王麗杰

摘 要：河南自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求大，建設(shè)周期長，具有先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、長效性的特征，必須確保政府必要的投入，PPP（政府和社會資本合作）模式被寄予厚望。從該區(qū)現(xiàn)狀出發(fā)，在PPP模式的研究上注重實現(xiàn)個體和整體的全局平衡發(fā)展，側(cè)重于PPP模式的可操作性，形成一套較為完整和有針對性地河南自貿(mào)區(qū)PPP經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而幫助政府和企業(yè)合理轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，改革基礎(chǔ)建設(shè)模式，促進(jìn)該區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式；自貿(mào)區(qū)；建設(shè)發(fā)展

1 前言

2016年9月，河南省自貿(mào)試驗區(qū)獲批，我省再獲國家戰(zhàn)略青睞。我省是人口大省、糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省、新興工業(yè)大省，經(jīng)濟(jì)規(guī)模居全國第五、中西部之首，與廣大中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)相似、水平相近，代表性強(qiáng)，輻射范圍廣，河南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)也將為內(nèi)陸地區(qū)探索可供借鑒的發(fā)展模式。

然而河南自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求大，建設(shè)周期長，具有先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、長效性的特征，必須確保政府必要的投入。要在保障政府投入的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。充分合理地建立政府與市場合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制才能更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而此時，伴隨著我國基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的加快，PPP（政府和社會資本合作）模式被全社會寄予了厚望。作為一種投融資模式和制度創(chuàng)新，PPP模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將發(fā)揮越來越重要的作用。因此，如何結(jié)合河南自貿(mào)區(qū)當(dāng)前的基礎(chǔ)建設(shè)現(xiàn)狀和問題，合理地普及PPP模式的重要性及布局運(yùn)用PPP模式具有重要的現(xiàn)實需求和意義。

2 核心概念界定

PPP模式：PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)， 以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

河南自貿(mào)區(qū)： 2016年8月31日，國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)。自貿(mào)試驗區(qū)地理位置及范圍：河南自貿(mào)試驗區(qū)的實施范圍共119.77平方公里，涵蓋鄭州片區(qū)73.17平方公里，開封片區(qū)19.94平方公里，洛陽片區(qū)26.66平方公里。該區(qū)戰(zhàn)略定位為：以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制推廣為基本要求，加快建設(shè)貫徹南北、連接?xùn)|西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系，將自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。

3 河南自貿(mào)區(qū)PPP模式現(xiàn)狀問題與歸因分析

3.1 河南自貿(mào)區(qū)PPP模式現(xiàn)狀問題

河南自貿(mào)區(qū)PPP模式現(xiàn)狀存在的問題主要有以下幾個方面。

首先，自貿(mào)區(qū)的PPP項目主要以相關(guān)市的項目為主，對于自貿(mào)區(qū)來說屬于區(qū)域內(nèi)部自行管理的PPP項目數(shù)量比較少，相關(guān)案例也并不是很成熟，導(dǎo)致在經(jīng)驗方面比較缺乏；其次，自貿(mào)區(qū)的PPP項目在實施過程中，由于缺乏法律監(jiān)管和制度保障，雖然在政府在政策上給予了大幅度的獎勵和支持，然而愿意與政府展開合作，“吃螃蟹”的人尚且比較少；再次，在目前自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)始式的PPP項目中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些政府部門與社會資本合作的嘗試，然而從過程來看，雙方的合作成效并沒有呈現(xiàn)出預(yù)期的結(jié)果，期間也存在著一些比較顯著的問題需要解決，其中就有課題研究問卷調(diào)查中所呈現(xiàn)出的一些問題。

3.2 河南自貿(mào)區(qū)PPP模式問題的歸因分析

一方面，從法律層面來看，由于在我國，相關(guān)PPP項目都缺乏法律法規(guī)的引導(dǎo)和支持，短時間內(nèi)PPP項目只會處于嘗試階段，大規(guī)模鋪開的可能性較小。結(jié)合此前的研究可以認(rèn)為，加強(qiáng)PPP項目的頂層設(shè)計，在法律、規(guī)范、制度方面完善PPP項目的各個方面是極為重要的，而現(xiàn)在法律的確實是導(dǎo)致目前河南自貿(mào)區(qū)PPP模式存在問題的關(guān)鍵。

另一方面，河南自貿(mào)區(qū)PPP模式缺乏監(jiān)管，收益、風(fēng)險等利益相關(guān)方面規(guī)定不清晰，這遏制了社會資本介入PPP項目的積極性。對于政府來說，缺乏收益、風(fēng)險等利益相關(guān)方面規(guī)定也意味著其在項目當(dāng)中的各項工作掣肘。簡單來說，河南自貿(mào)區(qū)PPP模式需要有明確的“游戲規(guī)則”，而不僅僅是提高獎勵就能促使政府和資本的參與。

以上兩方面就是河南自貿(mào)區(qū)PPP模式問題存在的主要誘因，在目前的模式下，河南自貿(mào)區(qū)PPP項目的推進(jìn)確實存在較大阻力。下一步的研究，課題組提出了解決問題的策略。

4 河南自貿(mào)區(qū)PPP模式推進(jìn)策略分析

4.1 強(qiáng)化河南自貿(mào)區(qū)PPP項目的頂層設(shè)計

河南自貿(mào)區(qū)作為一個特殊的區(qū)域，擁有著一定的自主權(quán)，那么，在PPP模式的推進(jìn)和普及方面，就要從自身掌握的一定的自主權(quán)入手，對于項目推進(jìn)進(jìn)行有效的頂層設(shè)計，以使得PPP項目在實施的過程中盡量減少制度摩擦，降低社會資本參與的風(fēng)險。唯有加強(qiáng)頂層設(shè)計，才能夠更好的吸納社會資本進(jìn)入到PPP項目，避免項目“無人問津”的現(xiàn)象出現(xiàn)。具體來說，頂層設(shè)計活動要做好以下幾個方面的工作。

首先，河南自貿(mào)區(qū)要針對自身自貿(mào)區(qū)發(fā)展的需求和特點(diǎn)，在基建項目的選擇方面提升自身的主動性和話語權(quán)，要對于PPP項目的實施進(jìn)行選擇，在控制項目難度的基礎(chǔ)上滿足自貿(mào)區(qū)自身發(fā)展的需求。在項目的選擇上，要符合國家政策導(dǎo)向，要具備PPP項目實踐的特點(diǎn)，從易到難的實現(xiàn)PPP項目的有效實施。河南自貿(mào)區(qū)PPP項目的主管單位、建設(shè)單位需要做好前期工作，在對于自貿(mào)區(qū)資源和需求進(jìn)行梳理的前提下，確立1-2個精品PPP項目并建設(shè)，從而為河南自貿(mào)區(qū)PPP項目的展開建設(shè)打開局面。

其次，河南自貿(mào)區(qū)要建立PPP項目的標(biāo)準(zhǔn)化管理流程，在項目的管理方面形成制度化、條例化的管控，使得PPP項目的推進(jìn)能夠更加有效得到制度的保障。在標(biāo)準(zhǔn)化管理流程當(dāng)中，對于制度框架、采購流程、標(biāo)準(zhǔn)合同、技術(shù)支持等方方面面都要管理到位，還要保證各部門需要協(xié)同作戰(zhàn)，及時響應(yīng)。對于河南自貿(mào)區(qū)PPP項目的主管單位、建設(shè)單位來說，這一制度需要盡快建立，并且形成專業(yè)化流程固定下來，各個部門好明確職責(zé)、按圖索驥的完成自己的工作。

再次，河南自貿(mào)區(qū)要建立PPP項目的研究體系，對于PPP項目在前期立項期間就要進(jìn)行前期可研研究活動，中期進(jìn)行跟蹤調(diào)查和管理，后期要對于PPP項目的實施成效進(jìn)行客觀的評價，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為下一次PPP項目的實施奠定基礎(chǔ)。落實研究體系之后，河南自貿(mào)區(qū)PPP項目的推進(jìn)就能夠做到科學(xué)合理、有據(jù)可循，一個個項目的建設(shè)和完成也將更有意義。河南自貿(mào)區(qū)需要依托區(qū)域內(nèi)部的專家學(xué)者、有關(guān)部門，形成河南自貿(mào)區(qū)PPP項目研究管理團(tuán)隊，承擔(dān)相關(guān)研究工作，有效提升河南自貿(mào)區(qū)PPP項目管理的科學(xué)性。

最后，河南自貿(mào)區(qū)要建立PPP項目推進(jìn)的輿論環(huán)境和政策法律環(huán)境。作為重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，河南自貿(mào)區(qū)擁有得天獨(dú)厚的政治經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境，但是酒香還怕巷子深，如果PPP項目在引資引流方面缺乏宣傳和政策法律環(huán)境上的支持，哪怕有再好的項目，也難以吸引社會資本關(guān)注到項目中來。因而，針對PPP項目推進(jìn)，自貿(mào)區(qū)宣傳部門、招商引資部門、財政部門需要通力合作，營造良好的輿論環(huán)境，打好宣傳仗，做好自貿(mào)區(qū)政府的形象建設(shè)，吸引更多的社會資本關(guān)注河南自貿(mào)區(qū)PPP項目并投入資本。

4.2 建立河南自貿(mào)區(qū)PPP模式的運(yùn)行機(jī)制

對于政府來說，在基建活動中實施PPP模式很少考慮到風(fēng)險和利益分配的機(jī)制，然而在PPP模式當(dāng)中資本參與和合作承擔(dān)的主體中包括社會資本，從研究中也可以看出，社會資本對于參與PPP項目的贏利情況和風(fēng)險規(guī)避問題的關(guān)注程度是比較高的，因而河南自貿(mào)區(qū)PPP模式在推進(jìn)過程中，風(fēng)險分?jǐn)偤屠娣峙涞捏w制建立上是要下大功夫的。

要建立公開透明的風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制。首先，河南自貿(mào)區(qū)的政府、公共部門，針對于每一個PPP的項目要進(jìn)行風(fēng)險評估，并且對于風(fēng)險評估中的不同種類和程度的風(fēng)險都進(jìn)行闡述，公開透明的呈現(xiàn)在招標(biāo)文件以及合作文件當(dāng)中，首先要做到風(fēng)險的公開透明知曉，保證各個參與主體的知情權(quán)。其次，針對每一個PPP項目，政府和公共部門要首先明確風(fēng)險并且主動承擔(dān)自己責(zé)任內(nèi)的風(fēng)險。例如，國家級的風(fēng)險（關(guān)于政策）以及最低需求的風(fēng)險一般來說是由政府部門主動承擔(dān)，而市場方面、運(yùn)營方面、財務(wù)方面的風(fēng)險可能需要具體實施項目的社會資本投入者、項目具體操作者來承擔(dān)。通過合理優(yōu)化的風(fēng)險承擔(dān)，做到了合作主體之間的權(quán)責(zé)明確，有關(guān)合作也就解決了后顧之憂。除此之外，因為PPP模式主要采取的是金融合作，所以政府主體和參與方之間需要在金融風(fēng)險方面做到共同承擔(dān)，通過有效融資、簡化資金結(jié)構(gòu)等方式共同增強(qiáng)抗金融風(fēng)險的能力，同時要在財務(wù)制度上盡量降低財務(wù)風(fēng)險，使得多方合作無后顧之憂。

要建立公平公正的利益分配機(jī)制。針對不同的PPP項目，在利益分配上要做到公正透明，要按照市場的一般情況給予項目參與方以合理的利益，保障其在經(jīng)濟(jì)上能夠獲得合理、可觀的受益，這樣才能夠保障社會資本對于PPP項目的積極參與。同時，對于參與的政府機(jī)關(guān)、公共部門，要針對自身承擔(dān)的風(fēng)險以及各方面的實際工作現(xiàn)狀，對于自身的成本的收益進(jìn)行核算，合理有效的獲得收益。總的來看，在利益分配上，既要符合市場規(guī)律，又要有獎懲，以利益分配調(diào)動參與者的積極性是非常有必要的。

4.3 促進(jìn)河南自貿(mào)區(qū)PPP規(guī)范的盡快建立

任何公共行為都需要監(jiān)管，PPP項目的推進(jìn)也必須需要規(guī)范來進(jìn)行監(jiān)管。為此，河南自貿(mào)區(qū)需要建立PPP項目的有效監(jiān)管體系，通過規(guī)范體系、部門監(jiān)督、社會監(jiān)督等多方監(jiān)督手段，來保障整體PPP項目的規(guī)范進(jìn)行。

一方面，要對于參與的社會資本進(jìn)行監(jiān)管。這一方面的監(jiān)管主要是對于財務(wù)方面、工程質(zhì)量方面的監(jiān)管，目的是為了使得項目保質(zhì)保量的完成，且在整體的PPP項目實施流程中不存在任何權(quán)力尋租的行為。這一方面的監(jiān)督有章可循，較容易開展。

另一方面，要加強(qiáng)對于政府投資信用的約束。對于PPP項目來說，多為政府主導(dǎo)，長期以來監(jiān)管缺乏。PPP項目作為公私合營的載體，不只是政府融資的手段，更應(yīng)該是政府信用的體現(xiàn)，地方政府對于項目的可持續(xù)性應(yīng)該有完善的長效機(jī)制建設(shè)，尤其是要建立地方政府的信用約束機(jī)制。河南自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施計劃，通過制度保證PPP項目的追溯活動，對于政府管理變動之后的相關(guān)項目執(zhí)行、推動作出保證，并且將PPP項目與官員的考核相聯(lián)系，進(jìn)而保證PPP項目在政府部門的有力、有效推進(jìn)。

4.4 建立河南自貿(mào)區(qū)PPP項目的管理體系

推進(jìn)PPP普及，歸根結(jié)底還是要保障PPP項目的質(zhì)量。對于基礎(chǔ)建設(shè)來說，項目周期長，管理時間久是普遍存在的問題，能夠?qū)τ赑PP項目進(jìn)行長期的動態(tài)管理，是保障PPP項目健康存續(xù)并且推廣的重要舉措。因而，河南自貿(mào)區(qū)在推進(jìn)PPP的過程中，需要建立完整的安全周期管理體系，對于長達(dá)幾年，十幾年甚至幾十年的基建項目進(jìn)行長效化的管理。這種管理，既保證了參與項目的社會主體在項目實施過程中不會偷工減料，有效的保證了項目的質(zhì)量和安全性，又能夠使得項目參與的社會主體在項目參與過程中的財政保障上得到有效的保證，防控了風(fēng)險，是一種雙贏的模式。因而，河南自貿(mào)區(qū)的相關(guān)部門，需要提高對于PPP合同的管理能力，將資本和政府權(quán)力同時做出合理的限制，才能夠保證PPP項目在實施的過程中不會出現(xiàn)任何的問題。

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