(guān)系。企業(yè)為了提高中標(biāo)的可能性，必然會十分重視每一次項目建設(shè)的質(zhì)量，最終將有利于縮短項目建設(shè)的周期，提高資源用率。政府作為對公共產(chǎn)品生產(chǎn)商的選擇者、監(jiān)督者，作為一個理性的組織，也可以在眾多的公共產(chǎn)品提供者匯總選擇項目建設(shè)水平高、質(zhì)量有保障的私人部門進(jìn)行合作，從而提高整個項目的建設(shè)效率。此外，面對私人部門的競爭壓力，有利于倒逼政府部門提高自身的行為效率。

3.2 項目建設(shè)階段效率的提高

第一，PPP模式下，私人部門為了確保自身的利益不受到損害，會對于政府形成一定監(jiān)督和制約，有利于避免項目建設(shè)過程中的尋租行為，做到項目建設(shè)的公開、透明，提高項目的建設(shè)效率，避免豆腐渣之類項目的出現(xiàn)。第二，PPP模式下，私人部門會有較高的主動性去建造質(zhì)量高的基礎(chǔ)設(shè)施，因?yàn)楦哔|(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施可以持續(xù)時間長且維修費(fèi)用較少。第三，PPP模式的最大特點(diǎn)是利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。風(fēng)險共擔(dān)的最優(yōu)原則強(qiáng)調(diào)由對風(fēng)險最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。一方對某一風(fēng)險最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風(fēng)險發(fā)生的概率和風(fēng)險發(fā)生時的損失，從而保證了控制風(fēng)險的一方用于控制風(fēng)險所花費(fèi)的成本是最小的，同時由于風(fēng)險在某一方，同時由于風(fēng)險在某一方的控制力之內(nèi)，使其有動力為管理風(fēng)險而努力。一般而言，政府對于政策、政治、法律風(fēng)險部分可控，私人部門對建造、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng)險可控。政府與私人部門分別就自身擅長的領(lǐng)域進(jìn)行管控，有利于提高整個項目的建設(shè)效率。政府與私人部門的專業(yè)分工，可使得政府從繁雜的事務(wù)中抽身出來，把主要精力在精準(zhǔn)識別群眾對于公共產(chǎn)品的需求上，提高公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量。

3.3 項目運(yùn)營階段效率的提高

在項目的運(yùn)作階段可以結(jié)合已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施、需要改造或擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施以及新建的基礎(chǔ)設(shè)施分別采用不同的運(yùn)作模式，從而提高運(yùn)作效率。對于現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過租賃、運(yùn)營等形式與民營企業(yè)合作，政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，交由民營企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營和管理。如果通過 PPP 模式來化解政府在建設(shè)過程中所發(fā)生的債務(wù)，可考慮TOT模式（移交—經(jīng)營—移交），即將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給私人部門，政府將轉(zhuǎn)讓所得化解原有債務(wù)，而私營部門在運(yùn)營期結(jié)束再交還給政府。針對新建基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）等 PPP 模式，有效避免政府債務(wù)的發(fā)生。其次，PPP模式引入了私人部門的先進(jìn)的管理技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，有利于政府學(xué)習(xí)、借鑒私人部門的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，從而提高整個項目的運(yùn)營效率。

4 結(jié)語

地方政府債務(wù)的成因并不在于地方政府用于發(fā)展本地建設(shè)的財政資金匱乏，劉煜輝（2010）指出，通過4萬億元刺激計劃建設(shè)性保障住房完成不足30%的例子說明，出現(xiàn)大量的地方政府債務(wù)已經(jīng)不是地方政府的財政收入不夠。地方政府債務(wù)的形成在很大程度上與地方政府行為的低效率密不可分。晏?。?016）提出，地方政府的投資項目多是低水平重復(fù)建設(shè)，政府投融資普遍效率低下，投資受益無法得到有效保障，增加了地方政府債務(wù)的數(shù)額。

只有提高了公共產(chǎn)品的供給效率，才可以較好的化解地方政府債務(wù)，把PPP模式引入到地方政府債務(wù)治理中較好的迎合了這一需求。PPP模式作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的一個重要組成部分，在化解地方政府債務(wù)中所起的主要作用便是通過提高公共產(chǎn)品供給效率來減少項目建設(shè)成本、減少資源浪費(fèi)、提高項目收益，最終有利于化解地方政府債務(wù)。PPP模式引入了市場競爭機(jī)制，有利于提高項目建設(shè)的成本分擔(dān)效率。其次，私人部門的進(jìn)入，對于政府部門形成了一定的制約，減少了地方政府的尋租空間，即提高了項目建設(shè)的效率，也有利于提高政府的投融資效率。PPP模式引入了市場競爭機(jī)制，有利于地方政府選擇成本低、質(zhì)量高、效益好的合作伙伴進(jìn)行合作，即提高了項目建設(shè)效率，也為公眾提供了高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。最后，由于引進(jìn)了私人部門的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，加之私人部門在很大程度上是為自身經(jīng)營，提高了整個項目的管理效率，從而提高項目的受益，有利于更好的化解地方政府債務(wù)。

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