張業(yè)亮

特朗普為何宣布承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都

特朗普的這一決定顛覆了美國(guó)近20多年來(lái)的中東政策，遭到阿拉伯和伊斯蘭世界的普遍反對(duì)，引發(fā)了巴勒斯坦和以色列之間的沖突，受到美國(guó)中東和歐洲盟國(guó)的批評(píng)，對(duì)中東地區(qū)的安全穩(wěn)定、大國(guó)關(guān)系和中東和平進(jìn)程都將產(chǎn)生重大影響。

自以色列1948年建國(guó)以來(lái)，在耶路撒冷設(shè)立美國(guó)大使館一直是美以關(guān)系中的一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)各屆政府都贊同巴以雙方應(yīng)通過(guò)談判解決耶路撒冷地位問(wèn)題。盡管在美國(guó)國(guó)會(huì)，承認(rèn)耶路撒冷是以色列首都長(zhǎng)期以來(lái)得到兩黨一致的支持，但由于擔(dān)心此舉給地區(qū)穩(wěn)定、安全和戰(zhàn)略帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)歷任總統(tǒng)都沒(méi)有兌現(xiàn)諾言。在《耶路撒冷大使館和遷址法》通過(guò)（1995年）的22年里，歷屆美國(guó)政府（克林頓、小布什和奧巴馬）都沒(méi)有啟動(dòng)遷館事宜，而是根據(jù)該法的要求，每半年簽署一次棄權(quán)聲明書(shū)。因此，特朗普發(fā)布的這一聲明顛覆了20多年來(lái)美國(guó)在耶路撒冷地位問(wèn)題上的政策。

那么，特朗普為何在此時(shí)宣布這一決定呢？

特朗普作出這一決定既有地緣政治因素的考慮，也有國(guó)內(nèi)政治和個(gè)人理念的因素。

強(qiáng)化美以同盟關(guān)系、調(diào)整中東政策的需要

首先，從地緣政治來(lái)看，特朗普做出這一決定是出于強(qiáng)化美以同盟關(guān)系、調(diào)整中東政策的需要。

以色列是美國(guó)在中東地區(qū)最重要的盟國(guó)，戰(zhàn)后以來(lái)，美國(guó)一直不遺余力地對(duì)以色列在政治、經(jīng)濟(jì)和軍事上給予支持和援助。奧巴馬執(zhí)政后，美以在涉及地區(qū)安全與中東和平的一系列問(wèn)題上齟齬不斷，兩國(guó)關(guān)系因此而有些緊張。早在2016年大選期間，作為共和黨總統(tǒng)候選人的特朗普就對(duì)奧巴馬政府的中東政策提出批評(píng)，承諾當(dāng)選后將大幅調(diào)整。特朗普就任后第四天，就召集白宮班子高級(jí)官員開(kāi)會(huì)，討論美國(guó)駐以使館的搬遷計(jì)劃，以?xún)冬F(xiàn)他的諾言。

特朗普就任以來(lái)，把反恐和打擊“伊斯蘭國(guó)”極端組織放在美國(guó)安全政策的最優(yōu)先地位。以色列作為美國(guó)在中東地區(qū)的最重要的盟國(guó)，把擁有核武器的伊朗視為對(duì)自身最大的安全威脅，美以在反恐和應(yīng)對(duì)伊朗“核威脅”上具有共同的戰(zhàn)略利益。特朗普認(rèn)為有必要進(jìn)一步強(qiáng)化美以關(guān)系，修補(bǔ)由于奧巴馬執(zhí)政對(duì)雙邊關(guān)系造成的裂痕。特朗普認(rèn)為，一個(gè)強(qiáng)大的以色列和牢固的美以關(guān)系將更有助于保持美國(guó)作為中東地區(qū)一個(gè)有影響大國(guó)的地位，更有利于推進(jìn)反恐和打擊“伊斯蘭國(guó)”。特朗普的女婿、白宮顧問(wèn)庫(kù)什納也稱(chēng)，“由于伊朗和‘伊斯蘭國(guó)極端主義，今天的以色列與20多年前相比，是一個(gè)更加自然的盟友”，而巴以和平協(xié)定“可為以色列和阿拉伯世界的更大范圍的合作開(kāi)辟道路”。

戰(zhàn)后歷屆美國(guó)總統(tǒng)都希望能在中東和平問(wèn)題上留下遺產(chǎn)，特朗普也不例外。特朗普把重啟中東和平進(jìn)程并取得突破稱(chēng)為“終極交易”，稱(chēng)“愿意在這個(gè)問(wèn)題上付出他個(gè)人的努力”。特朗普就任總統(tǒng)后，把推動(dòng)中東和平進(jìn)程作為美國(guó)中東政策的目標(biāo)之一，采取了一系列的政策措施。如草擬發(fā)起召開(kāi)地區(qū)峰會(huì)以重啟新一輪巴以和平談判；與以色列總理內(nèi)塔尼亞胡舉行會(huì)晤，并發(fā)表了關(guān)于“兩國(guó)方案”的講話(huà)；與巴勒斯坦總統(tǒng)阿巴斯進(jìn)行電話(huà)交談并邀請(qǐng)他訪美；提名強(qiáng)烈反對(duì)“兩國(guó)方案”和支持定居點(diǎn)建設(shè)的律師戴維·弗里德曼為美駐以色列大使，派遣國(guó)際談判特別代表在中東地區(qū)展開(kāi)穿梭外交等。

為推動(dòng)巴以達(dá)成和平協(xié)議，結(jié)束美國(guó)戰(zhàn)后數(shù)十年失敗的和受挫的中東外交，特朗普還于2017年5月出訪中東，在伯利恒與巴勒斯坦總統(tǒng)阿巴斯舉行會(huì)晤，并訪問(wèn)了耶路撒冷的西墻，成為第一個(gè)在耶路撒冷西墻前祈禱的現(xiàn)任美國(guó)總統(tǒng)。 特朗普“試圖通過(guò)訪問(wèn)伊斯蘭教、猶太教和基督教的三大精神家園，發(fā)出一個(gè)團(tuán)結(jié)不同宗教信仰人的信息”。因此，承認(rèn)耶路撒冷是以色列首都并搬遷美國(guó)大使館，是特朗普對(duì)美國(guó)中東政策調(diào)整的一部分，特朗普本人則把這一舉措稱(chēng)為“推進(jìn)和平進(jìn)程和朝著一項(xiàng)持久的協(xié)定”的關(guān)鍵。

兌現(xiàn)競(jìng)選承諾

其次，特朗普作出這一決定，是為了兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，特別是對(duì)作為他選民基礎(chǔ)的基督教福音派團(tuán)體和美國(guó)猶太人中的保守派的承諾。

美國(guó)猶太人在戰(zhàn)后美國(guó)選舉政治中發(fā)揮著重要的作用，親以院外集團(tuán)是美國(guó)最有影響力的院外活動(dòng)集團(tuán)之一。近20多年來(lái)，在美國(guó)猶太人的推動(dòng)下，耶路撒冷地位問(wèn)題成為“共和黨政治的中心”。

美國(guó)的福音派基督徒與以色列在宗教教義上有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。不少福音派基督徒領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)以色列是猶太人家園以及以色列作為美國(guó)盟國(guó)的作用。2014年皮尤的一項(xiàng)民調(diào)顯示，約82%的美國(guó)白人福音派基督徒認(rèn)為，上帝把以色列給予猶太人，盡管這一神學(xué)觀點(diǎn)只得到40%的美國(guó)猶太人認(rèn)可。美國(guó)大多數(shù)福音派基督徒以及一些有影響的保守猶太人，如共和黨最重要的政治捐款人謝爾頓·安德?tīng)柹紭O力主張美國(guó)承認(rèn)耶路撒冷是以色列首都和搬遷大使館。因此，在2016年美國(guó)大選期間，特朗普宣稱(chēng)當(dāng)選后將搬遷美國(guó)駐以使館，為他贏得了大量美國(guó)猶太人和基督徒福音派的支持，特朗普此舉有投桃報(bào)李之意。因此也可以說(shuō)，特朗普作出這一決定，是美國(guó)保守的猶太人團(tuán)體和福音派基督徒長(zhǎng)期推動(dòng)的結(jié)果。

特朗普就任以來(lái)，他在大選期間所做出的重要承諾，如退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，退出《巴黎氣候變化協(xié)定》都得到兌現(xiàn)。搬遷美國(guó)大使館是特朗普的另一個(gè)重要承諾，因此，特朗普還想以此表示他是一個(gè)“信守承諾”的總統(tǒng)，從而為其之后的國(guó)內(nèi)外政策議程和爭(zhēng)取連任支持鋪平道路。特朗普在聲明中說(shuō)：“盡管以前的總統(tǒng)把它作為一個(gè)主要的競(jìng)選承諾，但他們都沒(méi)有兌現(xiàn)，今天我兌現(xiàn)了。”

個(gè)人政治理念和行事風(fēng)格的體現(xiàn)

再次，這一決定也符合特朗普個(gè)人的政治理念和行事風(fēng)格。特朗普是高呼“美國(guó)第一”的對(duì)外政策口號(hào)上臺(tái)的，其政治理念的核心帶有強(qiáng)烈的實(shí)用主義色彩，這也體現(xiàn)在他對(duì)耶路撒冷地位問(wèn)題的政策上。特朗普在歷時(shí)11分鐘的聲明中闡述了他做出該決定的主要原因，即他“不過(guò)是承認(rèn)一個(gè)明顯的事實(shí)”，是兌現(xiàn)“久未兌現(xiàn)的承諾”，批評(píng)在他之前的幾屆政府沒(méi)有“勇氣”承認(rèn)和啟動(dòng)遷館進(jìn)程，聲稱(chēng)他不會(huì)延續(xù)“過(guò)去失敗的政策”，指出“在經(jīng)歷了20多年的棄權(quán)之后，我們離巴以之間的和平協(xié)議并沒(méi)有更進(jìn)一步”，宣稱(chēng)“舊挑戰(zhàn)要求新路徑”，而“重復(fù)過(guò)去一模一樣的公式將產(chǎn)生不同的或更好的結(jié)果是愚蠢的”。在特朗普看來(lái)，此舉是在推動(dòng)一個(gè)“歷史性”的變化，“做了一個(gè)正確的事”“將推進(jìn)中東和平事業(yè)”。對(duì)此，美國(guó)國(guó)內(nèi)也有不少輿論表示認(rèn)同，認(rèn)為此舉可能將打破中東和平進(jìn)程的僵局。

中東地區(qū)地緣政治形勢(shì)的變化

最后，中東地區(qū)地緣政治形勢(shì)的變化為特朗普政府這一政策調(diào)整提供了有利的時(shí)機(jī)。

特朗普承認(rèn)耶路撒冷問(wèn)題是巴以和平談判的“敏感問(wèn)題之一”。 2017年5月，特朗普在與阿巴斯會(huì)面時(shí)，把巴以沖突稱(chēng)為“所有交易中最難的交易之一”。盡管如此，特朗普仍宣布耶路撒冷為以色列首都，這與他對(duì)中東地緣政治形勢(shì)和國(guó)際關(guān)系的變化的看法有關(guān)。一方面，由于中東地區(qū)面臨伊斯蘭激進(jìn)團(tuán)體和什葉派穆斯林國(guó)家伊朗的“共同威脅”，巴以沖突在阿拉伯世界的受關(guān)注度相對(duì)下降，反恐、教派之間的沖突和維持國(guó)內(nèi)政治的穩(wěn)定在不少中東阿拉伯國(guó)家政治和外交議程中的地位上升，以色列與這些阿拉伯國(guó)家的關(guān)系正在改善。目前，以色列除與約旦和埃及簽署了和平協(xié)議外，與沙特等其他阿拉伯國(guó)家的關(guān)系也在改善。特朗普認(rèn)為目前一些阿拉伯國(guó)家把伊朗和伊斯蘭激進(jìn)團(tuán)體視為主要敵人，而不是以色列，這有助于說(shuō)服沙特等阿拉伯國(guó)家參與中東和平進(jìn)程，幫助巴以達(dá)成和平協(xié)議。另一方面，由于數(shù)十年的沖突和多年的和平努力陷于僵局，巴勒斯坦人爭(zhēng)取建立自己民族家園的事業(yè)被籠罩在敘利亞和伊拉克反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的陰影中；教派的沖突使巴勒斯坦的許多遜尼派阿拉伯人增強(qiáng)了與以色列的紐帶聯(lián)系以對(duì)抗伊朗。中東地區(qū)形勢(shì)的上述變化使特朗普覺(jué)得目前是一個(gè)可能取得突破的“行動(dòng)時(shí)機(jī)”。

雖然特朗普發(fā)表了承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都并命令國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)美國(guó)使館搬遷進(jìn)程，但在現(xiàn)今階段，特朗普的這一決定還只是象征性的。搬遷大使館將是費(fèi)時(shí)和需要巨大資金的事，要數(shù)年才能完成。目前，特朗普仍將根據(jù)《耶路撒冷大使館和遷址法》的要求繼續(xù)行使其放棄權(quán)，直到新使館建成為止。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)委員）